Самая безответственная должность — это должность президента Российской Федерации. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Согласно Конституции, уголовный преступник имеет право оставаться на посту президента РФ.

Самая безответственная должность 

Это должность президента Российской Федерации

Конституция Российской Федерации: уголовный преступник имеет право оставаться на посту президента РФ

Источник информации — http://www.nashyprava.ru/Biblio/KRF93/krf093.php#c1

Статья 93

    1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
 
    2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.

    3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Комментарий  В.И. Руднева

       В статье предусмотрено одно из оснований прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации, перечисленных в части 2  статьи 92 Конституции, а именно отрешение Президента от должности до истечения срока его полномочий. Отрешение от должности предусматривает особый порядок и связанные с этим процедуры, в которых участвуют Государственная Дума, Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, а также Совет Федерации.

       Аналогичный порядок отстранения Президента и иных должностных лиц от должности известен законодательству некоторых иностранных государств как импичмент (от английского слова «impeachment» — обвинение и привлечение к суду).

    Отрешение Президента от должности может произойти только на основании обвинения его в совершении указанного в ч.1 ст. 93 преступления, а именно государственной измены или иного тяжкого преступления. Определение государственной измены дано в статье 275 УК, а понятие тяжкого и особо тяжкого преступлений — в части 4 и 5 статьи 15.

       Процесс выдвижения обвинения и отрешения от должности Президента состоит из нескольких этапов. Согласно п.«е» ст.102 Конституции отрешение Президента от должности возложено на Совет Федерации Федерального Собрания. Порядок отрешения определен в Регламенте Совета Федерации.

       Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, как следует из ч.1 комментируемой статьи, а также п.«ж» ст.103 Конституции, — прерогатива Государственной Думы. Из содержания ч.1 ст. 93 Конституции следует, что Государственная Дума образует специальную комиссию, которая в соответствии с Регламентом Государственной Думы оценивает соблюдение процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, имеющих сведения о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Обвинение выдвигается по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы.

       Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения 2/3 голосов от общего числа депутатов.

       Выдвинутое Государственной Думой обвинение против Президента направляется в Верховный Суд Российской Федерации, который дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, послуживших основанием для обвинения.

       Соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно подтверждаться заключением Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд дает его по запросу Совета Федерации (п.7 ст.125 Конституции).

       Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не менее чем 2/3 голосов от общего числа состава палаты и не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Установлено, что если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным.

Отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности, а также его осуждения.

Статья 91

Конституции РФ Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

Комментарий к Статье 91

URL:  http://constrf.ru/razdel-1/glava-4/st-91-krf

Конституции РФ Термин неприкосновенность встречается в Конституции 8 раз (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 23, ст. 25, 91, 98; ч. 1 ст. 122, п. 9 раздела второго) и служит для характеристики статуса государственной территории, человека и гражданина (его личности, жилища), статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а также членов Правительства РФ, которые могли совмещать эту должность с мандатом депутата Госдумы первого созыва (см. комментарий к разделу второму).

При этом применительно к характеристике статуса Президента этот термин с точки зрения скрывающегося за ним конституционно-правового содержания наименее определен. Он используется Основным Законом для обозначения конституционно-правового отношения, субъектами которого выступают многонациональный народ РФ и Российское государство как политическая форма его самоопределения, с одной стороны, и лицо, отправляющее должность Президента, — с другой, конституционного права главы государства и условия беспрепятственного и эффективного осуществления возложенных на него Конституцией функции и полномочий. Несомненно, что в этом последнем случае составители проекта Конституции вкладывали в понятие неприкосновенности Президента наиболее широкое содержание, полагая при этом, что его объем будет установлен федеральным законом.

В связи с этим важно учитывать по меньшей мере три следующих обстоятельства: во-первых, норма, содержащаяся в комментируемой статье, имеет в виду как действующего Президента, так и главу государства, пребывающего в отставке; во-вторых, само понятие неприкосновенности Президента охватывает, с одной стороны, иммунитет Президента, т.е. неприкосновенность главы государства в период исполнения им своих конституционных положений, с другой стороны, индемнитет главы государства, пребывающего в отставке (но не отрешенного от должности) или покинувшего должность в результате стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; в-третьих, комментируемая норма не препятствует досрочному прекращению полномочий Президента при наличии указанных в Конституции оснований. При этом прежде всего требует ответа вопрос о том, какова юридическая природа неприкосновенности Президента. Ее объяснение возможно на основе теории "представительного характера" института Президента, согласно которой глава государства персонифицирует Российскую Федерацию как особую конституционно- и международно-правовую личность, а также теории "функциональной необходимости", согласно которой неприкосновенность Президента обусловлена необходимостью обеспечить осуществление им своих конституционных функций и полномочий.

Представляется, что обе названные теории имеют право на существование и в той или иной степени влияют на объем и содержание неприкосновенности Президента; независимо от этого, однако, неприкосновенность Президента в конечном счете в ее конституционно-правовом истолковании является не личной привилегией и служит не личной выгоде главы государства, а выступает условием эффективной реализации возложенных на него Конституцией полномочий. Существенное значение для определения объема неприкосновенности главы государства и ее видов имеет учет того, что само понятие "Президент Российской Федерации" служит для обозначения органа государства и должностного лица государства.

Отсюда следует, что "неприкосновенность Президента Российской Федерации" имеет несколько аспектов и распространяется на: помещения и транспортные средства Президента; работу Президента и обеспечивающий ее персонал; личность Президента и членов его семьи, включая супругу и проживающих с ним детей. При этом из неприкосновенности помещений, занимаемых Президентом (служебных и личных), и используемых им транспортных средств нет никаких изъятий. В них невозможны обыски, аресты, реквизиции и т.п. Точно так же невозможно какое-либо вмешательство каких бы то ни было властей в работу Президента, т.е. реализацию его функций и обеспечивающих их осуществление полномочий главы государства. Сложнее обстоит вопрос относительно объема личной неприкосновенности Президента.

С учетом места и роли Президента в механизме власти Российского государства следует отвергнуть предположения о том, что объем личной неприкосновенности главы государства можно соотносить с объемом личной неприкосновенности члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы. Конституция поэтому и не оговаривает этот объем, что глава государства обладает абсолютным иммунитетом в смысле невозможности ареста или задержания в какой-либо форме, привлечения к уголовной ответственности и т.п. Внутригосударственный иммунитет Президента дополняется международно-правовым. Этим, разумеется, не исключается возможность обращения в суд с жалобой на решения и действия главы государства, нарушающие права и свободы граждан, или оспаривания актов главы государства в надлежащем суде. Контроль за актами Президента осуществляют высшие суды РФ. При этом неприкосновенность Президента, как и то, что глава государства не ответствен за свои действия перед Федеральным Собранием, не означает, согласно Конституции, его неподконтрольности. В частности, осуществление ряда полномочий Президента требует его взаимодействия с парламентом и его комитетами, Правительством и Председателем Правительства РФ. Указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции и федеральным законам. А в случае выдвижения обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в его действиях признаков преступления, Президент с соблюдением установленной Конституцией процедуры может быть отрешен от должности. В этом последнем случае на лицо, отрешенное от должности Президента, гарантии комментируемой статьи не распространяются, а его ответственность наступает на общих основаниях и в обычном порядке. В равной степени неприкосновенность Президента не означает невозможности досрочного прекращения исполнения полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (см. Постановление КС РФ от 11.07.2000 N 12-П*(987)).

Однако таким прекращением право соответствующего лица на неприкосновенность под сомнение не ставится. Президент РФ обладает также правом индемнитета (от лат. indemnitas — ограждение от ущерба, возмещение убытков), т.е. неприкосновенностью после прекращения исполнения своих полномочий. Речь, разумеется, идет не об отрешении от должности, а о прекращении исполнения полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или по иным основаниям, указанным в Конституции. Таким образом, в данном случае речь идет о неприкосновенности Президента в отставке. При этом режим неприкосновенности Президента в отставке разнонаправлен: во-первых, речь идет об иммунитете ретроспективном.

В частности, Федеральный закон от 12.02.2001 N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" (в ред. от 24.07.2007) распространяет режим неприкосновенности на Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента.

Во-вторых — об иммунитете перспективном. В частности, режим неприкосновенности распространяется на жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, документы и багаж, на его переписку. Президент, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения тяжкого преступления. В процедуре лишения неприкосновенности участвуют Генеральный прокурор, обе палаты Федерального Собрания. В частности, согласно данному Закону Генеральный прокурор в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента направляет представление в Госдуму.

Принятое Государственной Думой постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора направляется в трехдневный срок в Совет Федерации. Совет Федерации рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом представления Генерального прокурора, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. Решение Государственной Думы об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать Президент, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление.

 

Прекращение полномочий Президента РФ

Источник информации — http://www.uznaem-kak.ru/prekrashhenie-polnomochij-prezidenta-rf/  ,  http://www.uznaem-kak.ru/prekrashhenie-polnomochij-prezidenta-rf/2/

 Согласно статья 91 Конституции, Президент обладает неприкосновенностью. Это означает: никто не может применить в отношении Президента физического или психического насилия; его нельзя задержать, ни обыскать, ни арестовать, ни привлечь к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в должности Президента; наконец, Президента нельзя свергнуть, ни отстранить от исполнения обязанностей.

В соответствии с частью 1 статьи  92 Конституции Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги, прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.

В последнее время привлекают пристальное внимание теоретические и практические вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента РФ. В части 1 статьи  92 92 Конституции, посвященной этим вопросам, говорится: « Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отстранения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий ». Крайне важное значение имеет и следующая, третья часть статьи  92: « Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации ».

Как видно, в ст. 92 указаны три способа досрочного прекращения исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности. Рассмотрим каждый из них.

Отставка. Это добровольный уход с поста подписанием письменного заявления, извещающего об оставлении должности, устного объявления будет в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку и принятие Председателем Правительства на себя выполнение обязанностей Президента имеют уже бесповоротный для Президента характер. Иначе говоря, Президент не может потом объявить, что он « передумал » и отзывает свое заявление об отставке.

Правда, возникает практический вопрос: наступает ли для Председателя Правительства исполнение обязанностей Президента при отставке последнего автоматически или же Председатель должен официально объявить о начале исполнения обязанностей? Во избежание недоразумений на этот счет было бы полезным толкование ст. 92 Конституции со стороны Конституционного суда РФ. Можно предложить следующее толкование: поскольку Конституция говорит лишь об отставке Президента и не предусматривает того, что кто-то такую отставку принять, начало развития событий вызывается фактором официального объявления Президентом об отставке, которая, как сказано, подается в письменной форме (с указанием не только года, месяца и дня, но также и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет о ней в публичном выступлении либо в заявлении по телевидению и т. п. Причем отставка должна следовать в день объявления о ней; т. е. Президент не может объявить сегодня о том, что через неделю, месяц и т. д. он уходит со своего поста, потому как подобная ситуация и предполагает для Президента возможность « передумать » и отозвать свое заявление.

C объявленного момента ( дня и часа ) Председатель Правительства считается автоматически приступившим к исполнению обязанностей Президента. В свою очередь и премьер незамедлительно делает заявление о том, что вступил в исполнение обязанностей. Такое его заявление необходимо для общественного спокойствия и обеспечения нормального продолжения общего хода государственных дел. Но не более того.

Состояние здоровья

При решении вопроса о судьбе полномочий Президента в связи с состоянием здоровья возможны две ситуации.

Первая ситуация. Президент чувствует себя больным, но он в ясном уме и поэтому сам объявляет, что не может продолжать исполнение полномочий Президента в силу физической немощи. Для этой ситуации как раз и подходит начальная формула ч. 2 статьи 92: Президент «прекращает исполнение полномочий досрочно» в силу стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Но это практически означает ту же отставку – лишь с указанием конкретного основания.

Вторая ситуация. Состояние здоровья Президента таково, что требуется специальное авторитетное медицинское заключение; что касается собственного мнения Президента, то либо его невозможно спросить, например, при стойкой потере сознания, либо это мнение при состоянии Президента не может иметь решающего значения, к примеру, при наступивших глухоте, слепоте и т. д. Речь идет, следовательно, о случаях, когда, в отличие от отставки, личная воля Президента объективно не может быть решающим фактором, и Председатель Правительства объявляет о принятии на себя исполнения обязанностей Президента на основании медицинских документов. Правда, и здесь не все просто. Поэтому необходимо рассмотреть разные варианты, хотя для того, чтобы кто-то не искал косвенных форм свержения Президента.

Один вариант, как говорится, бесповоротный. Медицинская комиссия констатирует, что Президент уже не в состоянии вернуться к делам. Тогда Председатель Правительства приступает к исполнению обязанностей Президента, думается, со дня и часа, когда ему стало известно заключение медицинской комиссии; и делает специальное объявление об этом. И со дня такого объявления начинается отсчет указанных в Конституции 3 месяцев для проведения новых выборов.

Другой вариант – положение, когда Президент по состоянию здоровья не может временно исполнять свои обязанности, но есть надежда на то, что лечение восстановит его силы, после чего он опять сможет вести государственные дела. Для подобного варианта слова части 3 статьи 92 Конституции «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации» надо трактовать таким образом, что в данное время Премьер замещает Президента.

Вопрос в том, нужно ли в этом случае Президенту делать специальное заявление. Очевидно, все зависит от конкретной ситуации. Если Председатель Правительства РФ уходит в отпуск, он возлагает свои обязанности на одного из первых заместителей. Никаких публичных заявлений не делается, но издается соответствующее распоряжение Председателя. Конечно, если первый заместитель один, то можно обойтись и без распоряжения, поскольку указанное правило предполагается логически либо находит отражение в законе о Правительстве.

С Президентом иное положение. Его замещение Председателем Правительства на время отпуска не предусмотрено. Находясь в отпуске, Президент продолжает оставаться « при исполнении ». Поэтому формулировка ч. 3 ст. 92 рассчитана на экстраординарные ситуации. А вот при их наступлении все зависит от конкретных обстоятельств. Когда Президенту РФ Б.Н. Ельцину предстояла несложная операция по исправлению перегородки носа, то заявления о переложении обязанностей на Председателя Правительства не делалось. Однако перед операцией на сердце Президент издал несколько указов относительно порядка временного исполнения его обязанностей Председателем Правительства.

Прежде всего Президент определил общие условия временного исполнения обязанностей. 19 сентября 1996 г . был принят Указ « О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации ». В нем говорилось: в целях обеспечения условий непрерывного осуществления государственной власти и на основании ч. 3 ст. 92 Конституции РФ установить, что « временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации в период, определенный в соответствии с отдельными указами Президента Российской Федерации в связи с проведением хирургической операции Президенту Российской Федерации, осуществляется Председателем Правительства Российской Федерации Черномырдиным В. С. в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему будут переданы соответствующие технические средства ( «ядерная кнопка» ) ». Далее предусматривалось, что Председатель Правительства приступает к временному исполнению обязанностей Президента РФ « с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации о возложении на Председателя Правительства Российской Федерации временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации », обеспечение деятельности временного исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента РФ. Наконец, было обозначено, что данный Указ вступает в силу со дня его опубликования и действует до « момента подписания Президентом Российской Федерации указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации ».

Как можно видеть по содержанию Указа от 19 сентября 1996 г ., Президент исходил из того, что он сам принимает решение о наступлении момента временного исполнения обязанностей по части 3 статьи 92. Ведь Председатель осуществляет временное исполнение обязанностей « в период, определяемый в соответствии с отдельными указами Президента », а заканчивается исполнение обязанностей с момента подписания Президентом « указа о прекращении временного исполнения обязанностей».

Практика это подтвердила. Согласно Указу от 5 ноября 1996 года «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В. С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации» в соответствии с Указом от 9 сентября 1996 года. Премьер-министр приступил к временному исполнению обязанностей Президента с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г . Придя в себя после операции, т. е. будучи в сознании, но оставаясь физически весьма ослабленным человеком, Президент тем не менее тут же принял на себя президентские функции. 6 ноября 1996 г . был издан Указ « О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации », которым постановлялось, что исполнение прекращается с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г .

Причем характерно то, что последним Указом были признаны утратившими силу Указы и от 5 ноября, и от 19 сентября 1996 г . Тем самым подчеркивалось, что речь идет о разовых документах, никакой общей нормативной базы для решения данного вопроса не создается, а если в будущем что-то подобное повторится, то потребуются новые указы Президента.

Итак, логика актов и действий Президента в период проведения ему операции на сердце в ноябре 1996 г . подтверждает, что, по его мнению, лишь ему принадлежит право определять, в состоянии ли он вновь заниматься государственными делами.

Безусловно, было бы трудно не признать за Президентом этого права. И, конечно, замещая Президента, Председатель Правительства опирается на Конституцию и на соответствующий указ Президента. Отсчета 3-месячного срока, предусмотренного ч. 2 ст. 92, в данном случае не производится.

Однако, думается, надо учитывать и такое: ситуация со здоровьем изменилась к худшему, и Президент не в состоянии подписать указ о прекращении временного исполнения его обязанностей Председателем Правительства. Тогда нельзя исключить возникновение необходимости в том самом заключении медицинской комиссии, о котором говорилось ранее. Следовательно, переход из одной ситуации с состоянием здоровья в другую зависит от фактических обстоятельств. И в сложившихся обстоятельствах пойдет речь уже о досрочном прекращении исполнения полномочий Президента в силу стойкой неспособности их осуществлять по состоянию здоровья ( часть 2 статьи 92 Конституции ).

Статья 92

1. Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Прекращение полномочий Президента РФ

Источник информации — http://www.uznaem-kak.ru/prekrashhenie-polnomochij-prezidenta-rf/

При введении поста Президента РСФСР в 1991 г . в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации (СФ) только на основании выдвинутого Государственной Думой (ГД) обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Хотя такие нормы навеяны опытом конституционного регулирования некоторых зарубежных стран, трудно себе вообразить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка статьи 93 в определенном смысле вызывает удивление – получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, которое хотя и не подпадает под признаки тяжкого преступления , но все-таки является уголовным преступлением , не может быть отрешено от должности.

То , что уголовный преступник вправе оставаться на посту президента РФ, Конституция не исключает.

Конечно, наверное предполагается, что его все-таки заставят подать в отставку. И все же, что делать, если такого не произойдет? Очевидно, при грядущих конституционных реформах в России придется решить более четко и вопрос об основаниях отрешения Президента от должности.

Процедура при отрешении по Конституции и регламентам Государственной Думы и Совета Федерации заключается в следующем. Предложение о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов ГД. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса. Согласно регламенту ГД, обсуждение предложения депутатов проводится на заседании ГД, на котором выступают уполномоченный от группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, обязательно заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления, выступают депутаты, эксперты; представители Президента и Правительства в ГД могут получить слово вне очереди. ГД принимает решение о выдвижении обвинения против Президента двумя третями от общего числа депутатов палаты.

Решение ГД передается в Совет Федерации, который обязан получить заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации, на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя ГД об основаниях выдвижения обвинения против Президента, затем слово предоставляется Председателю КС и Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения этих органов, затем заслушивается заключение Комитета СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание СФ приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Решение СФ об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов данной палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения ГД обвинения против Президента ( ч. 3 ст. 93 Конституции ); если в указанный срок решение СФ не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

С объявлением решения Совета Федерации об отрешении от должности Президента начинается исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ. Думается, при этом не будет излишним и заявление Председателя Правительства о том, что он приступил к исполнению обязанностей. Завершая рассмотрение данного блока проблем, обратим внимание на некоторые любопытные обстоятельства, которые требуют определенного толкования. В данном случае с прекращением исполнения полномочий лицо утрачивает статус Президента, т. е. оно более не имеет президентской неприкосновенности, не вправе также полагать, что сохраняет какие-то начала особого положения до вступления в должность нового Президента.

Иное дело временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства согласно. Ведь здесь речь идет не о досрочном прекращении исполнения полномочий, а только о краткосрочном замещении Президента. Другой момент связан с начальными словами: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно…». В них явно проглядывает двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам прекращает свои полномочия.

Очевидно, что безоговорочно это его решение лишь в случае его отставки. При прекращении исполнения полномочий по состоянию здоровья, о чем говорилось ранее, инициатива может исходить как от Президента, так и со стороны. А уж при отрешении от должности и инициатива постановки вопроса, и решение исходят со стороны. Это достаточно существенный фактор, при его различной трактовке возможны неожиданные повороты.

Нуждается также в разъяснении приводившееся положение в Конституции о том, на какие случаи распространяется временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ и что вправе делать последний в данное время. Как уже можно было видеть — к Председателю Правительства обязанности Президента переходят во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом (отставка, состояние здоровья, отрешение от должности) и при замещении Президента. Председатель Правительства на время исполнения обязанностей не имеет права лишь распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Однако это незначительная часть возможностей Президента. Не внес ясности в данный вопрос, а, наоборот, его усложнил упоминавшийся Указ от 19 сентября 1996 г . « О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации »; ведь в акте сказано, что временное исполнение обязанностей осуществляется Председателем Правительства «в полном объеме». Значит, он вправе, например, утвердить новую военную доктрину РФ, изменить состав Правительства и т.д. Непонятно также, какие акты будет принимать Председатель Правительства в указанный период, поскольку указы и распоряжения исполняющего обязанности Президента нашим законодательством не предусмотрены.
В случае замещения Президента при его болезни Председатель Правительства должен заниматься лишь текущими делами, решать самые неотложные вопросы, а все остальное, что требует принятия нормативных актов оставлять до выздоровления Президента. Но Президент вправе принять далее принципиальное решение по каждому документу, появившемуся в данный период.

При прекращении полномочий Президента на период до избрания нового Президента тоже целесообразно Председателю Правительства решать только неотложные текущие вопросы, не занимаясь нормотворчеством. За это время могут возникнуть обстоятельства, требующие от Председателя Правительства различных, в том числе и радикальных, действий в рамках полномочий Президента. Однако при нормальном развитии событий он вполне может воздержаться от каких-либо шагов, которые вынудят избранного позже Президента начинать с переоценки действий лица, бывшего исполняющим обязанности Президента.

 Список литературы

Окуньков Л. А. «Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика», 1996.
Скуратов Ю. «Парламент и Президент в Конституции РФ”, 1994
Котенков А. А. «Президент – Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе», 1998
Авакьян С. А. «Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса» , 1998
Марченко М. Н. «Политико-правовой статус института президента», 1992
Радченко В. М. «Президент Российской Федерации в системе разделения властей», 1995
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 92 –93.
Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 15. Ст. 1173.
Страницы: 1 2

Статья 91

       Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

Комментарий Б.С. Крылова

Источник информации — http://www.az-design.ru/index.shtml?Projects&AZLibrCD&Law/Constn/KRF93/krf091

       Комментируемая статья — одна из самых кратких в Конституции. Неприкосновенность означает защищенность от всяких посягательств со стороны кого бы то ни было, а лицо, пользующееся неприкосновенностью, защищается государством от противоправных посягательств.

       Предоставление Президенту Российской Федерации конституционной гарантии неприкосновенности обусловлено, прежде всего, чрезвычайной важностью и ответственностью его полномочий как главы государства и гаранта Конституции, а также тем, что он избран всенародным голосованием.

       Полнота понятия «неприкосновенность» имеет для Президента особое значение, поскольку ему приходится принимать крупные политические решения, которые могут вызвать не только поддержку, но и недовольство отдельных граждан и организаций. Президент, пользующийся гарантией неприкосновенности, свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах государства.

       Гарантия неприкосновенности, установленная ст.91 Конституции, означает, что Президент не может быть привлечен к любой установленной федеральным законом ответственности, в том числе уголовной, административной и гражданской, подвергнут насильственному осмотру, обыску, аресту, задержанию или иному ограничению его личной свободы.

       Гарантия неприкосновенности действует только в период нахождения в должности.

  Неприкосновенность никоим образом не связывается с безответственностью и вседозволенностью. Конституция возлагает на Президента Российской Федерации обязанности, предполагающие его высокую ответственность за свои действия. Это обстоятельство подчеркивается в Конституции тем, что она предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. ст.93 и комментарий к ней).

    Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность обращения с запросами о признании нормативных актов Президента не соответствующими Конституции (см. п.«а» ч.2 ст.125).

  Положение российской Конституции о неприкосновенности главы государства соответствует мировой практике конституционализма. В той или иной форме практически все конституции иностранных государств предусматривают неприкосновенность главы государства. Так, в ст.68 Конституции Франции 1958г. установлено, что Президент Республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены. В соответствии с одной из старейших республиканских конституций — Конституцией США 1787г. — Президент может быть отстранен от должности, если при осуждении в порядке импичмента он будет признан виновным в измене, взяточничестве либо других тяжких преступлениях и правонарушениях (раздел 4 ст.11).

   В конституциях многих стран нередко устанавливается неприкосновенность не только главы государства, но и других должностных лиц, которые, по мнению законодателя, нуждаются в особой защите, обеспечивающей им свободу исполнения служебных обязанностей. В нашей стране в соответствии с Конституцией предусмотрена неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (см. комментарий к ст.98). В Конституции Франции также установлены ограничения ответственности членов парламента и членов правительства за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей. Чаще всего гарантии неприкосновенности этих лиц значительно уже, чем гарантии, предоставляемые главе государства.

  С.А.Авакьян

 Президент РФ: эволюция конституционно-правового статуса

27 января 2006 года..  Конституционный Вестник (2)18, май 1996. Тема номера: Президентские выборы-96 в России. Неизданный выпуск. URL:  http://rumiantsev.ru/a573/

Причины введения поста Президента

Разговор о статусе Президента требует прежде всего объяснения причин учреждения этого поста в нашей стране. Напомним, что все началось еще в период существования СССР. Сначала был введен пост Президента Союза ССР в марте 1990 г., а затем — во многих союзных республиках, в том числе в марте 1991 г. в РСФСР. Поскольку основные причины появления президентства являются общими, прежде чем говорить о России, надо начать с общих моментов.

14 марта 1990 г. был принят Закон СССР “Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР”. Согласно измененной Конституции (ст.127) главой Советского государства становился Президент СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР больше двух сроков подряд. Конституция СССР предусмотрела выборы Президента СССР гражданами, т.е. прямые выборы. Однако избрание первого Президента СССР (оказавшегося и последним) Закон от 14 марта 1990 г. предусмотрел на Съезде народных депутатов СССР.

Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. В этот день граждане СССР участвовали в референдуме СССР и определяли, существовать ли Союзу ССР и далее. В дополнение к этому граждане РСФСР отвечали на вопрос: “Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?” В голосовании по этому вопросу приняли участие 75,42% избирателей, внесенных в списки. За введение поста Президента РСФСРвысказались 69,85% избирателей, или 53 385 275 чел., против — 27,89%, или 21 406 152 чел.

Итак, для чего же понадобился пост Президента? При введении его на уровне СССР давался ряд объяснений, толкуюших причины президентства в нашей стране, которые нельзя оставить без внимания и по отношению в Российской Федерации. Во-первых, это размежевание функций партии и государства. Раньше все главные вопросы внутренней и внешней политики решались партийными органами и, таким образом, основное звено в выработке стратегии государственной жизни было вне государственной системы. Теперь же необходимо укрепление того звена государственной власти, функции которого ранее подменялись партийными решениями. Во-вторых, после проведения разделения властей выявилась потребность в согласовании законодательных и исполнительных органов, в координации их действий. В-третьих, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций. Существующие структуры оказались для этого неприспособленными.

Из названных обстоятельств только последнее более или менее ясно — надо зачастую оперативно реагировать на ситуацию и принимать быстрые решения, что один человек сделает лучше, чем коллегия. Тогда существовал пост Председателя Верховного Совета СССР, но он и руководил работой Верховного Совета (и Съезда, если шли его заседания), и выполнял функции главы государства, и в то же время не был зачастую самостоятельным, что связывало его возможности.

Другие факторы звучат несколько неопределенно. Например, понятно, что функции “перекочевывали” от партийных органов к государственным; но, конце концов, они же могли перейти частично к парламенту, частично к правительству. Неясно также, почему из разделения властей вытекает потребность в координирующем их органе. Ведь разделение властей как раз и предполагает их взаимное влияние, а не повышенные возможности одного органа по отношению к другим. В конце концов, можно было усилить функции Председателя Верховного Совета и сделать его лицом, согласовывающим деятельность центральных государственных органов.

Думается, в решении вопроса — вводить или не вводить пост Президента — конкретный подход, т.е. фактор целесообразности, является превалирующим.

Мировая практика говорит о том, что соответствующее государство может пойти на концентрацию в руках одного лица функций и задач, которые в других странах рассредоточены. Эти задачи и функции связаны с представительством и благом государства, его граждан и общества в целом и более эффективны при осуществлении одним человеком, нежели коллегией. Это лицо: во-первых, является символом данного государства, его единства, представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе; во-вторых, представляет весь народ данной страны, его интересы и выступает от имени народа; стоит выше социальных, партийных, национальных и других однолинейных интересов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь; в-третьих, несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность этого положения, принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка и безопасности, выполнению международных обязательств государства; в-четвертых, стоит во главе исполнительной ветви государственного аппарата либо над нею, направляет ее деятельность; в-пятых, объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение гражданами военной службы; в-шестых, осуществляет назначения на высшие должности в аппарате исполнительной власти, а зачастую — и все должности судей, т.е. в данном смысле как бы является высшим должностным лицом страны, “главным государственным чиновником”; в седьмых, является высшим защитником интересов “простого человека”, решает вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование в отношении граждан государства, рассматривает их жалобы и т.д..

Естественно, это общий взгляд. И применение перечисленных положений может иметь место в различном их сочетании. Начнем с того, что лицо, являющееся главой государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монархии в большинстве случаев прошли путь от сильной власти к ее резкому ослаблению и оставлению за коронованными особами в основном представительских функций (исключение сегодня составляют, пожалуй, лишь некоторые ближневосточные короли и шейхи). Президенты также могут официально стоять во главе государства, но возможности их реального участия в управлении существенно ограничены в пользу правительства. Однако существуют и такие модели, в которых, наоборот, ключевой фигурой юридически является именно президент. Бывает и так, когда юридически он ограничен — например, провозглашается контроль парламента за его деятельностью, но на практике вполне самостоятелен.

Конечно, все это надо было учитывать при введении поста Президента в нашей стране. Не надо сбрасывать со счетов и некоторые свои, внутренние обстоятельства. Так, при Сталине, а в ряде отношений и позже страна познала, что такое личная власть, к каким негативным последствиям она ведет. Поэтомув связи с введением поста Президента сразу же возникал вопрос: не будет ли это означать реставрацию личной власти? В свое время, чтобы предотвратить очередной культ личности, Компартия провозгласила принцип коллективного руководства страной. Но даже при этом власть генеральных секретарей была непререкаемой. Что будет, если теперь один человек по конституции, т.е. официально, получит в свои руки нити руководства страной! Далее возникал и вопрос о том, есть ли достаточная “ниша” президентских дел — ведь представительские функции можно возложить на председателя парламента, а задачи оперативного управления страной — на председателя правительства

С учетом всего сказанного предложим читателю свое толкование причин введения поста Президента в нашей стране.

Во-первых, демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала свою, так сказать, обратную сторону — увлекающиеся дискуссиями не только парламент, но и правительство не в состоянии принимать оперативных решений и быстро их осуществлять, и надо иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ежечасно за текущие дела. Скажем прямо, хотя и рискуем вызвать критику в свой адрес, — нужен был “хозяин” страны, несущий персональную ответственность за принятие неотложных решений, способный навести порядок в обществе, стремительно катившемся в бездну хаоса, отсутствия дисциплины и уверенности в завтрашнем дне. Конечно, речь шла о передаче ему полномочий, необходимых для этого и не требующих коллегиальных решений. Важно было и то, что это лицо, как и парламент, получает свои полномочия от народа путем прямых выборов, организационно обособлено от других органов и имеет специальные механизмы взаимоотношений с ними.

Во-вторых, отсюда вытекает еще одна причина введения поста Президента, обусловленная развивавшимся разделением властей. В СССР и затем в РСФСР демократизация в государственных делах выразилось прежде всего в создании активного парламента. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, работавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество дел и чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы. Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало противовесом “зарывающемуся” парламентаризму и призвано было ему “помочь” обрести нормальные рамки деятельности в условиях равенства властей, а не приоритета одной перед другой (во что это вылилось позже — предмет дальнейшего разговора).

В-третьих, как показала действительность, в условиях, когда отсутствуют либо парламентское большинство одной партии, либо альянс нескольких партий в парламенте (или нижней палате), Президент объективно вынужден взять на себя формирование Правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могли бы попросту парализовать функционирование главнейшего органа исполнительной власти.

В-четвертых, есть и еще один фактор, пожалуй, сугубо внутренний. Пост Президента был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии — КПСС, когда начинал складываться политический плюрализм. Лидер этой партии всегда являлся фактическим главой государства, тем более что наряду с этим постом он зачастую (но не всегда) был Председателем Президиума Верховного Совета СССР, на последнем этапе — Председателем Верховного Совета СССР. Но с ослаблением партии пост Генерального секретаря мало что давал. Довольствоваться же только постом Председателя Верховного Совета СССР руководство партии также не желало в силу ограниченности его полномочий. Введение должности Президента СССР рассматривалось как способ сохранения влияния партии.

Однако, у данного фактора есть и другая сторона. Речь идет о личных амбициях (в нормальном смысле слова) лидера партии. Пост Генсека уже мало что значил, а должность Председателя Верховного Совета СССР не очень-то позволяла развернуться. Пост Президента СССР давал простор деятельности. Но это не все. Есть еще одно обстоятельство, о котором мало говорят: пост Президента помогал лидеру освободиться от опеки “родной” партии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро и ЦК КПСС, при этом опасаться того, что его не только свергнут с партийного поста, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР, поскольку члены КПСС среди народных депутатов СССР составляли подавляющее большинство.

Президент, как представитель всего народа, объективно должен был дистанцироваться от собственной партии. Он просто вынужден был ей “помогать” стать одной из многих — и рядовых — политических партий, чего ему, конечно, не могло простить терявшее позиции и привилегии руководство КПСС. Президентство помогало бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить себя у власти, но и бороться с всесилием партии, а там, где они видели в партии постоянную угрозу своей власти — как, например, в той же РСФСР — вообще запретить ее (разумеется, провозглашая антиконституционность партии и умалчивая о личных мотивах).

Приведенные выше объяснения введения поста Президента СССР хорошо видны сегодня, по прошествии многих лет. Непосредственно при учреждении президентства предпочитали подчеркивать то, что оно способствует упорядоченности дел в стране, что авторитарности власти Президента СССР не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР речи не идет, наоборот, он контролирует деятельность Президента, может отменять его указы и досрочно освободить от должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.

Фактически Президент СССР был, конечно, сильной фигурой, что, с одной стороны, все-таки обеспечивалось Конституцией, с другой — объяснялось личным авторитетом М.С.Горбачева. В дальнейшем появился ряд конституционных новелл, свидетельствовавших о попытках усилить позиции Президента. Например, первоначально у него были юридически слабые позиции по формированию Правительства и руководству им. При изменении и дополнении Конституции 26 декабря 1990 г. теперь уже было записано, что Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления, что Правительство — Кабинет министров СССР подчиняется Президенту СССР, что он формирует Кабинет министров — по согласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопасности СССР, возглавляемый Президентом СССР. Вместе с тем по-прежнему сохранялись и даже усиливались контрольные полномочия Верховного Совета СССР в отношении Президента СССР и Правительства СССР.

Таким образом, в данное время модель президентства была в стране, как говорится, в динамике. Следовательно, полной ясности в том, что будет из себя представлять Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста не было. Пожалуй, очевидно было лишь одно: Президент нужен России — как, впрочем, и любой другой союзной республике на тот момент — как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельсти государства, о представительстве и защите его интересов.

Но посредством какой модели президентства это делать? Был выбор из нескольких вариантов:

во-первых, глава государства с чисто представительскими функциям, который ни во что не вмешивается, а вешает ордена, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации и т.д.; почти всю серьезную работу по управлению страной делает премьер-министр;

во-вторых, также глава государства, но не “антуражный”, а сильный, т.е. правитель страны, который сам делает либо предопределяет все;

в-третьих, глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Эта модель прямо ориентирует президента на руководство аппаратом государственного управления. У модели — разные проявления: президент — не глава правительства, но руководит им, вплоть до председательствования на его заседаниях; президент — официально глава правительства. Президент самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, согласуемого парламентом; президент представляет парламенту на утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур. И т.д.

Конечно, из-за первого варианта не имело смысла вообще затевать в РФ введение президентства. Ведь речь шла об усилении самого государства, и этой цели должен был служить Президент. Государству нужна была сильная фигура для укрепления и отстаивания своих интересов. Использование второй модели при учреждении поста президента в общем-то было малореальным, поскольку боязнь авторитарности этой должности в ориентации на данный вариант вообще могла бы похоронить идею президентства. Возможно введение такой модели по мере усиления уже функционирующего президента, но не от начала этого конституционного института. Поэтому объективно оставался третий вариант. Он и был отражен в нормативных актах РСФСР.

Статус Президента РФ по актам 1991 года.

Как уже было сказано, пост Президента РСФСР был учрежден общероссийским референдумом 17 марта 1991 г. При этом населению страны не предлагались ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. Поэтому при голосовании граждане России могли ориентироваться либо на образ Президента СССР, либо на существующие в мире иные варианты.

24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон “О Президенте РСФСР”. Законом от 24 мая 1991 г. IУ Съезд народных депутатов РСФСР внес многочисленные изменения и дополнения в Конституцию РСФСР, в том числе связанные с введением поста Президента РСФСР.

Рассмотрим основные черты статуса Президента по этим актам. Согласно ст.121-1 Конституции Президент “является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР”. Президент РСФСР не мог быть народным депутатом. В Законе от 24 апреля — ст.1 — указывалось, что “на время выполнения своих полномочий Президент РСФСР приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях”. Однако в Конституцию это положение не было включено. В той же ст.1 содержался и такой запрет: Президент не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях. В ст.121-1 Конституции запрет был распространен и на коммерческие организации, а также сказано, что он не имеет права на предпринимательскую деятельность.

Президентом мог быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Срок полномочий — 5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. И Закон, и Конституция подчеркивают, что возможно лишь избрание Президента населением путем прямых выборов. “Никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР незаконны и недействительны”.

Президент был наделен широкими полномочиями. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы в течение 14 дней с момента их принятия. На законы, принятые Верховным Советом РСФСР. он мог наложить вето, которое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой из палат. Президент представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов РСФСР доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, мог обращаться с посланиями к народу РСФСР, Съезду и Верховному Совету. По предложению Президента созывались внеочередные заседания Съезда и внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР.

За Президентом были закреплены широкие возможности в отношении Правительства РСФСР. Он назначал Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета, а остальных членов Правительства — самостоятельно, руководил деятельностью Правительства, принимал его отставку с согласия Верховного Совета. В ст.122 Конституции было закреплено, что Правительство РСФСР — орган исполнительной власти РСФСР, подотчетный Президенту РСФСР.

Президент становился ключевой фигурой в вопросах внутренней и внешней политики, обороны и безопасности. Он возглавлял Совет безопасности РСФСР, вел переговоры и подписывал договоры от имени РСФСР. Президент мог объявить чрезвычайное положение .

У Президента был и ряд полномочий, традиционных для этого лица: вопросы гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами РСФСР, присвоение званий и чинов, право помилования граждан.

Вместе с тем в Закон от 24 апреля 1991 г. и Конституцию при реформе 24 мая 1991 г. был включен ряд норм, обусловивших влияние на действия Президента со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. В частности, Съезд мог потребовать от Президента внеочередного доклада. Закон отнес к ведению Съезда и Верховного Совета отмену, на основании заключения Конституционного Суда РСФСР, указов Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда и Верховного Совета. В Конституции говорится о праве Съезда на отмену как указов, так и распоряжений Президента, причем о заключении Конституционного Суда не упоминается, также как и об основаниях отмены. За Съездом сохранялось право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Как уже говорилось, отправитьПравительство в отставку Президент мог только с согласия Верховного Совета. Свои акты — указы и распоряжения — Президент издавал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР.

В Законе от 24 апреля 1991 г. (ст.5 п.11) и в Конституции (ст.121-5 п.11) специально указывалось, что Президент не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСФ. Помимо этого в Конституцию была включена еще и ст.121-6: полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.

Конституция предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги. Такое решение принимается Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов по инициативе Съезда, Верховного Совета или одной из палат.

Президент в 1991-93 годах.

Наверно, на любом посту неизбежны сложности для государственного деятеля. И все его усилия, собственно, в том и состоят, чтобы, несмотря на трудности, проводить свою политику и выполнять возложенные функции. Не составляет исключения и Президент России. Однако период становления этого института был особенно сложным в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства — СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.

Во-вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.

В-третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.

В-четвертых, у Президента трудно складывались отношения с парламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парламентом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, как-то плохо доходило в России до сознания как депутатского корпуса, так и Президента.

В-пятых, в процессе становления находились конституционный статус как самого Президента, так и других государственных органов РФ, в особенности парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.

В-шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомствами РФ, региональными органами и т.д.

В-седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент Б.Н.Ельцин далеко не всегда был гибок. Немало конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его характером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал большей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.

Говоря обобщенно, отличительной чертой указанного периода является стремление Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти.

Первыми шагами Президента Б.Н.Ельцина на своем посту были формирование Правительства РФ и создание собственной Администрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое испытание. Часть союзного руководства объявило о создании Госкомитета по чрезвычайному положению, пытаясь этим путем спасти Союз ССР от развала. Руководство РСФСР во главе с Б.Н.Ельциным единодушно выступило против этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М.С.Горбачев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Москву. Но фактически лидером страны (а не только РСФСР) стал Б.Н.Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов Верховного Совекта РСФСР, Президента РСФСР, направленных на создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него передаются многие структуры из союзного аппарата.

Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Президента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР — до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР. Хотя мера объявлялась временной, с этого момента Президент России считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постановление “О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР”. Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автоной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Была введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом РСФСР.

Президент незамедлительно воспользовался моментом и принял более фундаментальное решение. На следующий день, 22 августа 1991 г. издается Указ “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти вРСФСР”, которым объявляется, что начиная от Президента и вниз все главы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя еще при введении поста Президента в Конституции было записано, что он глава исполнительной власти в РСФСР, теперь он прямо заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах — в целях координации деятельности органов исполнительной власти в регионах. Характерно, что входили эти представители в состав Контрольного управления Администрации Президента, что также оттеняло их назначение в руках Президента.

В условиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.

Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства пробыл в должности недолго и 26 сентября 1991 г. был освобожден с традиционной формулировкой — в связи с переходом на другую работу. Президент долгое время избегает представления Верховному Совету РСФСР новой кандидатуры Премьера на согласование. В то же время он просит у У Съезда народных депутатов дополнительных полномочий на период экономической реформы — чтобы вывести страну из кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. “О правовом обеспечении экономической реформы” Съезд наделяет Президента правом решать указами экономические вопросы в отклонение от законов РСФСР — правда, эти указы он должен представлять Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоняют указы, последние рассматриваются как первоочередные проекты законов. Указом от 6 ноября 1991 г. “Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы” формируется Правительство “под непосредственным руководством Президента РСФСР”.

С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С одной стороны, она способствовала постепенному наполнению потребительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все свои сбережения, а на скудные зарплаты и пенсии не могли покупать товары по взвинченным ценам. Пожалуй, с этого времени начинается сильнейшая конфронтация Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР с Президентом.

По Конституции Верховный Совет и Съезд могли бы отправить в отставку Правительство путем выражения недоверия. Однако как это сделать в ситуации, когда Правительство возглавил сам Президент, не было ясно. Полагая, что чрезмерная загрузка не позволяет Президенту эфффективно руководить хозяйственными делами, и нужен Премьер, непосредственно занимающийся этими вопросами, — что, кстати, позволит и укрепить влияние депутатов на организационно обособленное от Президента Правительство — УI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя Правительства. Однако Президент проигнорировал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанности Председателя Правительства на Е.Т.Гайдара, являвшегося заместителем, а со 2 марта — первым заместителем Председателя Правительства. Причем формулировка “возложить обязанности” не означала, что лицо становится полновесным Председателем Правительства, поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование.

Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. УП Съезд народных депутатов далее не продлил особые полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Президента представить кандидатуру Председателя Правительства, который и был утвержден Съездом.

В Конституцию РФ были внесены УП Съездом серьезные изменения, в основном направленные на ослабление позиций Президента и усиление возможностей по отношению к нему со стороны Верховного Совета. Так, по конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур — министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Он же получил право назначать председателя Центрального банка РФ. Президент обязан представлять Верховному Совету РФ предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, госкомитетов и ведомств РФ. За Верховным Советом закреплялось и более широкое полномочие: устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ.Верховный Совет получил право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. А до рассмотрения дела в КС он мог приостанавливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президенту РФ (до этого — только Президенту).

В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президента РФ, В частности, теперь и в Конституции было отражено то, что он является Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет, Президент мог определить их как первоочередные. Из Конституции было исключено положение о том, что Президент издает свои акты “на основании и во исполнение” Конституции и законов РФ, решений Съезда и Верховного Совета. Осталось лишь указание на то, что акты не могут противоречить Конституции и законам РФ.

Однако в целом, конечно, позиции его ослаблены. К тому же в ст.121-6, говорившую о том, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, было добавлено: “в противном случае они прекращаются немедленно”. Таким образом, законодательная власть утвердила свой приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым позициям.

Президент объявил, что с такими депутатами ему трудно найти общий язык и потребовал проведения референдума, на котором народ сказал бы, кому он больше доверяет — Президенту или Съезду. С такой постановкой вопроса УП Съезд не согласился. На 11 апреля 1993 г. он назначил референдум по основным положениям новой Конституции РФ. Съезд поручил Верховному Совету утвердить тест основных положений, выносимых на референдум, согласованный с Президентом и КС РФ. Съезд также определил, что его поправки к Конституции, ослабляющие позиции Президента, не вступают в действие до проведения референдума.

Однако в январе-феврале депутаты стали склоняться к мысли, что такой референдум ничего не даст, надо не тратить народные деньги на его проведение, а всем органам действовать на основе Конституции и законов РФ. 11 марта 1993 г. УШ Съезд Советов принял решение об отмене постановления УП Съезда, предусмотревшего проведение референдума.

В ответ Президент 20 марта 1993 г. объявил по телевидению о принятии своего Указа об особом порядке управления страной и о назначении референдума на 25 апреля — о доверии Президенту, а также по проекту новой Конституции (т.е. всего текста, а не только основных положений) и проекту закона о выборах в федеральный парламент. На срочно созванном IХ Съезде 28 марта 1993 г. голосовались предложения об отрешении Президента РФ от должности и об отзыве Председателя Верховного Совета РФ, но не прошли. Голосование было тайным и проводилось одним бюллетенем по обеим кандидатурам. Из 1033 депутатов получили бюллетени для голосования 924, при вскрытии в ящиках обнаружено 909 бюллетеней. Из них недействительными по голосованию об отрешении признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство в две трети, т.е. 689 голосов, поэтому предложение об отрешении не прошло. Заодно сообщим, что по голосованию об отзыве Председателя Верховного Совета были признаны недействительными 12 бюллетеней, за отзыв подали голоса 339 депутатов (для принятия решения требовалось 517), против 558.

Постановлением от 29 марта 1993 г. IХ Съезд назначил референдум на 25 апреля, но существенно скорректировал вопросы: первый — о доверии Президенту, второй — об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Президентом и Правительством с 1992 г., третий и четвертый — о возможности проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов РФ.

За доверие Президенту на референдуме проголосовали 58,7% от принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической политики — 53%. Не прошло и предложение о досрочных выборах Президента — оно получило 31,7% голосов от списочного состава избирателей.

Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и более независимо от Съезда. Президент незамедлительно опубликовал свой вариант проекта Конституции, отразивший усиление его позиций как главы государства, ключевую роль по большинству вопросов государственной жизни. Многие политики в то время высказывались за одновременные досрочные выборы и депутатов в новый парламент РФ, и Президента — даже несмотря на результаты референдума. Однако он не согласился с этим. В сентябре-октябре 1993 г. в своей борьбе со Съездом и Верховным Советом Президент пошел на радикальные шаги, а затем и на силовые методы. Указом от 21 сентября N 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” было приостановлено осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом и Верховным Советом. На 12 декабря 1993 г. были назначены выборы нового парламента РФ — Федерального Собрания.

Не признавшие этот Указ народные депутаты РФ отказались покидать Белый дом, который в итоге по распоряжению Президента был блокирован милицией, солдатами, окружен колючей проволокой, отключались энергоснабжение, телефон и т.п. 4 октября 1993 г. по приказу Президента начался обстрел Белого дома из танков и затем штурм здания. Депутаты вынуждены были капитулировать.

Президент сконцентрировал на данном этапе в своих руках всю полноту государственной власти. Причем не только исполнительной, но и законодательной. В Указе от 7 октября 1993 г. “О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации” содержался п.2: установить, что до начала работы Федерального Собрания РФ правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда и Верховного Совета вопросам республиканского бюджета РФ, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществляются Президентом РФ посредством нормативных указов. В период до середины декабря 1993 г. Президентом было издано порядка 60 указов по названным вопросам.

Одновременно с подготовкой выборов Президент активизировал доработку Конституции РФ, в основе которой лежал, разумеется, его проект. В период работы Конституционного совещания летом и шлифовки проекта осенью в него перекочевали многие положения из проекта Конституционной комиссии, касавшиеся конституционного строя РФ, статуса личности. В части же конструкции власти, разграничения полномочий между ветвями и сильных полномочий Президента проект если и претерпел изменения, то лишь в пользу Президента. В таком виде все и было предложено на референдум по Конституции, состоявшийся 12 декабря 1993 г.

Президент Российской Федерации  по Конституции 1993 года.

Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти — Съезду народных депутатов, в том числе и по отношению к Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению РФ, заслушивал доклады Президента — ежегодные, а если считал необходимым — то и в любое время, мог отменять его акты.

Действующая Конституция не только не дает таких приоритетов парламенту РФ — Федеральному Собранию, но и исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в Конституции это отразилось — глава 4 “Президент Российской Федерации” предшествует главе У “Федеральное Собрание”.

Как уже было сказано, ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь согласно ст.80 Конституции он “является главой государства”. Мы отмечали выше, что называясь главой государства, президент может быть весьма слабым, а ведущая роль в управлении государством принадлежит правительству. Однако в России избрана другая модель, согласно которой у нас не просто сильный, а суперсильный Президент.

В соответствии с Конституцией (ст.80) Президент являетсяя гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

В чем наиболее ярко видна модель сильного российского Президента? Можно выделить следующее (но не по отдельности, а в совокупности).

Во-первых, Президент избирается народом, следовательно, его полномочия производны от народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции.

Во-вторых, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Это хорошо видно из сопоставления ряда норм. Согласно ст.10 Конституции государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст.11 государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Законодательную осуществляет парламент (ст.94 Конституции). Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ — ст.110. Судебная власть естественно принадлежит судам (гл.7 Конституции). Остается сделать вывод о том, что у Президента — своя самостоятельная форма власти, которую некоторые исследовали окрестили президентской властью.

В-третьих, исходя из сказанного, только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти — и федеральных, и субъектов РФ (ст.ст.80, 85 Конституции). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают.

В-четвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах.

В-пятых, в свою очередь, возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту весьма внушительны — начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты — Государственной Думы. Не стоит также забывать, что в верхней палате — Совете Федерации — Президент имеет сильное “лобби” в виде половины членов ее состава; это руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, которые со временем будут все избраны на местах, но пока в своем большинстве назначены Президентом РФ. Да и в последующем трудно исключать их “корпоративную солидарность” с Правительством РФ и Президентом РФ.

В-шестых, по существующей конструкции у Президента есть право на свое законотворчество, т.е. на принятие актов (прежде всего указов), которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ.

В-сельмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства.

В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку он его полностью формирует, направляет деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку. Ряд членов Правительства, занимающих ключевые посты, работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.). Президент устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти.

В-девятых, в стране существует вертикаль исполнительной власти, включающая сверху вниз (или наоборот) все структуры, вплоть до главы сельского муниципального образования. Вершиной этой пирамиды можно считать Президента РФ. В субъектах РФ он имеет своих представителей.

В-десятых, Президент заботатся о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры.

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов — указы и распоряжения (ст.90 Конституции). Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ — акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение — документ более частного, конкретного назначения. Но зачастую это не так. Нередко нормативными являются как указы, так и распоряжения. Причем порой для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивым является применение не распоряжений, а указов (например, наградные дела, предоставление гражданства РФ и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна.

Но, пожалуй, для одной ситуации использование формы указа является более употребительным. Связано это с регулирование наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом, и указ Президента выполняет в данном случае как бы замену законодательного регулирования.

Мы частично касались данного вопроса ранее. Но он заслуживает того, чтобы на нем остановиться подробнее. Речь идет о довольной старой проблеме соотношения указа и закона. Как мы уже говорили, сначала, вводя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что он издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. говорилось лишь о том, что указы (но не распоряжения — С.А.) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но уже по обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст.90 ч.3).

Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента. А именно: в том случае, если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан считаться с этим. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано — законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но даже и во второй, когда ясно, что нужен закон — для заполнения правового пробела и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.

Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: “Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы” (курсив мой — С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой — С.А.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании — С.А.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

Можно было бы согласиться с доводами Президента, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего, в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст.6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается “в соответствии с федеральным законом”, нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, если Федеральное Собрание принимает законы РФ, логично, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 г. “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов” вызывает удивление, даже если и объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

Далее. Для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, необходимо заложить в Конституции хотя бы принятие решения Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

Отсюда — еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: представленный в Госдуму Правительством проект Закона о втором этапе приватизации не получил ее поддержки. И на следующий день Президент РФ принял свой указ об утверждении программы. Это уже не “восполнение пробела”, а поступок в пику Госдуме. И вряд ли в подобном случае речь может идти о “полноценной”, как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.

Надо ответить и еще на некоторые вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя, должен ли он исходить из позиций указа либо, принимая свой закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения? Это отнюдь не риторический вопрос; в период сентябрь-декабрь 1993 г., до начала работы Федерального Собрания, Президент несколькими десятками своих указов урегулировал многие общественные отношения. Немало указов сопровождалось пометкой: внести на рассмотрение Федерального Собрания. Спрашивается, для чего — одобрения, поддержки, утверждения?Но ничего подобного для парламента в отношении актов Президента по Конституции не предусмотрено. Кстати, и отрицательная оценка также не приостановила бы действия указов! Не случайно Федеральное Собрание не стало обсуждать эти указы, а занялось текущей законодательной деятельностью. При этом указы не стали препятствием для формулирования норм, по-иному регулирующих общественные отношения (например, в формировании системы местного самоуправления). Конечно, если бы указ появился как акт делегированного законодательства, парламент должен был бы считаться с ним при разработке и принятии закона.

И еще один вопрос: что делать Президенту тогда, когда парламент принимает закон, и в указе уже нет необходимости? Ответ как бы напрашивается сам собой — отменить этот указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующим общественные отношения законом. Естественно, Президент может до последнего влиять на процесс принятия закона через своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д. Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст.90 Конституции.

Некоторые выводы относительно статуса Президента в РФ и перспектив президентства

Итак, согласно Конституции 1993 г. статус Президента РФ характеризуют следующие ключевые позиции.

1. Президент неподотчетен никакому другому государственному органу и не зависим ни от кого. Конституция не предусматривает каких-либо — хотя бы внешних — атрибутов подотчетности Президента народу. Президента нельзя досрочно переизбрать путем всеобщего голосования (а, например, Президент Калмыкии может таким путем утратить полномочия); Президент не представляет официально не только каких-либо отчетов, но даже сообщений народу о своей деятельности либо о ее итогах за определенный период. Президент не обязан выступать с регулярными обращениями к народу через СМИ, если это и делается у нас, то изредка, хотя в других странах распространено.

Президент не несет конституционно-правовой ответственности за выполнение или невыполнение своих предвыборной программы и обещаний. Разумеется, можно говорить об этической стороне дела, но это уже другой вопрос. Нынешняя Конституция, в отличие от предшествующей, не предусматривает ответственности Президента за нарушение Конституции и законов РФ. Речь может идти об отрешении Президента от должности лишь за измену Родине или иное тяжкое уголовное преступление. А поскольку предположить такое для Президента трудно даже при самой большой нелюбви к нему, это означает, что понятие “вина” в юридическом смысле по отношению к Президенту практически не применимо.

2. Российский Президент — не часть системы разделения властей, а глава государства, поставленный Конституцией над другими властями. Вся логика конституционного регулирования такова, что в любой позиции в отношениях с другими органами Президенту отдается приоритет. Именно он, как было показано, согласует деятельность других государственных органов. Президент говорит последнее слово в отношениях с палатами парламента — например, он может пойти на роспуск Госдумы, отстаивая свою позицию, только он будет предлагать СФ кандидатуры на многие посты до тех пор, пока палата не согласится с его предложением. Оберегая интересы Президента, Конституция дает одной палате право выдвинуть обвинение против него, но решать вопрос об отрешении от должности будет другая палата; эта палата, будучи вправе решать вопрос, сама не может выдвигать обвинения. Президент независим в формировании не только Правительства, но и всей системы федеральных органов исполнительной власти, а также своей Администрации.

3. Нельзя не видеть и того, что Президент не только руководит государственным аппаратом через Правительство РФ. Он создает ряд структур при себе или же выводит в непосредственное свое подчинение ряд ключевых органов или должностных лиц. Об этом он прямо сказал в Указе от 10 января 1994 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти”. В этом смысле при нем как бы существует “параллельное” правительство, а точнее говоря — надправительство, поскольку в избранный круг входят не только отдельные министры, но и руководитель Правительства РФ и его первые заместители.

4. Президент и юридически, и фактически главная фигура в нашем государстве, поскольку он определяет внутреннюю и внешнюю политику и руководит ее осуществлением. Вместе с тем добавим, что и в общественно-политической жизни Президент — тоже ключевая фигура. И дело не только в том, что его конституционные полномочия притягивают к этому посту внимание различных сил. Существенно то, что каких бы политических симпатий и антипатий он ни придерживался, должен решать вопросы с общегосударственных позиций. Причем считаться с действующими законами.

Думать о перспективах института Президента в РФ приходится и в целом, и с учетом тех его супервозможностей, которые были показаны в данной статье. Полагаем, что пост Президента будет необходим по крайней мере до тех пор, пока не сформируется система нескольких крупных политических политических партий, борющихся за места в Госдуме. До тех пор, пока сохраняется множественность мелких партий, пока никакая из них не получит устойчивого парламентского большинства, Президент необходим для формирования и направления деятельности Правительства, относительно свободного от думских баталий. Когда же будет возможно формирование правительства парламентского большинства, тогда вполне перспективно ослабление позиций Президента и усиление роли Председателя Правительства.

После завоевания какой-то партией устойчивого большинства в Госдуме она может победить и на президентских выборах. В этой ситуации сохранение сильного Президента в России может грозить тем, чего, возможно, и не случится в других странах, — установлением господства идей данной партии (мы не говорим о диктатуре, но понимаем, что и политическому плюрализму в этих условиях будет трудновато).

Совершенно очевидно и то, что по какому бы пути ни шло развитие, невозможно сохранение института Президентта, свободного от парламентского и конституционного контроля в той мере, в какой это проведено действующей Конституцией РФ. Поэтому предложения о реформе Конституции в данном направлении вполне обоснованны.

И последнее: вряд ли стоит проявлять однолинейность в оценке данного поста, как это делают отдельные политические партии. У любого государственного института можно найти и минусы, и плюсы. Бороться в этой ситуации за пост Президента лишь для того, чтобы его затем упразднить — по крайней мере несерьезно. Надо сначала достичь всего, что дает эта должность, для повышения благосостояния народа и укрепления Российского государства. А как уж быть потом — история поможет найти правильное решение.

Авакьян С.А. профессор, доктор юридических наук.