Главная » Законодательство России

Статья 15 Конституции РФ. Комментарий к статье 15.

Органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, ибо иное противоречило бы принципам народовластия и государственного суверенитета)
Законодательство России

 

Статья 15 Конституции РФ. Комментарий к статье 15

Источник информации — http://constitution.biuss.ru/idstatja/16

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

 

Комментарий Анатолия Краснянского: Предположим, закон содержит правила, которые не противоречат Конституции, но противоречат правилам международного договора, то есть международный договор противоречит Конституции. Что из этого следует?

1. Применительно к комментируемой статье Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации, как это подчеркивалось более чем в 500 решениях Конституционного Суда РФ, содержащих ссылки на ст. 15 Основного Закона. Отсюда вытекают по крайней мере два взаимосвязанных положения: во-первых, Конституция юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во-вторых, речь идет о единстве правовой системы РФ и ее субъектов.

Закрепление высшей юридической силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, территориальный — в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами РФ и, во-вторых, верховенство в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны требованиями Конституции.

Провозглашение Конституции законом прямого действия означает трансформацию Конституции из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов. При этом интеграция конституционной модели организации общественных отношений в социальную практику в тексте Конституции выражается и обозначается различными терминами — "вступление в силу", "введение в действие", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие", "осуществление", "применение" и другими, которые несут различную смысловую нагрузку и обозначают нетождественные понятия.

Прямое действие Конституции есть условие и момент ее осуществления, интеграции конституционных установлений в социальную практику, реализации гражданами принадлежащих им от рождения и закрепленных в Конституции прав и свобод. Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на содержательную характеристику прямого действия в смысле ее регулирующего воздействия на общественные отношения; в этом смысле оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью применения всеми правоприменителями. Прямое действие Конституции и ее норм присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе соблюдению, исполнению, использованию и применению. При этом, однако, возможно и необходимо различать непосредственное и опосредованное действие Конституции, которые выступают формами прямого действия. В основе такого разграничения — различные уровни регулирования конституционных отношений, субъектами которых выступают многонациональный народ РФ, Российская Федерация, ее субъекты, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования нередко достаточно конституционных норм, то на другом уровне — в конституционных правоотношениях с участием граждан — часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством отраслевых норм. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно.

Непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности — законодательной, исполнительной, судебной, а также для процесса осуществления гражданами принадлежащих им прав, свобод и обязанностей. Когда самих конституционных норм бывает недостаточно для реализации постановлений Конституции, они действуют совместно с нормами различных отраслей права — конституционного, административного, гражданского и др. Такой перевод общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства должен сопровождаться конкретизацией установлений Конституции, детализацией конституционных правомочий носителей конституционных прав и обязанностей, а также выработкой процессуальных форм осуществления ее норм. В процессе такой конкретизации, осуществляемой законодателем, недопустимы отступление от буквы и духа Конституции, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Законодатель в конкретизирующем нормативном акте с необходимой степенью формальной определенности устанавливает и содержание конституционной нормы, и процедуру ее осуществления.

Из прямого действия Конституции вытекает, что конкретизация конституционных норм осуществляется не только законодателем, но и правоприменительными органами, в том числе судами. По существу, речь идет о толковании конституционных норм в процессе их применения.

Применение конституционных норм — императивное веление Конституции, обращенное ко всем без исключения правоприменителям, включая государство, его органы и должностных лиц, а также общественные объединения и их органы — по делегированию государства. Конституционные нормы применяются на всей территории РФ, а также к отечественным юридическим и физическим лицам, пребывающим за пределами ее территории. При этом применение конституционных норм означает индивидуализацию этих норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, применительно к конкретному субъекту правоотношений.

Правоприменительные органы организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному субъекту, и с этой целью издают индивидуально-правовые акты — правоконстатирующие или правоприменительные. В частности, в п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъяснено:

"Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения"*(78).

Отсюда, однако, не следует, что суды общей юрисдикции вправе сами устанавливать противоречие федерального закона или иного нормативного акта Конституции и на этом основании не применять такой акт. Конституционный Суд в Постановлении от 16.06.1998 N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции указал:

"1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.

2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.

3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации"*(79).

Из высшей юридической силы Конституции, ее прямого действия и применения на всей территории РФ естественно вытекает положение о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Данное положение охватывает как федеральные законы, так и законы субъектов РФ, включая и их учредительные акты (конституции и уставы), а также иные правовые акты — как нормативные, так и правоприменительные. В силу этого указанное веление нормы распространяется на законодателя, органы исполнительной власти и суды, органы местного самоуправления, которые связаны верховенством Конституции как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения.

Причем обеспечение высшей юридической силы и прямого действия Конституции возложено именно на Федерацию, которая в соответствующих случаях вправе и обязана использовать адекватные меры воздействия. Как было подчеркнуто в Постановлении КС РФ от 04.04.2002 N 8-П*(80), необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъектов РФ соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Обращает на себя внимание и то, что в комментируемом положении Конституции используется термин "непротиворечие Конституции Российской Федерации". Между тем в ст. 125 Конституции применен иной термин — "соответствие Конституции Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 125). Фактическое и юридическое содержание понятий, обозначаемых этими терминами, не вполне совпадает. Императивные нормы Конституции однозначно определяют вариант поведения их адресатов, и в этом случае Конституция пользуется термином "соответствие" ("несоответствие"). Диспозитивные нормы допускают различные варианты поведения адресатов, и выбор любого из этих вариантов при соблюдении указанных в них условий и обстоятельств не противоречит Конституции.

2. Применительно к ч. 2 комментируемой статьи следует отметить четыре обстоятельства. Во-первых, закрепляется универсальная для всех субъектов права обязанность соблюдать Конституцию и законы. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России (см. комментарий к ст. 62), на Российское государство как особое учреждение и особую международную личность (см. комментарии к ст. 2, 46, 55, 71).

Во-вторых, требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, в том числе исполнительно-распорядительной и судебной, а также поведения граждан.

В-третьих, понятие "соблюдение", используемое в ст. 15 Конституции, шире сложившегося в юриспруденции понимания соблюдения, которое выражается в том, что субъекты права сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Соблюдение в конституционном смысле характеризуется не только пассивным поведением субъекта, несовершением им запрещаемых Конституцией действий. Оно включает также активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение ее целей, и в этом смысле совпадает с понятием выполнения конституционных норм.

В-четвертых, в действующей Конституции удельный вес запретов как способов регулирования поведения граждан незначителен. Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства (включая его органы и должностных лиц) как субъекта конституционно-правовых отношений. В этом случае запреты обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции, но и к органам исполнительной и судебной власти, любому правоприменителю, обязанному применять закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей.

3. Государство в лице его органов обязано официально публиковать принимаемые законы. Официальное опубликование является непременной предпосылкой применения любого принимаемого в Российской Федерации закона — федерального или субъекта Федерации, ибо неопубликованные законы не должны применяться. Таким образом, в ч. 3 ст. 15 Конституции содержится, с одной стороны, веление, обращенное к участникам законодательного процесса, официально опубликовать принятый закон, а с другой — запрет, обращенный к любому правоприменителю, — не применять неопубликованный закон. Правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления, суды, в силу прямого запрета Конституции не должны применять не опубликованные официально законы (см. Постановление КС РФ от 24.10.1996 N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"*(81)).

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. от 22.10.1999) федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом. Статья 4 этого Закона устанавливает, что официальным опубликованием федеральных законов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При этом, что касается "Собрания законодательства Российской Федерации", правоприменителям необходимо иметь в виду не дату подписания издания в печать, обычно указываемую в выходных сведениях, а дату фактического опубликования, в результате которого реально обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Законы и акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ. Конституция и упомянутый выше Закон не устанавливают срок, в течение которого глава государства направляет подписанный им закон для официального опубликования. Представляется, что такое направление должно осуществляться незамедлительно после его подписания, ибо иное было бы воспрепятствованием законодательной деятельности Федерального Собрания.

С учетом распространенной в прошлом практики издания секретных нормативных правовых актов, которыми ограничивались или нарушались в иной форме права и свободы граждан, специально оговаривается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Так, в Постановлении КС РФ от 20.12.1995 N 17-П*(82) сформулирован вывод о том, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции.

Содержащаяся в комментируемом положении гарантия распространяется не только на конституционные, но и на иные права, свободы и обязанности граждан и иных физических лиц, постоянно или временно пребывающих на территории РФ, на которых в силу ч. 3 ст. 62 Конституции распространяется национальный режим и которые пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданам РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. При этом не имеет значения, осуществляются права, свободы и обязанности человека и гражданина индивидуально или коллективно.

Правоприменителю, к которому обращен данный конституционный запрет, необходимо иметь в виду, что к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности, можно, например, отнести акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина, препятствующие осуществлению индивидом своих прав и свобод, возлагающие на гражданина дополнительные обязанности или устанавливающие ответственность за деяния, считавшиеся до этого правомерными, и т.п. Определенные критерии на этот счет содержатся в Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства, решения Конституционного Суда также публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Ведомственные акты публикуются в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 28.06.2005). В частности, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, а затем официально публикуются в "Российской газете". Официальное опубликование ведомственных нормативных актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации.

4. Конституция иначе, чем это было в ранее действовавшем законодательстве, решает проблему соотношения правовой системы РФ и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ: они являются составной частью правовой системы России.

Конституция, развивая отечественный опыт взаимодействия национального и международного права и учитывая практику конституционного регулирования других государств, преодолела многие препятствия к открытости внутреннего правопорядка для норм международного права. В данном контексте весьма примечательны многие положения преамбулы Конституции, в том числе об осознании многонациональным народом РФ себя частью мирового сообщества, уважении к общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов, утверждении прав и свобод человека и гражданина как свидетельства ясного понимания объективного характера региональных, континентальных и планетарных интеграционных процессов и ориентации Российского государства на участие в них.

В развитие положений преамбулы ч. 4 ст. 15 Конституции устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Словосочетание "общепризнанные принципы и нормы международного права" содержатся также в ст. 17, 63 и 69 Конституции.

Отсюда, однако, не следует, что Конституция воспроизвела так называемую монистическую теорию соотношения отечественного правопорядка и международного права, согласно которой они образуют единую систему. Напротив, в самом тексте ч. 4 комментируемой статьи отчетливо просматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами, что имеет под собой глубокие основания. В частности, международное право отличается от внутригосударственного права по объему регулирования, субъектам, процессам создания и источникам, гарантиям соблюдения и продолжает оставаться в основном межгосударственным правом. Что же касается Конституции, она устанавливает механизм их согласования и взаимодействия. Такое согласование и взаимодействие осуществляется в структуре национального правопорядка, в конституционных и отраслевых правоотношениях, а также в правоприменении, следовательно, функционально возложено не только на законодательную и исполнительную власть, но и на правосудие.

Таким образом, нормативное содержание положений ч. 4 ст. 15 значительно богаче и не столь линейно, как это нередко интерпретируется. Во-первых, указанные положения представляют собой общую трансформацию общепризнанных принципов и норм международного права в качестве обязательных для субъектов российского права. Эти принципы и нормы в силу их опосредования Конституцией и прямого конституционного веления непосредственно обязывают законодателя, исполнительную власть и правосудие, ориентируют их, определяют пределы дискреции и устанавливают определенные запреты. При этом на федеральном законодателе также лежит обязанность по установлению санкций за нарушение указанных принципов и норм, рецепированных Основным Законом, субъектами внутригосударственного права.

Во-вторых, общепризнанные принципы и нормы международного права Основным Законом содержательно сопрягаются с учредительной функцией Конституции, которой учреждена Российская Федерация, легитимируемая не только волей единой государственной гражданской нации России, но и получившими всеобщее признание в современном мире началами организации и функционирования межгосударственной системы (преамбула); составляют интегральную часть правовой системы России (ч. 4 ст. 15); являются критерием, которым руководствуется Российское государство, признавая, т.е. определяя, круг, объем и пределы, и гарантируя, т.е. юридически, организационно и материально обеспечивая, права и свободы человека и гражданина (ст. 17); устанавливают пределы усмотрения Российской Федерации при предоставлении убежища политическим эмигрантам (ч. 1 и 2 ст. 63); наконец, составляют основу конституционного статуса коренных малочисленных народов и обязывают Российское государство гарантировать этот статус на уровне не ниже, чем это предусмотрено указанными принципами и нормами (ст. 69).

В-третьих, Конституция раскрывает основные признаки указанных принципов и норм, в том числе императивность содержащихся в них велений как проистекающих из воли народа как конституционного законодателя ("Мы, многонациональный народ Российской Федерации…, исходя из общепризнанных принципов"), универсальность в смысле всеобщего признания, что выражается в самом их обозначении в качестве общепризнанных, юридическую обязательность для субъектов российского права, поскольку эти принципы и нормы входят в правовую систему России. С этой точки зрения нет ничего абсурдного в утверждении, что юридически обязательными для России являются только те нормы международного права, в отношении которых она выразила согласие на обязательность их для себя. Именно так, если при этом не игнорировать, одновременно вводя в заблуждение правоприменение, сущность международного права и его согласительную природу. Норма международного права — договорная или обычная — обретает характер общепризнанной лишь при условии согласия государства как суверенного участника международных отношений и основного субъекта международного права с данной нормой и признания ее юридически обязательной для себя.

В-четвертых, Конституция, не устанавливая общий примат международно-правовых принципов и норм над внутригосударственным правопорядком, закрепляет приоритет международного договора РФ в применении, если и поскольку между ним и нормой национального закона возникла коллизия. Это означает, что нормы закона, предусматривающие иные правила, чем установленные договором, сохраняют свою юридическую силу, но не применяются при разрешении дел, касающихся государства, также участвующего в соответствующем договоре.

В-пятых, Конституция различает понятия действия договора, и в этом случае речь идет об обязывающей силе договора для государства в целом или в лице соответствующих органов, например об обязанности законодателя или иного нормодателя России, и применения. Отсюда — разграничение самоисполнимых и несамоисполнимых договоров, с одной стороны, и пределы приоритета международного договора в применении в случае его коллизии с национальным правопорядком. В частности, Конституция в иерархии правовой системы занимает доминирующее положение и в случае коллизии с нею норм международного договора в силу ч. 1 ст. 15 всегда обладает безусловным верховенством; преимуществом в применении обладают только ратифицированные федеральным законодателем международные договоры, что же касается межправительственных или межведомственных соглашений — они таким преимуществом по отношению к национальному закону не обладают, что вытекает из взаимосвязанных положений ст. 10, 71, 86, 90, 105-107, 113, 114, 125 Конституции и др.

В-шестых, из системного единства Конституции и права России в целом следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права также образуют системное единство, что требует учета их взаимосвязанности. Указанные принципы и нормы в равной мере императивны, и каждый из них должен рассматриваться в контексте всех других принципов, что, в частности, исключает их оценку в качестве противоречащих друг другу или вступающих в противоречие с Основным Законом. Последнее особенно часто наблюдается при сопоставлении принципов самоопределения народов и политического единства и территориальной целостности государств.

В-седьмых, Конституция, различая общепризнанные принципы и общепризнанные нормы международного права, не содержит определения понятия этих принципов и норм, как не называет и их источников. В ней нет также прямых указаний на методы их выявления и способы установления содержания, что само по себе предполагает достаточно широкую дискрецию федерального законодателя, главы государства, правительства, других органов исполнительной власти РФ. В связи с этим существенно возрастает и роль судов РФ, особенно высших.

В частности, в постановлении Пленума ВС РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(83) впервые в отечественной юридической практике дано легальное определение понятия общепризнанных принципов международного права как основополагающих императивных норм международного права, принимаемых и признаваемых международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Тем самым Верховный Суд указал на главные конститутивные признаки общепризнанных принципов международного права, в числе которых — основополагающий характер, императивность содержащихся в них велений и всеобщность признания в качестве таковых. При этом обращает на себя внимание известное совпадение данного определения с характеристикой императивных норм jus cogens ("неоспоримое право"), которая содержится в ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров: jus cogens — это норма общего международного права, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер.

В отличие от общепризнанных принципов под общепризнанными нормами международного права Верховным Судом понимаются правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных. Верховный Суд не провел, таким образом, между ними контрастной грани: общепризнанные принципы международного права суть его нормы, в свою очередь указанные нормы — договорные или обычные — закрепляют соответствующие принципы, признаваемые государством обязательными для него. Иными словами, общепризнанный принцип — всегда норма, но далеко не всякая норма есть принцип. В постановлении по делу о делимитации морской границы в районе залива Мэн (Канада против США, 1984 г.) Международный суд ООН отметил, что применение в сочетании отчасти совпадающих по значению терминов "норма" и "принцип" передает одну и ту же идею… принципы включают в себя нормы международного права, а употребление термина "принципы" обосновано их более общей и фундаментальной природой.

Несмотря на огромное количество международных договоров и обычаев, число действительно универсальных международно-правовых принципов и норм, получивших всеобщее признание, относительно невелико. Сосредоточенные главным образом в Уставе ООН, они занимают главенствующее в иерархии норм международного права положение. Эти принципы и нормы, в основном покрывающие сферу межгосударственных отношений, не могут быть отменены государствами ни в индивидуальном порядке, ни по взаимному согласию. При этом Устав ООН, закрепляя в ст. 2 комплекс принципов в качестве обязательных для государств — членов ООН, в ее п. 6 особо оговаривает, что ООН "обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с этими принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности". А согласно ст. 103 Устава "в том случае, когда обязательства членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу".

Указанные принципы нормативно раскрываются в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., и Декларации принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях, содержащейся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. Содержание указанных принципов может раскрываться также в иных документах ООН и ее специализированных учреждений*(84). Уместно отметить, что в отечественной конституционно-правовой литературе характер тенденции приобретает не имеющее под собой оснований отождествление общепризнанных принципов международного права с упоминаемыми в ст. 38 Статута Международного суда ООН наряду с договорами и международными обычаями как "доказательствами всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы" "общими принципами права", которые упоминаются также в . 2 ст. 7 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и при этом интерпретируются в духе естественно-правовой доктрины. Основания для этого обычно видят в ст. 38 Статута Международного суда ООН, согласно которой источниками общепризнанных принципов и норм международного права являются: международные конвенции — как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Последние имеют существенное значение и в процессе правоприменения. Научный спор о соотношении закона и права, "общих принципов права, признаваемых цивилизованными народами", перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении конституционных и иных юридических споров, в том числе споров между индивидом и государством в той мере, в какой они получили признание и закрепление в Конституции. Конституция является способом, юридической формой такого признания. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить Конституцию и закон, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества. Отсюда также следует, что признание общепризнанных принципов и норм международного права частью правовой системы РФ не превращает их в масштаб оценки законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Таким масштабом всегда остается Конституция.

В науке международного права обычно выделяют следующие общепризнанные принципы международного права: суверенного равенства государств; невмешательства во внутренние дела; равноправия и самоопределения народов; неприменения силы или угрозы силой; мирного урегулирования споров; нерушимости границ; территориальной целостности государств; уважения прав человека и основных свобод; сотрудничества государств; добросовестного выполнения международных обязательств. Причем упомянутая Декларация о принципах международного права 1970 г. особо оговаривает, что указанные принципы взаимно связаны и каждый из них должен рассматриваться в контексте всех других принципов, что, несомненно, важно для их непротиворечивого толкования и применения.

В связи с этим вызывает возражение и оторванное от реалий современного этапа развития международного права или прямо игнорирующее их и не столь безобидное, каким оно кажется на первый взгляд, поскольку адресовано в качестве ориентира юридической практике, нередкое утверждение, что "перечень общепризнанных принципов международного права не может быть, во-первых, исчерпывающим; во-вторых, только нормативно закрепленным", результатом которого является эклектическое соединение действительно общепризнанных принципов международного права и принципов, составляющих основу национального правопорядка или правосознания. Юридический романтизм столь же опасен, как и юридический нигилизм.

Другое дело, что процесс развития этих принципов нельзя считать завершенным. Они являются тем фундаментом, на котором формируется следующий, более конкретный и формально определенный с точки зрения прав и обязательств участников международного общения, слой международного правопорядка. В этом последнем случае, однако, также нельзя забывать, что международное право выросло и развивалось как результат отношений именно между государствами, которые и ныне продолжают оставаться основными субъектами международного права; оно в свою очередь создается путем согласования воли участников межгосударственных отношений, которые участвуют в этих отношениях на основе юридического равенства и по собственному воле изъявлению становятся субъектами международно-правовых отношений. В связи с этим не следует преувеличивать и значение установленного Конституцией в ч. 3 ст. 46 прямого доступа индивидов в международные органы в целях защиты своих прав. Такой доступ прямо обусловлен согласием Российского государства, которое взяло на себя соответствующие обязательства, гарантируемые правовыми и организационными средствами, носит субсидиарный по отношению к внутригосударственным средствам правовой защиты характер и сам по себе не является свидетельством международной правосубъектности индивидов, во всяком случае в контексте определяемого Конституцией соотношения международного и внутригосударственного права.

К правовой системе РФ отнесены и международные договоры, а именно те договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры имеют преимущество перед законами в применении: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что термин "закон" в данном случае требует расширительного истолкования: если международный договор обладает преимуществом перед законом, то тем более — перед иными нормативными правовыми актами. Речь идет как о федеральных законах, так и о законах субъектов РФ. При этом, однако, федеральные органы государственной власти не должны заключать договоры по вопросам, которые находятся в исключительном ведении субъектов РФ.

Существенное значение для составления адекватной картины конституционно-правового механизма реализации международных обязательств в правовой системе России имеет конституционное разграничение действия и применения международных договоров РФ. Прямое действие договора еще не означает возможности его непосредственного применения. В частности, согласно ч. 3 ст. 5 Закона о международных договорах РФ положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Этим предопределяются пределы судебного применения международного договора РФ: если он был ратифицирован, вступил в силу, официально опубликован и не требует издания дополнительных внутригосударственных нормативных актов, то положения такого договора действуют непосредственно и имеют приоритет в применении по отношению к противоречащим им правилам, содержащимся в законе. Данный вывод Верховного Суда РФ, сделанный ранее в постановлении его Пленума от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", получил подтверждение в упоминавшемся постановлении Пленума ВС РФ от 10.10.2003 N 5.

Существенный практический интерес имеет вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором РФ и Конституцией, если таковая возникает. Представляется, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции. В связи с этим в ст. 22 Закона о международных договорах РФ предусмотрено, что в случае если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно ст. 15 указанного Закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры РФ, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

В связи с этим последним положением возможны следующие выводы: органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, ибо иное противоречило бы принципам народовластия и государственного суверенитета); в случае противоречия международного договора федеральному закону такой договор вступает в силу только после его ратификации федеральным парламентом в форме закона; противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется в целом или в части, противоречащей договору, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для юридической дисквалификации этого акта или его части необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт управомоченным на то органом или признать его неконституционным решением Конституционного Суда, что влечет утрату этим актом юридической силы.

Таким образом, из Основного Закона не следует надконституционность общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые в основном покрывают сферу межгосударственных отношений. Но эти принципы и нормы, выражающие общечеловеческие ценности и соответствующие интересам всех народов, не являются чем-то внешним по отношению к Основному Закону, а в силу волеизъявления конституционного законодателя выступают частью российской конституционной системы. Данные принципы "вмонтированы" в ткань Конституции и составляют ее содержательную характеристику, а нормы Конституции, ориентирующие внешнюю политику государства или закрепляющие конкретные права и свободы человека и гражданина, должны толковаться и применяться согласно этим принципам и нормам и конкретизирующим их актам и не могут вступать с ними в коллизии. Речь идет о принципиальном согласии Российского государства со сложившимися международными стандартами и конституционном восприятии их в качестве масштабов правотворчества и правоприменения. Что же касается международных договоров России, они, будучи равны по статусу федеральному закону, обладают приоритетом в применении. При этом Конституция в самой себе содержит механизм интеграции в правовую систему России новых принципов и норм (причем это не статичная, а развивающаяся система), а также международных договоров РФ, тем самым опосредуя основные тенденции мирового развития.

 

ПРИЛОЖЕНИЕ
 
Фамилистическо-правовой анализ законопроекта № 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам  осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства"

Аналитический доклад 

Источник информации — http://familypolicy.ru/rep/rf-12-033 .

Код документа: RF-12-033-01

Постоянный адрес: familypolicy.ru/rep/rf-12-033

Наша миссия: содействие укреплению естественной семьи и приоритета традиционных семейных ценностей в области российского и международного права.
 

Учредители центра:

Всемирный Конгресс Семей  – самое представительное международное объединение сторонников семейных ценностей, включающее сотни организаций из 80 стран мира  – WorldCongress.org .

Фонд поддержки семьи и демографии во имя св. Петра и Февронии представляет ВКС в РФ/СНГ. Учредители Фонда: прот. Дмитрий Смирнов, протоиерей Максим
Обухов, Алексей Комов  –  WorldCongress.ru

Межрегиональная общественная организация «За права семьи» — защищает российские семьи с 2010 года. Председатель – Павел Парфентьев – ProFamilia.ru

Копирайт © Аналитический центр «СЕМЕЙНАЯ ПОЛИТИКА.РФ». Настоящий документ может свободно использоваться в целях защиты естественной семьи в средствах массовой информации, а также распространяться в тех же целях в неизменном виде на электронных и печатных носителях. При любом использовании обязательна ссылка на СемейнаяПолитика.РФ. Контакты: +7 495 960 0460, +7 931 242 6012, info@FamilyPolicy.ru, Россия, 129323, Москва, Лазоревый пр. 2-68, FamilyPolicy.ru

Резюме

Рассматриваются фамилистическо-правовые следствия возможного принятия законопроекта № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» (последствия возможного принятия законопроекта для благополучия и защищенности института семьи и конкретных семей Российской Федерации).

В результате анализа установлено следующее:

− в положениях законопроекта, относящихся к социальному патронату, имеются существенные коррупциогенные факторы, такие как широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле "вправе", установление неопределенных требований к гражданам, юридико-лингвистическая неопределенность, вследствие чего принятие законопроекта может создать условия для более широкого проявления коррупции в деятельности как органов опеки и попечительства, так и
судов;

− законопроект связывает установление социального патроната с конкретными положениями норм действующего законодательства, включающими серьезные коррупциогенные факторы;

− вопреки уверениям разработчиков законопроекта о добровольности установления социального патроната, законопроект, с учетом существующей правоприменительной практики, создает возможности фактического принуждения семей к установлению социального патроната;

− применение положений законопроекта с большой вероятностью поведет к следствиям, противоречащим общепризнанным нормам международного права (таким, как ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 16 Конвенции о правах ребенка, ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее обязывающем толковании Европейским Судом по правам человека) и основополагающим нормам российского права (ст. 38 Конституции РФ, принцип недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи, принцип автономности семьи);

− положения законопроекта и ожидаемые следствия их применения не отвечают базовым принципам семейной политики, выработанным представителями фамилистического подхода в социологии семьи, таким как принцип суверенности семьи (ее независимости от государства) и принцип свободы выбора семьей образа жизни;

− законопроект не учитывает, что семейное неблагополучие, как правило, связано не с виновным поведением родителей, а является системным следствием бедности семьи, в связи с чем неверно определяет приоритеты семейной политики, предполагая направление бюджетных средств не на материальную поддержку семей, устраняющую реальные причины семейного неблагополучия, а на малоэффективную работу со следствиями этих причин;

− законопроект не учитывает данных научных исследований, позволяющих оценить эффективность осуществления зарубежных программ, аналогичных социальному патронату, и показывающих, что такие программы эффективны лишь, если осуществляются в отношении семей, где уже имеются достаточные основания для немедленного отобрания ребенка, лишения/ограничения родительских прав, и полностью неэффективны, когда осуществляются в отношении широкого круга семей, выделяемых на неопределенных основаниях;

− предоставление органам местного самоуправления, осуществляющим функции органов опеки и попечительства, полномочий самостоятельно издавать акт о немедленном отобрании ребенка в порядке ст. 77 Семейного кодекса РФ нецелесообразно, так как уменьшает степень административного контроля в отношении правомерности решений этих органов об отобрании детей.

В целом, проделанный анализ приводит к выводу о том, что меры, предусмотренные законопроектом, в предложенном виде будут неэффективными, ухудшат, а не улучшат положение семьи и детей в Российской Федерации, приведут к следствиям, противоречащим основополагающим нормам российского и международного права, создадут условия для дополнительного проявления коррупции.

На основании проделанного анализа даются рекомендации Государственной Думе РФ, профильному Комитету Государственной Думы РФ, депутатам Государственной Думы РФ и членам Совета Федерации. Рекомендуется отклонить законопроект в полном объеме, а при невозможности такого решения обеспечить внесение в него ряда изменений, в частности:

− исключить возможность установления социального патроната органами опеки и попечительства на коррупциогенных основаниях, исключить соответствующие коррупциогенные положения из норм действующего законодательства;

− предусмотреть установление социального патроната исключительно судом и только в случаях, когда суд уже установил достаточные основания для лишения/ограничения родительских прав, однако еще возможно сохранение семьи, а оставление ребенка с родителями под контролем органов опеки и попечительства не повлечет явной и непосредственной угрозы жизни/здоровью ребенка;

− исключить возможность для введения дополнительных оснований установления социального патроната законодательством субъектов Российской Федерации;

− включить в понятие социального патроната оказание целевой материальной помощи семьям;

− исключить возможность самостоятельного принятия акта об отобрании ребенка в порядке ст. 77 Семейного кодекса РФ органом местного самоуправления, выполняющим функции органа опеки и попечительства.

 Оглавление

Введение ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
Содержание основных норм законопроекта …………………………………………………………………………………………..
Наличие в законопроекте коррупциогенных факторов …………………………………………………………………………..
Следствия принятия законопроекта и базовые принципы российского и международного права …..
Конфликт законопроекта с базовыми принципами семейной и социальной политики,
проблемы эффективности предлагаемых норм ………………………………………………………………………………………

А) Несоответствие следствий законопроекта базовым принципам семейной политики ……………………
Б) Неверное определение приоритетов государственной политики в законопроекте ……………………….
В) Проблемы эффективности зарубежных аналогов социального патроната ……………………………………..
Проблемы, связанные с предлагаемыми изменениями в ст. 77 Семейного кодекса РФ ………………….
Рекомендации ……………………………………………………………………………………………………………………………………………

Введение

Законопроект № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» (далее «законопроект № 42197-6», «законопроект») внесен в Государственную Думу РФ Правительством Российской
Федерации 23 марта 2012 года.

Законопроект предполагает введение новой формы индивидуальной профилактической работы с ребенком, проживающим в семье, находящейся в социально опасном положении, и его родителями (законными представителями), осуществляемой органами опеки и попечительства, — т.н. «социального патроната». Кроме того, законопроект предусматривает внесение изменений в нормы действующего законодательства, касающиеся деятельности органов опеки и попечительства.

В настоящем заключении проблемы, связанные с законопроектом № 42197-6, будут рассмотрены в фамилистической перспективе. Иными словами, центральный предмет настоящего анализа — влияние предлагаемых законопроектом норм на положение и защищенность семьи и семейного образа жизни в Российском обществе.

Содержание основных норм законопроекта

Законопроектом предусматривается внесение ряда изменений в законодательство:

1) Внесение в законодательство норм, указывающих, что органами опеки и попечительства могут быть не только органы исполнительной власти субъекта РФ, но и органы местного самоуправления (ст. 1, ст. 3 п. 2, ст. 4 п. 1);

2) Внесение изменения в нормы ст. 77 Семейного кодекса РФ, касающейся порядка внесудебного отобрания детей при угрозе их жизни и здоровью (ст. 3 п. 1);

3) Введение в законодательство новой профилактической формы вмешательства в семью – т.н. «семейного патроната» (ст. 2, ст. 4 п. 2).

Паспорт законопроекта в АСОЗД ГД РФ: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=42197-6&02 , смотрите также http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=42197-6&02

Само по себе уточнение того факта, что органами опеки и попечительства могут быть органы местного самоуправления, и порядок наделения их соответствующими полномочиями, не вызывает возражений с фамилистической точки зрения. Как верно отмечено в пояснительной записке к законопроекту, в настоящее время в более чем 75% субъектов Российской Федерации функции органов опеки и попечительства уже выполняются органами местного самоуправления на основании пункта 6 статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Таким образом, это уточнение имеет в значительной степени технический характер.

Этого, однако, нельзя сказать о двух других изменениях, вносимых в законодательство предлагаемым законопроектом. Как будет показано ниже, имеются достаточные основания полагать, что их принятие практически неизбежно отрицательно скажется на положении и защищенности семьи в Российской Федерации, что может привести к серьезным негативным последствиям для российского общества в целом.

Ниже будут проанализированы правовые и фамилистические аспекты введения социального патроната в форме, предлагаемой законопроектом, а также возможные последствия предлагаемого им изменения в ст. 77 Семейного кодекса РФ.

Наличие в законопроекте коррупциогенных факторов

Ст. 2 законопроекта предполагает введение ряда изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее «ФЗ «Об основах системы профилактики»).

В частности, подпункт «а» п. 1 ст. 2 предполагает расширить содержащееся в ст. 1 этого Федерального закона легальное определение «семьи, находящейся в социально опасном положении» словами: «либо создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие их нормальному воспитанию и развитию».

В предлагаемом законопроектом виде определение будет выглядеть следующим образом (выделено вводимое изменение):

семья, находящаяся в социально опасном положении, — семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними, либо создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие их нормальному воспитанию и развитию.

Социальный патронат определяется в подпункте «б» п. 1 ст. 2 законопроекта следующим образом: социальный патронат — форма осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы, направленной на предотвращение утраты родительского попечения путем оказания семье, находящейся в социально опасном положении, социально-педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего.

Пояснительная записка к законопроекту указывает, что, по мнению его авторов, подобная «профессиональная помощь во многих случаях позволит сохранить ребенка в семье и избежать крайних мер в виде ограничения родителей в родительских правах или лишения их родительских прав, как следствие, значительно сократить количество детей, изымаемых из семей»

При этом п. 3 ст. 2 законопроекта предполагается введение в ФЗ «Об основах системы профилактики» дополнительной статьи 82, регулирующей осуществление социального патроната.

В частности, п. 1 данной новой статьи устанавливает следующее (выделение наше):

Социальный патронат устанавливается органом опеки и попечительства в случае, если по результатам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего … установлено, что родители или иные законные представители несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие его нормальному воспитанию и развитию, и (или) отрицательно влияют на его поведение, и при этом отсутствуют достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав.

Указанные нормы корреспондируют с нормой ст. 121 п. 1 действующего Семейного кодекса РФ, которая устанавливает (выделение наше):

Защита прав и интересов детей в случаях … при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Представляется, что данные нормы, в совокупности, включают серьезные коррупциогенные факторы.

Ст. 1 п. 2 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" следующим образом определяет коррупциогенный фактор:

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

«Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96) в п. 3 устанавливает, что коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя
необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в частности, является (выделение наше):

широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (п. 3 «а», выделение наше).

Та же «Методика» в п. 4 устанавливает, что коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются (выделение наше): наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права,
— установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Ранее экспертами и общественными организациями уже обращалось внимание на то, что такие формулировки ст. 1 ФЗ «Об основах системы профилактики» и п. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ как: «отрицательно влияют на их поведение» и «условия … препятствующие нормальному воспитанию и развитию [детей]» являются коррупциогенными факторами2.

Так, формулировка «отрицательное влияние на поведение [детей]» явно носит оценочный характер, подразумевает корреспондирующее требование «не оказывать отрицательного влияния на поведение детей», не обладающее необходимой правовой определенностью. Когда наличие факта «отрицательного влияния на поведение детей» со стороны родителей рассматривается в качестве условия для принятия решения об установлении социального патроната, либо проведения иных форм индивидуальной профилактической работы, данное условие также оказывается неопределенным. Соответствующие оценки целиком зависят от произвольного усмотрения правоприменителя, осуществляемого в крайне широких пределах. Весьма высокой при этом оказывается вероятность необоснованного применения соответствующих норм и мер.

Аналогичным образом можно оценить формулировку «условия … препятствующие нормальному воспитанию и развитию детей». В настоящий момент не существует правового определения того, какое воспитание и развитие детей является «нормальным». Более того, такое правовое определение и не может существовать, поскольку в науке в настоящий момент отсутствует установившийся консенсус относительно тех или иных норм воспитания и развития детей, одновременно существуют весьма разнообразные представления о правильных подходах к воспитанию и развитию детей, о нормах возрастного развития детей (в частности, возрастные темпы развития детей сегодня, как правило, признаются имеющими индивидуальный характер).

Таким образом, указанная формулировка обладает правовой неопределенностью. Она также подразумевает корреспондирующее требование «не создавать условий, препятствующих нормальному воспитанию и развитию детей», которому свойственна та же неопределенность. Не отличается определенностью и факт наличия соответствующих условий в качестве основания для установления социального патроната, проведения иных форм индивидуальной профилактической работы.

Это позволяет сделать вывод о том, что данные формулировки, рассматриваемые как основание для правовой оценки действий родителей и как условие для произведения вмешательства в семью в форме установления социального патроната, являются очевидными коррупциогенными факторами, устанавливают неог-раниченно широкие пределы усмотрения соответствующих должностных лиц и создают условия для проявления коррупции.

П. 4 новой статьи 82, регулирующей осуществление социального патроната, введение которой в ФЗ «Об основах системы профилактики» предлагается законопроектом, устанавливает, в частности:

При рассмотрении судом дел об ограничении или лишении родительских прав в случае, если не установлены достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав, суд вправе в интересах несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, вынести решение об установлении социального патроната.

2  См., к примеру, аналитический материал МОО «За права семьи» «Вмешательство государства в жизнь семьи в российском праве: проблемы коррупциогенности норм закона», с. 5-6. (http://blog.profamilia.ru/wp-content/uploads/2011/01/Laws_of_Russia.pdf — проверено 12.04.2012)

Как видно из данной формулировки, установление социального патроната судом не предполагает непременного выявления даже упомянутых выше конкретных, хотя и отличающихся неопределенностью и коррупциогенностью, оснований для его установления. Достаточно, чтобы суд рассматривал иск о лишении или ограничении родительских прав, не установил достаточных оснований для его удовлетворения, и чтобы при этом речь шла о несовершеннолетнем в социально опасном положении.

Определение несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, дается в ст. 1 ФЗ «Об основах системы профилактики» (выделение наше):

несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, — лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия;

Формулировки «обстановка, представляющая опасность для жизни или здоровья ребенка», «обстановка, не отвечающая требованиям к его воспитанию или содержанию» имеют все рассмотренные нами выше признаки коррупциогенных факторов: используют двусмысленные и неопределенные формулировки, подразумевают существование не имеющих правовой определенности корреспондирующих обязанностей, создают неопределенность условий для осуществления соответствующего вмешательства. Так, действующими нормами права не определены конкретные требования к воспитанию ребенка, кроме требований, предусмотренных ст. 65 п. 1 Семейного кодекса:

Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей.

При этом в контексте соответствующих формулировок, говорящих не о конкретных действиях, а об «обстановке» явно имеются в виду не эти конкретные требования, а неопределенные требования, которые могут устанавливаться по широкому усмотрению конкретного правоприменителя.

Рассматриваемая норма законопроекта также содержит дополнительный фактор, который, согласно п. 3 подпункт «б» «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» относится к коррупциогенным факторам устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

определение компетенции по формуле "вправе" — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

П. 6 новой статьи 82, регулирующей осуществление социального патроната, введение которой в ФЗ «Об основах системы профилактики» предлагается законопроектом, устанавливает:

Законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания для установления в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, социального патроната.

Указанная норма создает возможности дальнейшего расширения условий для установления социального патроната в законодательстве субъектов Российской Федерации. В ситуации, когда в самом законопроекте условия для установления социального патроната в отношении семьи определены крайне широким и коррупцио-
генным образом, эта норма, не содержащая никаких ограничений для регионального нормотворчества, создает условия для дальнейшего расширения возможностей осуществления вмешательства в семейную жизнь граждан, усугубления коррупциогенной составляющей института социального патроната.

Таким образом, можно констатировать наличие в ст. 2 п. 1 подпункт «а» (а также в подпункте «а» п. 2 ст. 2, рассматриваемой в нормативной взаимосвязи с ним) и в ст. 2 п. 2 законопроекта существенных коррупциогенных факторов, связанных с установлением социального патроната и вмешательством в семейную жизнь граждан.

Указанные факторы следует рассматривать в контексте существующей практики правоприменения, которая уже сегодня, без дополнительного расширения, приводит к неоправданно широкому вмешательству органов опеки и попечительства в семейную жизнь граждан и воспитание ими детей. Так, практика общественных организаций, защищающих права семьи и родителей, показывает, что в качестве «условий, препятствующих нормальному воспитанию и развитию» или даже «угрозы жизни и здоровью ребенка» органы опеки и попечительства рассматривают иногда такие обстоятельства, как отсутствие дома достаточного запаса продуктов, бытовой беспорядок, сон малолетних детей с родителями (в современной науке рассматривается в т.ч. в качестве нейрореабилитирующей практики) или отсутствие у ребенка отдельного стационарного спального места или места для занятий. Все указанные обстоятельства, на наш взгляд, никоим образом не могут служить достаточным основанием для какого-либо вмешательства в семейную жизнь граждан.

Введение норм, предлагаемых законопроектом, неминуемо расширит и без того чрезмерно широкую практику вмешательства органов опеки и попечительства в жизнь граждан. Правовая неопределенность соответствующих формулировок, корреспондирующих подразумевающихся обязательств, условий для установления социального патроната создает возможность вмешательства в семейную жизнь практически любой российской семьи, по усмотрению конкретного правоприменителя. Это неизбежно создаст дополнительные существенные условия для проявления коррупции в деятельности как органов опеки и попечительства, так и судов.

Следствия принятия законопроекта и базовые принципы российского и международного права

Как было показано выше, с учетом наличия в законопроекте существенных коррупциогенных факторов, он создает условия для произвольного вмешательства со стороны органов опеки и попечительства в жизнь практически любой российской семьи, по усмотрению должностных лиц. Авторы законопроекта признают, что при социальном патронате речь идет о вмешательстве в семью. Так, в пояснительной записке к законопроекту говорится:

В связи с тем, что социальный патронат представляет собой определенное вмешательство в семью, его осуществление будет возможно только с согласия родителей (законных представителей) и с учетом мнения несовершеннолетнего ребенка, достигшего 10-летнего возраста.

Действительно, формально законопроект предполагает добровольность согласия семьи на установление социального патроната. Это следует из п. 3 новой статьи 82, регулирующей осуществление социального патроната, введение которой в ФЗ «Об основах системы профилактики» предлагается законопроектом:

Социальный патронат в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, устанавливается органом опеки и попечительства с письменного согласия родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего и с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего десятилетнего возраста.

Однако, эта норма не обеспечивает реальной добровольности установления социального патроната для семьи в силу двух факторов.

Во-первых, наряду с установлением социального патроната с добровольного согласия родителей, законопроект, как было указано ранее, предполагает широкие возможности для установления социального патроната по решению суда. Наличие соответствующей нормы позволяет органу опеки и попечительства на практике, вслучае отказа семьи от добровольного установления социального патроната, даже при отсутствии реальных оснований для иска о лишении или ограничении родительских прав, тем не менее, обратиться с ним в суд.

При этом суд откажет в удовлетворении иска и сможет, по ходатайству органа опеки и попечительства, установить социальный патронат над семьей. Использование подобных действий со стороны органов опеки и попечительства вполне вероятно, поскольку действующее законодательство не предусматривает какой-либо ответственности их должностных лиц за необоснованное предъявление иска о лишении/ограничении родительских прав.

Во-вторых, существующая правоприменительная практика показывает, что органы опеки и попечительства могут осуществлять серьезное неправовое давление на семьи для совершения ими формально «добровольных» действий.

Так, в соответствии со ст. 155.1 п. 2 Семейного кодекса РФ, у семьи есть возможность на добровольных основаниях временно поместить ребенка в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях получения им медицинских, социальных, образовательных или иных услуг, либо в целях обеспечения временного проживания ребенка в течение периода, когда родители, усыновители либо опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка. Однако, как показывает опыт общественных объединений, специализирующихся в области защиты прав семьи, родителей и детей, указанная норма нередко используется для оказания давления на родителей – так, в ряде случаев, сотрудники органов опеки и попечительства требовали от родителей написать заявление о добровольном помещении детей в соответствующие учреждения, угрожая, в противном случае, подать в суд иск о лишении/ограничении родительских прав.

Схожий механизм может в сегодняшних условиях беспрепятственно использоваться и для получения «добровольного» согласия родителей на установление в отношении семьи социального патроната. Как показывает опыт, в существующих правовых условиях на практике почти невозможно привлечь сотрудников органов опеки и попечительства к реальной ответственности за подобные незаконные действия.

Иными словами, с учетом как уже имеющихся в нормативных правовых актах, так и вновь создаваемых законопроектом коррупциогенных факторов, а также серьезных пробелов в нормативном регулировании (в части ответственности сотрудников органов опеки и попечительства за незаконные действия, связанные с вмешательством в семейную жизнь граждан), принятие законопроекта создаст практическую возможность для произвольного, по усмотрению правоприменителей, вмешательства в жизнь практически любой российской семьи.

Эти последствия принятия законопроекта входят в серьезный конфликт с рядом норм как российского, так и международного права.

В частности, они входят в противоречие со следующими общепринятыми нормами международного права:

Ст. 12 Всеобщей декларации прав человека:

Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств.

Ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах:

1. Никто не может подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища или тайну его корреспонденции или незаконным посягательствам на его честь и репутацию.

2. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств.

Ст. 16 Конвенции ООН о правах ребенка:

1. Ни один ребенок не может быть объектом произвольного или незаконного вмешательства в осуществление его права на личную жизнь, семейную жизнь, неприкосновенность жилища или тайну корреспонденции или незаконного посягательства на его честь и репутацию.

2. Ребенок имеет право на защиту закона от такого вмешательства или посягательства.

Ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод:

1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

При этом следует учитывать, что практикой Европейского Суда по правам человека установлено, что формальная законность вмешательства недостаточна для того, чтобы счесть, что оно «предусмотрено законом». Так, в деле Терновски против Венгрии (жалоба N 67545/09, решение от 14.12.2010 ,п. 23) Европейский Суд по правам человека выразил следующую правовую позицию (выделение наше), отражающую его установившуюся прецедентную практику:

Суд считает, что формулировка «в соответствии с законом» указывает на ту же концепцию законности, на которую ссылается Конвенция и в иных местах, используя те же или схожие выражения, такие как выражения «законные» или «предусмотрены законом» во вторых абзацах Статей с 9 по 11 Конвенции. Концепция законности в Конвенции, помимо соответствия национальному законодательству, подразумевает также качественные требования к национальному законодательству, такие как возможность предвидеть следствия закона и, в общем случае, отсутствие в нем произвольности (Реквени против Венгрии [GC], no. 25390/94, § 59, ECHR 1999 III).

Отсутствие произвольности в законе и возможность каждого гражданина, права которого он затрагивает, предвидеть его следствия, является общепринятым критерием законности в международном праве прав человека, соответствия законодательных норм принципам верховенства права. Из вышеприведенного анализа норм законопроекта очевидно, что он этим общепризнанным требованиям не отвечает.

Применение норм, предусмотренных законопроектом, приведет к следствиям, противоречащим не только общепризнанным нормам международного права, но и важным принципам российского права.

Так, ст. 1 п. 1 Семейного кодекса РФ устанавливает (выделение наше):

Семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства. Семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав.

Таким образом, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо, включая и представителей органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, в дела семьи (семейную жизнь граждан) является одним из базовых принципов семейного права Российской Федерации.

Необходимо отметить, что законодатель, при этом, явным образом связывает этот принцип с раскрытием конституционного обязательства государства по защите семьи, материнства, отцовства и детства, следующего из ст. 38 ч. 1 Конституции РФ. В своем Определении от 26.05.2011 N 875-О-О (абзацы 2-3 п. 2) Конституционный Суд РФ подтвердил, что указанный принцип является конкретизацией данного конституционного положения. Таким образом, нарушение этого принципа вступает в противоречие не только с семейным законодательством Российской Федерации, но и с данной конституционной нормой.

П. 9 «Основных направлений государственной семейной политики» (утв. Указом Президента РФ от 14.05.1996 N 712 "Об Основных направлениях государственной семейной политики") устанавливает в качестве одного из основных принципов государственной семейной политики следующий принцип:

Самостоятельность и автономность семьи в принятии решений относительно своего развития. Экономические, правовые и идеологические меры государственной семейной политики должны не регламентировать поведение семьи, а способствовать ее саморазвитию, предоставлять возможность выбора форм поддержки.

Как было показано выше, несмотря на то, что законопроект формально предусматривает добровольность согласия родителей на установление социального патроната в отношении их семьи, на практике речь идет о создании возможностей произвольного вмешательства органов опеки и попечительства в семейную жизнь граждан.

Практические следствия применения норм, предусмотренных законопроектом, таким образом, неминуемо будут противоречить указанным выше основополагающим нормам российского и международного права.

Конфликт законопроекта с базовыми принципами семейной и социальной политики, проблемы эффективности предлагаемых норм

А) Несоответствие следствий законопроекта базовым принципам семейной политики

Проанализированные выше особенности законопроекта и следствия его возможного применения вступают в конфликт не только с нормами российского и международного права, но и с базовыми принципами семейной и социальной политики, выработанными представителями фамилистического (просемейного) подхода в социологии семьи.

В научной литературе основные принципы семейной политики определяются таким образом (выделения наши):

Основными принципами семейной политики являются: принцип суверенности (независимости семьи от государства), принцип общественного договора, принцип свободы выбора семьей любого образа жизни, принцип единства целей федеральной и региональной политики и принцип социального участия3.

Принцип суверенности семьи и принцип свободы выбора семьей любого образа жизни так определяются в литературе:

«Основным является принцип самостоятельности, суверенности семьи. Этот принцип означает ее определенную независимость от государства, возможность самостоятельно принимать решения, касающиеся семейной жизни. Семья имеет право на любой, кроме криминального, образ жизни»4.

«Современная социологическая теория выработала семь основных принципов семейной политики. Первый — принцип суверенитета семьи, означающий, что при проведении политики необходимо минимизировать какое бы то ни было вмешательство в дела семьи …»5.

«суверенность семьи, предполагающая независимость семьи от государства и свободу выбора в принятии репродуктивных и иных внутрисемейных решений. Принцип суверенности семьи означает, что семья не является подчиненным государству социальным институтом и лишь определенная степень автономности позволяет семье как самостоятельной системе обеспечить воспроизводство поколений и их социализацию. Только на этой основе возможна регламентация государственно-семейных отношений (принцип общественного договора)»6.

«Принцип суверенности семьи означает, что семья как институт независима от института государства, не является подчиненным институтом в системе социальных институтов и как самостоятельная система, обеспечивающая воспроизводство населения и социализацию новых поколений, практикует те формы совместной социальной и экономической деятельности родителей и детей, которые отвечают благополучию отдельных семей и самореализации личности.

3 Социология семьи: Учебник / Под ред. проф. А. И. Антонова. – 2-е изд., испр. – М.: 2010, с. 609.
4 Дивицына Н. Ф. Семьеведение: Учебное пособие для вузов, М.: 2006, лекция № 8.
5 Введение в гендерные исследования: Учеб. Пособие для студентов вузов / Костикова И. В. и др.: Под общ. ред. И. В. Костиковой, М.: 2005, с. 125.
6 И.И.Белобородов. Принципы эффективной семейно-демографической политики при депопуляции, http://www.zanauku.
ru/index.php?option=com_content&task=view&id=1477 (проверено 12.04.2012).
 

Принцип суверенности семьи тесно связан с принципом свободы выбора. …»7.

«Принцип суверенности семьи означает, что семья независима от государства и имеет право принимать любые решения, касающиеся ее жизни, в частности, рождения или отказа от рождения детей, совершенно самостоятельно, сообразуясь лишь с собственными целями и интересами. …»8.

Таким образом, семейная политика, отвечающая как интересам института семьи в целом, так и интересам отдельных семей, должна строиться на принципах суверенности семьи и свободы выбора семьей образа жизни, за исключением криминального. Ситуация, когда законодательно создается возможность вмешательства в жизнь почти любой семьи на достаточно неопределенных, допускающих неоднозначные толкования основаниях, очевидно, не соответствует указанным принципам.

Подобная ситуация не отвечает и интересам детей. Помимо того, что, как было показано выше, она нарушает право детей на свободу от произвольного вмешательства в их семейную жизнь, предусмотренное ст. 16 Конвенции о правах ребенка, она может негативно сказываться и на психологическом благополучии, развитии ребенка.

Сфера детско-родительских отношений по своей природе является глубоко личной и интимной. Широкие и произвольные вмешательства в эту сферу являются травматичными для ребенка, наносят ущерб важной для его социализации и развития системе ценностей и личностных ориентиров, могут повлечь серьезные негативные психологические последствия.

Б) Неверное определение приоритетов государственной политики в законопроекте

Следует учитывать тот факт, что значительная часть проблем семьи является системными следствиями бедноcти:

Исследования в разных странах показывают, что с уменьшением доходов и распространением бедности (и это относится даже к США, где в начале 1990-х гг. насчитывалось 20% бедных семей и 13 млн. детей, живущих ниже черты бедности, что в 3 раза больше, чем в 1969 г.), происходит обострение семейной дезорганизации. Иногда бедность считают причиной основных проблем – безработицы, роста разводов и неполных семей, инцеста, насилия, алкоголизма, наркомании и т.п9.

В значительном числе случаев проблемы семьи не связаны с виновным поведением родителей, их несостоятельностью в качестве родителей, какими-либо асоциальными действиями, а связаны с тяжелым материальным положением семьи, образовавшимся вследствие объективных внешних обстоятельств. Очевидно, что в такой ситуации семья нуждается, прежде всего, в эффективной адресной помощи, позволяющей ей поднять уровень своих доходов. При этом вмешательство в семейную жизнь граждан не требуется и является неоправданным.

Направляя усилия государства и затраты на организацию социального патроната и вмешательство в жизнь семьи, оказавшейся в тяжелой жизненной ситуации в результате трудного материального положения, государство неэффективно расходует ресурсы. При таком подходе оно не противодействует реальным причинам семейного неблагополучия (бедности семей), имея дело лишь с конкретными следствиями этих причин.

7 Социология семьи: Учебник / Под ред. проф. А. И. Антонова. – 2-е изд., испр. – М.: 2010, с. 609-610.
8 Медков В. М., Демография: Учебное пособие. Серия «Учебники и учебные пособия». — Ростов-на-Дону: 2002, гл. 9
9 Социология семьи: Учебник / Под ред. проф. А. И. Антонова. – 2-е изд., испр. – М.: 2010, с. 29.

Следует отметить, что законопроект прямо не предусматривает оказания при социальном патронате каких-либо мер адресной социальной поддержки материального характера, сводя оказываемую семье помощь к «социально-педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего».

Это следует и из финансово-экономического обоснования к законопроекту, которое указывает:

Примерная стоимость затрат на осуществление профилактической работы с 1 семьей в форме социального патроната в течение года в субъекте Российской Федерации … составляет 257420,2 рублей. Указанная сумма складывается из следующих показателей:

расходы на заработную плату 1 социального педагога, осуществляющего работу с 1 семьей в форме социального патроната, в год (из расчета средней величины ежемесячной оплаты труда социального педагога — 16668 рублей, с учетом начисления на оплату труда 26,2%) — 252420,2 рублей (16668 рублей х 1,262 х 12 месяцев);

стоимость накладных расходов на транспортные расходы и услуги связи в расчете на 1 социального педагога, осуществляющего социальный патронат, в год — 5000 рублей.

Как видно из приведенного текста, дополнительных затрат на оказание адресной материальной поддержки семьям не предусматривается. При этом, согласно финансово-экономическому обоснованию, затраты на осуществление социального патроната в отношении семьи составят около 250 тыс. рублей в год.

Для сравнения, на апрель 2012 г. был установлен следующий размер ежемесячного пособия на ребенка в семьях г. Москвы10 со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума: для детей из семей нельготных категорий – 800 р. в месяц, для детей одиноких матерей от 1,5 до 3 лет – 3200 р. в месяц11. Это составляет 9,6 тыс. рублей в год и 38,4 тыс. рублей в год соответственно. Таким образом, даже в Москве объем реальной материальной поддержки малоимущей семьи оказывается во много раз ниже предполагаемых затрат на организацию социального патроната в ее отношении.

Между тем, на наш взгляд, адресная материальная поддержка позволила бы в значительно большей степени помочь решению конкретных проблем большинства семей, оказывающихся на грани лишения или ограничения родительских прав и разрушения семьи вследствие бедности. В этой ситуации, по нашему мнению, увеличение затрат на адресную материальную поддержку малоимущих семей является куда более эффективной социальной мерой, чем затраты на организацию социального патроната, который, сам по себе, не связан с конкретной материальной поддержкой семьи.

В) Проблемы эффективности зарубежных аналогов социального патроната

Рассматривая перспективы возможности введения социального патроната в Российской Федерации, необходимо обратить внимание на результаты аналогичных форм работы с семьями в других странах, оценив их, прежде всего, с точки зрения их эффективности для достижения предполагаемой цели – предотвращения разрушения семьи, отделения детей от родителей, социального сиротства. Пояснительная записка к законо-

10 Установлено Законом г. Москвы от 03.11.2004 N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка". 

11 Данный размер установлен Постановлением Правительства Москвы от 01.11.2011 N 514-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных выплат некоторым категориям граждан на 2012 год"

проекту указывает, что индивидуальная профилактическая работа в форме социального патроната осуществляется «с проблемной семьей с целью изменения ситуации и предотвращения изъятия из нее ребенка».

Аналогичные формы социального сопровождения семей реализуются в ряде стран, в частности, в деятельности социальных служб Швеции и в деятельности служб, работающих с семьями в США, где они называются «интенсивные услуги/программы по сохранению семьи» (intensive family preservation services/programmes, IFPS/IFPP). В частности, американские программы ставят задачи, аналогичные задачам социального патроната («предотвращение помещения ребенка под опеку» — “placement prevention”).

Пример Швеции очень показателен в отношении «добровольности» соответствующих программ социального сопровождения. В Швеции родителям нередко предлагают добровольное социальное сопровождение. От него можно отказаться, но в этом случае оказывается высоким риск принудительного изъятия ребенка из семьи, при этом у родителей почти не будет возможности видеться с ним:

В принудительных программах12 родителям позволяют видеться с ребенком лишь раз в месяц под строгим надзором. Большинство родителей поэтому выбирают добровольные программы как меньшее из двух зол. Их ребенка могут забрать из дома (37% всех новых случаев в «добровольных» программах в 1995 г., 54% в 1982), но они хотя бы смогут чаще навещать ребенка и у них будет больше шансов на воссоединение семьи13.

Таким образом, шведский опыт показывает, что подобное «добровольное» сопровождение в реальности оказывается далеким от действительно добровольного. Кроме того, оно достаточно часто (более чем в трети новых случаев) все равно приводит к изъятию ребенка.

Схожие результаты имеют и аналогичные американские программы. Однако, проводившиеся в США специальные исследования эффективности таких программ дают дополнительную информацию, важную для оценки возможных результатов введения социального патроната в России.

При введении программ интенсивного сохранения семьи в США ожидались весьма хорошие результаты от их реализации в отношении предотвращения изъятия детей из семьи. Однако, к сожалению, дальнейшее изучение результатов внедрения таких программ не подтвердило эти ожидания.

Так, авторы подготовленного в 1995 году в рамках программы Национальной оценки услуг по сохранению семьи обзора результатов исследований IFPS делают следующий вывод:

Надежные данные, показывающие, что программы, имеющие целью предотвращение изъятия детей из семей или воссоединение семей с детьми, отданными в приемные семьи, достигают своих целей, незначительны. … Наш обзор показывает, что программы по сохранению семьи имеют весьма скромное влияние на функционирование семьи и ребенка14.

К схожим выводам приходило большинство исследователей в этот период. Однако, последние исследования, более методологически корректные и тщательные, позволили откорректировать этот вывод. Выяснилось, что программы сохранения семьи не давали статистически значимых результатов в выборках из широкого круга

12 То есть при изъятии ребенка из семьи без предварительного аналога социального патроната.

13 Robert E. Larzelere PhD, Associate Professor of Psychology, University of Nebraska Medical Center, «Sweden’s smacking ban: more harm than good», Families First, 2004, p. 11

14 Julia H. Littell and John R. Schuerman, A Synthesis of Research on Family Preservation and Family Reunification Programs, 1995, http://aspe.hhs.gov/hsp/cyp/fplitrev.htm (проверено 12.04.2012).

семей, в т.ч. семьи с «низким или умеренным» риском изъятия ребенка, т.е. в случаях, когда они осуществлялись в отношении широкого круга семей, проблемы которых не были особо значительны.

Однако результаты были иными, когда программы применялись к семьям «высокого риска». К этой группе семей разные исследователи относили семьи, в отношении которых: (а) уже было принято судом решение об отнятии ребенка (аналог лишения/ограничения родительских прав в России), (б) был подан в суд обоснованный иск об отнятии ребенка, (в) ранее уже принималось судом решение об отнятии ребенка, и вновь появлялся существенный риск отнятия ребенка.

В отношении этих групп семей, при условии тщательной профессиональной реализации специально разработанных программ социальной (в т.ч. финансовой), психологической и иной помощи, программам сохранения семьи удавалось достичь значимых (хотя и не всегда достаточно высоких и долговременных) результатов.

Так, в исследовании 2002 г., проведенном в Мичигане, проводилось сравнение с контрольной группой семей-клиентов, в отношении которых, с тщательным соблюдением разработанных принципов, осуществлялись программы сохранения семьи. При этом в саму контрольную группу были включены только те семьи, в отношении которых судом уже было принято решение об отобрании детей.

В результате сравнения с контрольной группой семей в аналогичных ситуациях, не включенных в программы сохранения семьи, были получены следующие результаты15:

                                                                                                                                                  Программы сохранения семьи                                         Контрольная группа

Дети жили дома с родителями через 6 месяцев после выявления случая:                         88%                                                                                         17%
Дети жили дома с родителями через 12 месяцев после выявления случая:                       93%                                                                                          43%

Авторы опубликованного в 2009 году обзора исследований результатов программ сохранения семьи, осуществленных за предыдущие десять лет, делают следующий вывод:

Ключевым фактором в достижении значимого результата вмешательства, таким образом, является высокий риск изъятия ребенка, определяемый либо отбором для изучения подгрупп семей, у которых ранее судом изымался ребенок, либо случаев, в которых иск в суд об отобрании уже подан или одобрен16.

Помимо этого, значимые результаты достигались лишь при качественной, следующей правильно разработанной методике, реализации соответствующих программ.

Таким образом, результаты зарубежных исследований позволяют сделать следующий вывод: программы, аналогичные социальному патронату, имеют определенную эффективность лишь в случае, когда применяются в отношении семей высокого риска, т.е. в ситуациях, когда уже имеются достаточные основания для ограничения/лишения родительских прав или изъятия ребенка, но еще существует возможность сохране-

15 Blythe, B. & Jayaratne, S (2002) Michigan families first effectiveness study, http://www.michigan.gov/printerFriendly/0,1687,7-124—21887—,00.html (проверено 12.04.2012).
16 Kristine Nelson, Barbara Walters, Don Schweitzer, Betty J. Blythe, Peter J. Pecora, «A Ten-Year Review of Family Preservation Research: Building the Evidence Base», January 4, 2009. http://www.casey.org/Resources/Publications/pdf/TenYearReviewFamilyPreservation_FR.pdf (проверено 12.04.2012)

ния семьи. При этом соответствующая помощь должна оказываться по специально разработанным методикам на качественном профессиональном уровне.

Указанные научные данные позволяют оценить предположительную эффективность введения социального патроната в формах и при условиях, предусмотренных рассматриваемым законопроектом. Чтобы сделать соответствующие выводы, достаточно отметить следующее:

− законопроект предполагает реализацию социального патроната на широких основаниях, при этом в ситуациях, когда нет достаточных оснований для немедленного отобрания ребенка, лишения или ограничения родительских прав;

− более того, законопроект предусматривает, что в случае возникновения оснований для отобрания ребенка, лишения или ограничения родительских прав социальный патронат прекращается и рассматривается вопрос об отобрании ребенка у родителей в порядке ст. ст. 73, 69 или 77 Семейного кодекса РФ;

− законопроект не предполагает целенаправленного оказания материальной помощи семьям, в отношении которых осуществляется социальный патронат;

− как отмечается многими экспертами, уровень профессиональной подготовки многих сотрудников органов опеки и попечительства не позволяет им качественно осуществить оценку потребностей семьи «высокого риска» и удовлетворить эти потребности.

Все это позволяет сделать однозначный вывод:

Социальный патронат в формах и на основаниях, предусмотренных законопроектом, будет неэффективен и не сможет дать положительные результаты в отношении предотвращения изъятия детей из семьи и сохранения семей.

Иными словами, он лишь поведет к бесполезным затратам бюджетных средств. Чтобы социальный патронат как форма вмешательства, направленная на сохранение семьи, мог быть эффективен, он не должен осуществляться в широком диапазоне случаев при отсутствии оснований для отобрания детей, лишения или ограничения родительских прав. Напротив, он должен осуществляться лишь в отношении семей, в случае которых уже имеются все основания для отобрания ребенка, лишения/ограничения родительских прав, однако еще существует надежда на сохранение и восстановление семьи. Поскольку жизнь с родными родителями в родной семье, в большинстве случаев, отвечает наилучшим интересам ребенка – в таких и только таких случаях, когда оставление ребенка с родителями при определенном контроле, не повлечет за собой непосредственной и явной угрозы жизни и здоровью, целесообразно установление социального патроната.

Нормативная база для такого подхода уже имеется в российском праве. Так, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.05.1998 N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" в п. 13 указывает:

Судам следует учитывать, что лишение родительских прав является крайней мерой. В исключительных случаях при доказанности виновного поведения родителя суд с учетом характера его поведения, личности и других конкретных обстоятельств вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав и предупредить ответчика о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и попечительства контроль за выполнением им родительских обязанностей. …

Именно в подобных случаях, когда установлены основания для лишения/ограничения родительских прав, однако оставление ребенка с родителями под определенным контролем не повлечет за собой явной и непосредственной опасности для его жизни и здоровья, решением суда, с согласия родителей, может, по нашему мнению, устанавливаться социальный патронат.

Такой подход позволил бы устранить коррупциогенные факторы из законопроекта, создать условия для эффективности соответствующих мер, исключить возможность произвольного вмешательства в семейную жизнь граждан при установлении социального патроната и, в конечном итоге, улучшить, а не ухудшить положение семьи в Российской Федерации.

При этом важно, чтобы в этих случаях сопровождение семьи осуществлялось на высоком профессиональном уровне, хорошо подготовленными специалистами, учитывающими культурное, религиозное и этническое многообразие российских семей, получившими качественную и глубокую междисциплинарную подготовку. Как представляется, в настоящий момент обеспечить настолько хорошо подготовленными кадрами все действующие органы опеки и попечительства не представляется возможным. Соответствующие кадровые проблемы требуют специального рассмотрения в случае принятия законопроекта в измененном виде.

Проблемы, связанные с предлагаемыми изменениями в ст. 77 Семейного кодекса РФ

Законопроект, как было указано ранее, также вносит определенные уточнения в порядок осуществления досудебного немедленного отобрания ребенка на основаниях, установленных ст. 77 Семейного кодекса РФ.

Действующая редакция ст. 77 п. 1 Семейного кодекса РФ устанавливает (выделение наше):

Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Ст. 3 п. 1 законопроекта предлагает изменить данный текст, изложив его в следующей редакции (выделение наше):

Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании изданного им акта.

Однако, по нашему мнению, в ситуации, когда органом опеки и попечительства является орган местного самоуправления, необходимость для отобрания ребенка издания соответствующего акта вышестоящим органом (органом исполнительной власти субъекта РФ), как это предусматривает действующая редакция Кодекса, вполне оправданна. Действующая норма создает ситуацию дополнительного административного контроля за обоснованностью действий органа опеки и попечительства при столь радикальном вмешательстве в семейную жизнь граждан, как немедленное отобрание ребенка у родителей, уменьшает вероятность произвольного и незаконного отобрания ребенка.

Ситуация, когда один и тот же орган (опеки и попечительства) будет и устанавливать наличие оснований для немедленного отобрания ребенка в ходе обследования условий жизни ребенка и его семьи (предусмотренного ст. 122 Семейного кодекса РФ), и принимать без дополнительного административного контроля со стороны вышестоящих органов соответствующее решение об отобрании, является более коррупциогенной чем ситуация, предусмотренная действующей нормой.

При осуществлении вмешательства в семейную жизнь граждан должны соблюдаться требования, предусмотренные ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (право на уважение к семейной жизни). В связи с этим важно, анализируя положения законопроекта, обратить внимание на правовые позиции Европейского суда по правам человека, дающие обязывающее толкование Конвенции применительно к ситуации отобрания ребенка.

Европейский суд, в частности, указывает, что, несмотря на свободу усмотрения, которую имеют государственные власти, принимая решение о помещении ребенка под государственное попечение, разрушение семейных связей означает отсечение ребенка от его корней, что может быть оправдано лишь в весьма исключительных обстоятельствах. Государство обязано убедиться, что были тщательно оценены последствия отделения детей от родителей, как в отношении родителей, так и ребенка (Савины против Украины, жалоба N 39948/06, 18 марта 2009 г, п. 49 и др.).

В частности, когда речь идет о защите ребенка от опасности, существование такой опасности должно быть действительно установлено (Савины против Украины, п. 50; Хаазе против Германии, Т 11057/02, § 99, ECHR 2004-III). Один тот факт, что ребенок может быть помещен в более благоприятную для его или ее воспитания среду, сам по себе не оправдывает такую меру, как принудительное отнятие ребенка (Савины против Украины, п. 50; К. А. против Финляндии, N 27751/95, § 92 ECHR 2003-I). Эта мера не может быть оправдана и простой ссылкой на рискованное положение родителей, при котором могут помочь менее радикальные меры, чем разделение семьи, такие как социальное консультирование (Савины против Украины, п. 50, Валлова и Валла против Чешской Республики, N. 23848/04, 26 октября 2006, §§ 73-76; Гавелка и другие против Чешской республики N. 23499/06, 21 июня 2007, § 61).

Важно, что решение о существовании опасности должно основываться на достаточной доказательной базе. В частности, в деле Савины против Украины (п. 56 решения) Суд не признал достаточной доказательной базой для принятия такого решения сведения, полученные исключительно от муниципальных властей, осуществлявших отобрание ребенка у родителей.

При необходимости отобрания ребенка у родителей, государство должно быть заинтересовано в соблюдении прав и свобод граждан (в том числе самих детей), что является, согласно ст. 18 Конституции РФ, смыслом деятельности законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, а также и органов местного самоуправления. С учетом изложенного, в интересах государства гарантировать, чтобы соответствующие действия органа опеки и попечительства по отобранию ребенка были (а) основаны на достаточной доказательной базе, не сводящейся к собственным оценкам должностных лиц данного органа и (б) осуществлялись под не-
обходимым дополнительным административным контролем.

С учетом этого, представляется нецелесообразным передавать органам местного самоуправления, исполняющим функции органов опеки и попечительства, полномочия самостоятельно издавать акт, являющийся основанием для немедленного отобрания ребенка у родителей.

Рекомендации

С учетом и на основании вышеприведенного фамилистическо-правового анализа положений законопроекта № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства», могут быть даны
следующие рекомендации Государственной Думе РФ, профильному Комитету Государственной Думы, заинтересованным депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации:

− В связи с тем, что указанный законопроект с большой степенью вероятности приведет к негативным последствиям для института семьи и конкретных семей, к следствиям, противоречащим основополагающим нормами международного и российского права, рекомендуется отклонить указанный законопроект в целом.

В случае невозможности отклонения законопроекта настоятельно рекомендуется обеспечить внесение в него следующих изменений:

− исключить возможность установления социального патроната органами опеки и попечительства при выявлении «обстоятельств, препятствующих нормальному воспитанию и развитию» ребенка, поскольку указанная формулировка является существенным коррупциогенным фактором;

− предусмотреть установление социального патроната исключительно судом и только в случаях, когда судом уже установлены достаточные основания для лишения или ограничения родительских права, однако имеется надежда на сохранение семьи, а оставление ребенка с родителями под контролем органа опеки и попечительства не повлечет явной и непосредственной угрозы его жизни или здоровью;

− исключить возможность для введения дополнительных оснований установления социального патроната законодательством субъектов Российской Федерации;

− включить в понятие социального патроната оказание целевой материальной помощи семьям;

− исключить п. 1 статьи 3 законопроекта с целью сохранить возможность административного контроля за решениями органов местного самоуправления по немедленному отобранию детей у родителей со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ.

Наряду с этим, в целях устранения коррупциогенных факторов из норм действующего законодательства рекомендуется также дополнить законопроект следующими положениями:

− в п. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ слова «либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию» исключить;

− в абзаце пятом ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" слова «либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию» исключить;

− в абзаце седьмом ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" слова «и (или) отрицательно влияют на их поведение» исключить.

 

 

0 48 285
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!: