Олег Николаевич Смолин
Социально-философские аспекты государственной образовательной политики в условиях радикальной трансформации российского общества
Смолин Олег Николаевич. Московский педагогический государственный университет. На правах рукописи. Специальность — 09.00.11 — социальная философия. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора философских наук. Москва — 2001.
Источник информации — http://www.democracy.ru/curious/democracy/doclad_smolin.html .
Раздел четвертый из доклада на соискание ученой степени доктора философских наук
Федеральное законодательство как фактор российской государственной образовательной политики 90-х годов: системно-функциональный подход
Под государственной образовательной политикой абсолютное большинство российских исследователей (тем более — публицистов) понимает политику Президента и (или) Правительства в соответствующих областях общественной жизни. Это в значительной степени справедливо в условиях существующей суперпрезидентской республики и авторитарно-демократического режима. Однако даже в таких условиях, по крайней мере, на уровне публичных заявлений, практически никто не отрицает, что политика органов исполнительной власти должна базироваться на действующих законах.
Действительно, несмотря на крайне ограниченные возможности воздействия законодательства на российский политический курс вообще, в 90-х годов этот фактор сыграл в формировании образовательной политики существенную, а в ряде случаев — решающую роль. Преимущественно данный аспект проблемы и исследуется в работах автора, где проанализированы те основные направления, приоритеты и ограничения государственной образовательной политики, которые установлены действующими федеральными законами, либо такие, которые нашли отражение в законах и законопроектах, находящихся на различных стадиях процедуры законотворческого процесса.
Для того, чтобы выполнить задачи, реализация которых возможна в данной исторической ситуации, при данном уровне культуры и данной Конституции, федеральное образовательное законодательство должно отвечать принципу системности, включая, среди прочего, последовательность принятия законов и функциональную полноту. Между тем, как показано автором, в настоящее время состояние российского образовательного законодательства данному принципу не соответствует, правда, по причинам, от воли законодателя в основном не зависимым. Недостаток системности в области образовательного законодательства проявляется, как минимум, в двух основных формах.
Во-первых, инверсия законотворческого процесса. В условиях стабильного функционирования общественной системы или действительных (то есть планомерно осуществляемых) реформ логическая временная последовательность формирования основ нормативно-правовой базы развития российского образования должна была бы выглядеть следующим образом: Национальная доктрина образования — Федеральный закон «Об образовании» — Федеральная программа развития образования — серия конкретизирующих эти документы законодательных актов. Однако в условиях революции как исторической ситуации со всеми ее атрибутами и закономерностями эта логика оказалась искаженной, а временная последовательность принятия законодательных актов — иной, едва ли не противоположной логике.
30 июля 1992 г. ступил в силу Закон Российской Федерации «Об образовании» (первая редакция). В мае 1994 г. Правительство России внесло в государственную Думу проект федерального закона «Об утверждении Федеральной программы развития образования», однако соответствующий федеральный закон подписан Президентом России лишь 10 апреля 2000 г., причем программа была утверждена в совершенно иной редакции. Наконец, проект Национальной доктрины развития образования в Российской Федерации был в основном одобрен Правительством России 17 февраля 2000 г., но затем подвергся качественной переработке по ряду основных параметров на основе правительственной программы реформирования образования. Утверждение доктрины с опозданием на 10 лет, причем в форме постановления, а не федерального закона, не случайно, ибо в условиях коренной ломки прежней системы, революционного отрицания и аномии решение даже таких проблем, общенациональный характер которых очевиден, становится предметом острого столкновения социально-групповых интересов, а многие доктринальные положения, по которым в обычных условиях существует общественное согласие, превращаются в объект политических конфликтов.
Во-вторых, проявлением недостатка системности образовательного законодательства, которое прямо следует из нарушения логики законотворческого процесса, является неполнота и отсутствие кодификации законодательных актов. В 90-х годах были приняты следующие важнейшие правовые акты в области образования, разработанные при участии и (или) по инициативе, и (или) под руководством автора:
– Указ Президента РСФСР от 11.07.91 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». — Исполнение снято с контроля президентской администрации после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», однако действие указа не прекращено;
– Закон Российской Федерации от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании». — Действует в новой редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (январь 1996 г.);
– Федеральный закон от 22.08.96 №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
– Федеральный закон от 16.05.95 №74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». — В настоящее время действует в редакции Федерального закона от 12.04.99 №71-ФЗ;
– Федеральный закон от 15.03.2000 №51-ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования»;
– Постановление Правительства России от 4 октября 2000 г. №751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации».
Инверсия законотворческого процесса, помимо прочего, привела к тому, что законодатель едва ли не в каждый вновь разрабатываемый и принимаемый закон стремился вложить и определенные доктринальные идеи. Поэтому при условии преемственности курса образовательной политики национальная доктрина образования в Российской Федерации неизбежно должна отчасти повторить уже действующие, но не исполняющиеся нормативные правовые акты.
В российской исторической ситуации 90-х годов, помимо обычно выполняемых регулятивных функций, посредством законодательства в области образования необходимо было решать две специфические группы задач. Первая — «защитная»: обеспечение прав граждан в области образования и защита системы образования от революционного разрушения; вторая — «реформаторская»: обеспечение возможностей для развития инноваций, связанных с изменением характера общественной системы. Политическая ситуация начала 90-х годов выдвинула на первый план вторую группу задач, однако углубление системного кризиса и экономический курс по модели «шоковой терапии» потребовали сосредоточения усилий на задачах первой группы.
Одно из главных противоречий российской государственной образовательной политики 90-х годов, один из ее закономерных парадоксов, помимо проанализированных в предыдущем разделе, заключается в том, что, вопреки очевидной слабости законодательной ветви власти, абсолютное большинство законопроектов в области образования исходили именно от депутатов парламента, однако блокировались президентом и (или) правительством.
Если в индустриально развитых странах с многолетними парламентскими традициями около 90% всех законопроектов обычно вносит правительство, то в России удельный вес законопроектов, внесенных депутатами составил, соответственно: среди законов, подписанных Президентом — 76,9%; среди законов и законопроектов, не прошедших третьего чтения в Государственной Думе либо отклоненных Советом Федерации или Президентом — 75%; среди законопроектов не прошедших первое чтение, либо отозванных субъектом права законодательной инициативы — 84,6%1.
Более того, даже инициатива принятия целого ряда нормативных правовых актов Президента и Правительства России в этот период принадлежала парламентариям. В числе таких актов:
– Указ Президента РСФСР от 11.07.91 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». — Исполнение снято с контроля президентской администрации после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», однако действие указа не прекращено;
– Указ Президента РСФСР от 11.07.91 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР», текст которого был подготовлен депутатами и аппаратом Комитета Верховного Совета по науке и народному образованию при участии автора и подписан у Президента в день его вступления в должность Председателем Комитета В.П. Шориным;
– Постановление Правительства России от 4.10.00 №751 «О национальной доктринe образования в Российской Федерации» — документ, проект которого был разработан по инициативе профильных парламентских комитетов, предполагавших его утверждение федеральным законом и в иной редакции.
Напротив, администрация президента, а на протяжении большей части периода — и правительство, регулярно блокировали законодательные инициативы парламентариев. Так, за 10 лет (июль 1990 — июль 2000) из числа законов, предназначенных для регулирования политики в области образования, принятых парламентом, президентского вето избежали пять:
– Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (не требовал финансовых затрат и принимался на волне массовых акций протеста против приватизации в сфере образования);
– Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» — фактически новая редакция предыдущего закона (не требовал дополнительных финансовых затрат и принимался в период обсуждения вопроса об отрешении Президента РФ Б.Н. Ельцина от должности, что снизило «бдительность» Главного государственного правового управления);
– Федеральный закон «Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области» (закон сугубо частного характера);
– Федеральный закон «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования»;
– Федеральный закон «О внесении изменения и дополнения в статью 16 Закона Российской Федерации «Об образовании».
Из числа законов, которые могут быть отнесены к более широкой области образовательной политики в целом — три:
– Федеральный закон «О внесении дополнения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год»;
– Федеральный закон от 23.07.98 №119-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год (в части приложения №9)»;
– Федеральный закон от 21.07.1996 №83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О подоходном налоге с физических лиц».
Однократно были отклонены президентом следующие ключевые законы:
– Закон Российской Федерации от 10.07.92 №3266-1 «Об образовании» (первая редакция);
– Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», содержащий статьи, регулирующие вопросы образования инвалидов в России;
– Федеральный закон «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей»;
– Федеральный закон «О внесении изменения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год» (об увеличении финансирования образования и науки);
– Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений» (фактически повторяющий положения президентского указа №1);
– Федеральный закон «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях»;
– Федеральный закон «О федеральном комплекте учебников»;
– Федеральный закон «Об утверждении федеральной программы развития образования» (причем субъектом законодательной инициативы в данном случае выступало Правительство);
– Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (о пособии к началу учебного года).
Дважды отклонялись президентом:
– Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (новая редакция Закона Российской Федерации «Об образовании»);
– Федеральный закон «О государственной поддержке начального профессионального образования» (второй раз — с названием «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования»).
Получили два вето, в т.ч. второе — на согласованный с президентом текст:
– Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
– Федеральный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)».
Высокий процент отклоненных законов обычно представляется президентской стороной как показатель низкого качества их юридической проработки. Однако в действительности в абсолютном большинстве случаев (исключение составляет лишь Федеральный закон «Об утверждении федеральной программы развития образования») это лишь повод, скрывающий фундаментальную причину — стремление не допустить увеличения или даже жесткой фиксации на прежнем уровне величины бюджетных расходов на социальную сферу. Доказательством данного тезиса являются факты повторного отклонения президентом законов в согласованной с ним же редакции, когда количество замечаний на совместно отработанный текст не только не уменьшалось, но увеличивалось в несколько раз, что должно было показать разработчикам невозможность достижения юридической чистоты в законе, требующем финансовых затрат, которые представляются правительству и (или) президенту неоправданными.
В целях построения системы федерального образовательного законодательства и повышения эффективности его воздействия на образовательную политику в целом автором предложена функциональная классификация законов Российской Федерации, в теоретическом плане обобщающая опыт уже выполненной законодательной работы, а в плане прикладном позволяющая определить основные направления и перспективы законотворческого процесса. Согласно этой классификации, система образовательного законодательства с необходимостью должна включать в себя следующие основные элементы (законодательные акты или их группы).
I. Конституционное законодательство (подробнее ниже).
II. Интегральные законы. К данной группе автор относит такие законодательные акты, которые прямо или опосредованно регулируют отношения, возникающие на всех уровнях образования, деятельность образовательных учреждений всех видов и типов, всех субъектов образовательного процесса, вопросы не только политики в области образования, но и образовательной политики в целом, и которые рассчитаны на длительную временную перспективу. Логически и исторически необходимыми элементами системы федерального законодательства являются следующие законы данной группы:
– «Об утверждении национальной доктрины образования в Российской Федерации»;
– «Об образовании»;
– Образовательный кодекс.
Закон «Об утверждении национальной доктрины образования в Российской Федерации», как уже отмечалось, должен был быть исторически первым законодательным актом, задающим основные направления образовательной политики и образовательного законодательства. Авторские представления о содержании такого законопроекта, история и реальное состояние его разработки, а также перспективы принятия будут охарактеризованы в заключительном разделе.
Принятие Образовательного кодекса, по общему правилу, возможно как итог построения системы образовательного законодательства и кодификации законодательных актов, большинство которых в настоящее время еще не приняты, а многие даже не разработаны. Иной путь — разработка Образовательного кодекса не на основе, а вместо этих законодательных актов — представляется возможным теоретически, но практически имеет незначительные шансы на успех.
Единственным действующим в настоящее время интегральным законом является Закон Российской Федерации от 10.07.92 г. «Об образовании», в настоящее время действующий в редакции Федерального закона от 13.01.96 г. №13-ФЗ. Причем эволюция концепции данного закона отражает изменение задач образовательного законодательства в целом и специально рассмотрена автором в ряде работ.
III. Отраслевые законы. Каждый из законов данного типа призван регулировать отношения в отдельной области (сфере, подсистеме) системы образования. К таким подсистемам могут быть отнесены следующие области системы образования:
1) дошкольное образование;
2) общее (школьное) образование;
3) начальное профессиональном образование;
4) среднее профессиональное образование;
5) высшее и послевузовское профессиональное образование;
6) дополнительном образовании (последняя может быть представлена и в виде нескольких отдельных областей, например, дополнительное образовании детей и дополнительное образование взрослых).
Поскольку 5 из 6 перечисленных подсистем представляют собой различные уровни образования — от дошкольного до послевузовского, законы, призванные регулировать отношения в этих подсистемах, нередко именуют «уровневыми», что не вполне точно: так нельзя назвать закон, который должен будет регулировать отношения в области дополнительного образования — он несомненно будет отраслевым («сегментарным»), но регулировать будет отношения на всех уровнях дополнительного образования либо отношения, связанные с реализацией таких образовательных программ дополнительного образования, которые к определенному уровню отнесены быть не могут.
Отмеченный выше недостаток системности законотворческого процесса в данном случае выражается в том, что проекты законов о дошкольном образовании и об общем образовании, насколько известно автору, до 2000 г. вообще не разрабатывались; проекты законов о начальном профессиональном образовании и о среднем профессиональном образовании сотрудниками Минобразования России были разработаны лишь в первой версии; проект федерального закона «О дополнительном образовании» (объединенная версия: проект федерального закона «О дополнительном профессиональном образовании», внесенный правительством в 1996 г., соответственно, отозван) 11 ноября 2000 г. принят Государственной Думой в первом чтении; и лишь для самых высоких уровней образования — высшего и послевузовского действует Федеральный закон от 22.08.96 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Поэтому роль и специфика отраслевых («сегментарных») законов в работах автора раскрыты на примере действующего закона о высшем и послевузовском образовании и находящегося на рассмотрении в Государственной Думе законопроекте о дополнительном образовании.
IV. Законы «тумблерного» типа. В силу «зонтичного» характера базового закона, а также отмеченной выше особенности российского законотворческого процесса, когда правительство не только не выступало субъектом большинства законодательных инициатив, но, напротив, неисполнение уже принятых законов мотивировалось отсутствием механизма их реализации, законы данной группы, запускающие в действие нормы базового закона, а также других уже принятых законодательных актов, выступают необходимым элементом системы федерального законодательства в области образования.
По подсчетам автора, базовый закон — Закон Российской Федерации «Об образовании» — непосредственно или опосредованно требует принятия не менее 10 «тумблерных» законодательных актов (абсолютно точное число указать невозможно, ибо определенная группа норм может быть установлена как в одном, так и в нескольких подобных актах). Среди уже принятых законов и внесенных в Государственную Думу законопроектов к данной группе могут быть отнесены:
– Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10.04.2000 №51-ФЗ;
– Федеральный закон «О выплате пенсий за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других образовательных учреждениях для детей» (принят Государственной Думой 24.11.95 г., одобрен Советом Федерации 09.12.95 г., принят Государственной Думой повторно 21.02.96 г., одобрен Советом Федерации повторно 22.02.96 г., подписан Президентом России 29.02.96 г., утратил силу после внесения соответствующих изменений непосредственно в Закон РСФСР «О государственных пенсиях в Российской Федерации» Федеральным законом от 11.04.98 №59-ФЗ). С достаточным основанием этот Закон может быть отнесен также к группе ситуативных;
– Федеральный закон «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений» (принят Государственной Думой 22.01.97 г., отклонен Советом Федерации 13.02.97 г., повторно принят Государственной Думой 16.01.98 г., отклонен Президентом РФ 03.02.98 г., принят Государственной Думой с учетом предложений Президента РФ 20.11.98 г., отклонен Советом Федерации 02.12.98 г.);
– проект Федерального закона «О перечне оснований, наличие которых препятствует занятию педагогической деятельностью в образовательных учреждениях» (принят Государственной Думой в первом чтении 13.11.98 г.);
– проект федерального закона «О государственном образовательном стандарте основного общего образования» (внесен в Государственную Думу группой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы при участии автора 11.10.97 г.). Специальная глава, посвященная государственному образовательному стандарту, содержится также в проекте Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан на общее образование», внесенном группой депутатов фракции «Яблоко», который в этом смысле может рассматриваться как альтернативный предыдущему.
Рассмотрим лишь некоторые, наиболее важные законы данной группы, разработанные и прошедшие парламентскую процедуру при участии автора.
Названные выше наиболее важные законы данной группы, разработанные и прошедшие парламентскую процедуру при участии автора, подвергнуты им специальному рассмотрению в отдельных работах.
V. Бифункциональные законы. В силу относительности любой классификации, законы, подлежащие включению в данную группу, могли быть отнесены к группам отраслевых и «тумблерных», не укладываясь по своему содержанию исключительно ни в одну из них, поскольку они одновременно, с одной стороны, регулируют отношения в определенной отрасли («сегменте») образования, а с другой — запускают в действие ранее декларированные положения. В настоящее время действующих законов, которые могли бы быть отнесены к рассматриваемой группе нет. Однако среди законодательных актов, разработанных при участии автора, принятых Парламентом и отклоненных Президентом, к данному типу могут быть отнесены рассмотренные в ряде работ:
– Федеральный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» — в редакциях 1996 и 1999 годов;
– Федеральный закон «О государственной поддержке начального профессионального образования» — в обеих его редакциях.
VI. Законы ситуативного назначения. Основная особенность законодательных актов данной группы состоит в том, что они предназначены для решения конкретных проблем, возникающих в определенной экономической или политической ситуации, и рассчитаны на ограниченную, хотя и не обязательно четко обозначенную, временную перспективу. В известной мере данными признаками обладает отклоненный Президентом Б.Н. Ельциным Федеральные закон «О государственной поддержке начального профессионального образования» (в обеих редакциях), Федеральный закон «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей» и даже Федеральный закон «Об утверждении федеральной программы развития образования». Однако определяющими эти параметры являются лишь для двух законов: Федерального закона от 16.05.95 №74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (далее — Закон о моратории) и Федеральный закон от 12.04.99 №17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» (далее — новая редакция Закона «О моратории»).
Первый из них был разработан в ответ на многочисленные проекты законов, подготовленные Госкомимуществом России и предусматривавшие приватизацию (разгосударствление) образовательных учреждений. Второй — в ответ на проекты квазиреформирования системы образования 1997-98 гг.
В целом, хотя необходимость принятия законодательных актов ситуативного назначения в России вызвана, главным образом, особенностями революции как исторической ситуации и постреволюционного периода, представляется, что и в перспективе законы данной группы останутся необходимым элементом в системе федерального образовательного законодательства.
VII. Законодательные акты в смежных областях права, обеспечивающие функционирование и развитие образования. Автором показано, что данное направление законодательства, будучи наиболее сложным по содержанию и структуре и заслуживая специального комплексного исследования, вместе с тем в 90-х гг.:
– оказалось наиболее слабым звеном законотворческого процесса;
– представляло собой одну из причин (хотя и малосущественную) неисполнения законов в области образования, а чаще использовалось в качестве таковой;
– является наиболее важным условием перехода от законодательного регулирования политики в области образования к законодательному регулированию государственной образовательной политики в целом.
Рассмотрим подробнее конституционное законодательство. Как отмечалось выше, действующая редакция статьи 43 Конституции России не только не гарантирует в необходимом объеме прав граждан в области образования, но в случае буквальной реализации на практике привела бы к ограничению этих прав, а тем самым — стала бы фактором дестабилизации образования и угрозой модернизации страны.
Помимо сказанного в разделе 3, в работах автора отмечены и те, по меньшей мере, дискуссионные нормы статьи 43 Конституции РФ, которые по-настоящему не стали предметом специального анализа в литературе и внимания общественности.
Первая из них состоит в том, что Конституция гарантирует всем гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Как известно, практика, более или менее соответствующая данной норме, существует в некоторых индустриально развитых странах (например, в Бельгии). Однако данное право граждан не реализовалось в СССР, где пребывание детей в дошкольных образовательных учреждениях дифференцированно оплачивалось родителями в зависимости от их доходов, а тем более — в постсоветской России, где по демографическим и экономическим причинам количество детей, обучающихся в таких учреждениях, сократилось с 1990 по 1999 г. примерно на 50%.
Разработчики проекта российской конституции 1993 года, включая участников Конституционного совещания, а также часть педагогической общественности нередко утверждали, что положение об общедоступности и бесплатности относится исключительно к образовательным услугам, но отнюдь не к содержанию детей в дошкольных образовательных учреждениях. Однако, во-первых, в настоящее время научно обоснованная оценка доли образовательных и необразовательных услуг в нормативах финансирования дошкольных образовательных учреждений не произведена (такая задача лишь ставится в Программе Центра стратегических разработок, представленной в Государственную Думу), а во-вторых, никто еще не смог объяснить, как можно получить общедоступное и бесплатное образование в учреждениях, пребывание детей в которых оплачивается родителями, то есть не является ни бесплатным, ни общедоступным.
Вторая проблематичная норма статьи 43 Конституции России состоит в том, что данная статья гарантирует каждому общедоступное (т.е. в том числе и без конкурса) и бесплатное среднее профессиональное образование. В различных комментариях к действующему законодательству в области образования аналогичные нормы толкуются как обязанность государства: либо предоставить всем желающим места для обучения в любом среднем профессиональном учебном заведении (что технически невозможно); либо по каждому направлению подготовки (специальности) создать в средних профессиональных учебных заведениях учебные места в количестве, достаточном для обучения всех желающих получить образование по данной специальности (что возможно, но требует значительных финансовых затрат); либо, наконец, обеспечивать функционирование в учреждениях среднего профессионального образования количества учебных мест, достаточного для обучения всех желающих получить образование данного уровня, при конкурсном отборе в конкретные учебные заведения.
Во всех случаях следует иметь в виду всех желающих получить среднее профессиональное образование неоднократно, ибо никаких ограничений такого рода Конституция не предусматривает, а ограничения, установленные Законом Российской Федерации «Об образовании», могут быть легко опротестованы в судебном порядке, поскольку закон не может ограничивать конституционные права граждан, если иное не предусмотрено самой действующей конституцией.
Третье спорное положение статьи 43 состоит в том, что государство гарантирует гражданам право на получение общедоступного и бесплатного образования определенных уровней не только в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, но и на предприятиях. Представители Комитета Верховного Совета Российской Федерации по науке и народному образованию в дискуссиях с членами Конституционной комиссии неизменно возражали против данного положения, видя в нем стремление к коммерциализации образования посредством расширения круга организаций, которым предоставлено право на образовательную деятельность. Аргументы же разработчиков Конституции относительно необходимости легитимации деятельности детских дошкольных образовательных учреждений, а также аспирантуры в качестве структурных подразделений предприятий не представлялись депутатам Комитета убедительными, поскольку в первом случае вопрос легко решался путем наделения дошкольного образовательного учреждения правом юридического лица, а во втором — не имел отношения к конституции, которая не содержит упоминания о послевузовском профессиональном образовании.
Юридические и формально-логические противоречия еще более обострились с принятием двух законодательных актов: (1) Гражданского кодекса, который сохранил только две организационно-правовые формы предприятий — государственные унитарные и казенные; (2) новой редакции закона об образовании, статья 11-1 которого разрешает создание, помимо учреждений, образовательных организаций, но лишь в формах, установленных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Поскольку государственные унитарные и казенные предприятия к таким организационно-правовым формам не относятся, налицо в данном случае полная рассогласованность норм законодательства.
Предложение, содержащееся в Плане первоочередных мер на 2000-2001 год по реализации «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», утвержденном Распоряжением Правительством №1072-р от 26.07.2000 г., суть которого состоит в том, чтобы превратить существующие государственные и муниципальные образовательные учреждения в организации с особым статусом, не только не решает проблемы, но усложняет ее на порядок.
Даже если предположить, что речь не идет о приватизации и коммерциализации в сфере образования (то есть что новые организации останутся государственными и некоммерческими), подобное изменение статуса потребует колоссальной законодательной работы, включая внесение серьезных изменений и дополнений: в гражданский кодекс; в бюджетный кодекс; в налоговый кодекс; в кодекс законов о труде; во все действующие законы в области образования; в закон о воинской обязанности и военной службе и т.д. и т.п.
Главное же состоит в том, что, казалось бы, формальная замена «учреждений» «организациями» способна привести к ликвидации конституционных гарантий права на образование, ибо, каковы бы ни были недостатки конституционных формулировок, как общедоступность, так и бесплатность образования различных уровней гарантируется гражданам исключительно в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
В свете сказанного необходимость принятия новой редакции статьи 43 Конституции Российской Федерации очевидна. В настоящее время только юридическое невежество населения оберегает муниципальные и региональные власти от необходимости принимать без конкурса и обучать бесплатно любого ребенка в детском дошкольном образовательном учреждении, а федеральные и отчасти региональные власти — от такой же необходимости в отношении студентов средних профессиональных учебных заведений.
Главное же состоит в следующем: не гарантируя гражданам права на общедоступное и бесплатное среднее (полное) общее и начальное профессиональное образование и тем самым угрожая снизить уровень образования населения, статья 43 Конституции РФ вступила в явное противоречие с общецивилизационной тенденцией, ярко проявляющейся в индустриально развитых государствах и выражающей, в частности, зависимость эффективности национальной экономики от среднего числа лет обучения работника.
Комитет Совета Федерации первого созыва по вопросам науки, культуры и образования еще в 1995 г. предложил новую редакцию статьи 43 Конституции России, подготовленную при участии автора и поддержанную 114-ю депутатами верхней палаты, а также многочисленными отзывами из более чем сорока субъектов Российской Федерации. В настоящее время данная редакция, не будучи бесспорной, может быть принята за основу для дальнейшей работы. С учетом опыта ее разработки и обсуждения представляется, что эта статья, по меньшей мере, должна предусматривать следующие положения.
1. Провозглашение сферы образования приоритетной и находящейся под защитой государства. Данная норма необходима для гарантированного сохранения и преумножения интеллектуального потенциала нации.
2. Сохранение действующей нормы о праве каждого на образование.
3. Установление минимально необходимых гарантий прав граждан Российской Федерации на образование различных уровней, в том числе: на равенство этих прав; на общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе — на бесплатность среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
4. Установление ответственности за реализацию права граждан на общее образование не только родителей (или лиц, их заменяющих) (как предусмотрено действующей Конституцией), но и органов государственной власти и (или) местного самоуправления, являющихся учредителями общеобразовательных школ.
Специальному обсуждению в самых широких кругах образовательного сообщества необходимо подвергнуть возможные варианты решения двух ключевых конституционных вопросов:
– об общедоступности и бесплатности дошкольного образования (что предусматривалось проектом национальной доктрины образования, одобренным Всероссийским совещанием работников образования 15 января 2000 года);
– о переходе к обязательному среднему (полному) общему образованию, что было введено в СССР, вызвало неоднозначную реакцию общественности и было отменено в постсоветской России, однако установлено в целом ряде высокоразвитых стран и в ближайшей перспективе предполагается в ряде стран Латинской Америки, к примеру, в Чили.
Одним из решений могло бы стать включение обеих названных норм в новый текст статьи 43 Конституции России с отсрочкой введения их в действие на несколько лет. Однако действующая Конституция России с точки зрения порядка ее пересмотра принадлежит к сверхжестким. В соответствии со статьей 135, положения главы 2, к которой принадлежит и статья 43, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для внесения изменений в статьи данной главы и 1-го раздела в целом необходима поддержка 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Лишь в этом случае может быть проведен референдум или созвано Конституционное Собрание в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным законом, который до настоящего времени (конец 2000 г.) не принят.
Очевидно, принятие статьи 43 Конституции России в новой редакции создало бы надежные правовые основы для обеспечения образовательного уровня населения, соответствующего потребностям общества, которое действительно намерено модернизироваться в направлении постиндустриальной цивилизации, однако назначение Президентом России специального референдума по новой редакции данной статьи весьма маловероятно. Тем не менее, у образовательного сообщества и его представителей в Парламенте сохраняется шанс организовать специальный образовательный референдум либо присоединить данный вопрос к вопросам одного из возможных в обозримой перспективе референдумов, причем в идеале — в блоке с вопросом об утверждении Национальной доктрины образования в Российской Федерации, о чем речь пойдет ниже.
* * *
Как показано в работах автора, системность и функциональная полнота российского образовательного законодательства вполне способны повысить его эффективность. Однако даже в чисто гипотетической ситуации, когда построение названного выше законодательства строго следовало бы данным принципам, это не могло кардинально изменить положение в области образования. В действительности не законотворческий процесс определял ситуацию, но, напротив, исторические ситуации (предреволюционная, ситуация революции и постреволюционная) определяли законотворческий процесс. С точки зрения образовательной политики, главная проблема России 90-х годов — это не некачественные или отсутствующие законы, но хроническое их неисполнение, которое предопределено тремя описанными выше причинами: революционным характером социально-политического процесса; экономическим кризисом, рекордным по глубине и продолжительности в мирное время в ХХ веке; политической системой, в которой гипертрофированная власть президента сочетается с крайне ограниченными возможностями парламента.
Для того, чтобы в таких условиях правильно понять первоочередные задачи российского законодателя по защите отечественной системы образования, необходимо реально оценить границы возможного в рамках существующего положения вообще и с точки зрения блокирования (либо демпфирования) названных в предыдущем разделе факторов, угрожающих системе образования, в частности.
Как показывает опыт 90-х годов, возможности эти весьма ограничены, но все же существенны. Из пяти охарактеризованных выше факторов дестабилизации российского образования законодателю в основном удалось блокировать две, в различной степени смягчить или ослабить действие двух, а один большей частью остался вне сферы законодательного регулирования.
С помощью федеральных законов оказалось практически невозможным блокировать угрозу радикальной трансформации национальной ментальности, поскольку, во-первых, духовно-нравственная сфера человеческой жизни вообще труднее всего поддается законодательному регулированию, за исключением экстремальных случаев человеческого поведения (образно говоря, поощрение героев и наказание преступников); поскольку, во-вторых, именно в данной сфере революционное отрицание было наиболее сильным, а массовое сознание педагогической общественности, как и интеллигенции вообще, оказалось подвержено этому отрицанию в большей мере, чем у многих других социальных групп; поскольку, в-третьих, сами законодатели также в известной мере поддались духу революционного отрицания, доказательством чему может служить тот факт, что первая редакция Закона РФ «Об образовании» оказалась более либеральной (т.е. в данном случае законодательно установила большую степень негативной свободы), чем могло «освоить» существовавшее общество.
Одним из немногих реальных достижений законодателя в области регулирования духовно-идеологических процессов следует признать сохранение в основном светского характера образования в России, несмотря на весьма сильное давление различных конфессий, что позволило обеспечить в преподавании определенный уровень идеологического плюрализма.
Более или менее заметный поворот массового сознания, в т.ч. к патриотическим ценностям, начинается лишь в конце 90-х годов и практически никак не связан с изменениями в законодательстве.
Посредством федеральных законов не удалось блокировать, но отчасти удалось ослабить воздействие на систему образования экономического кризиса, а также связанного с ним неконтролируемого роста социального неравенства между общественными группами. В первом случае нормы, прописанные в законах, хронически не исполняются, однако само их наличие, с одной стороны, помогало представителям образовательного сообщества в парламенте и правительстве добиваться более благоприятных бюджетных показателей, а с другой — создавало законные основания для акций протеста и тем самым также усиливало давление со стороны образовательного сообщества на властвующие элиты. Во втором случае законодательно установленные льготы при поступлении в профессиональные учебные заведения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для инвалидов I и II группы, а позднее — для детей-инвалидов, для военнослужащих, большинство из которых представляют «рабоче-крестьянские» слои населения и т.п. в известной мере сглаживали остроту проблемы неравенства прав граждан в области образования.
Конституционная угроза образованию, связанная с формулировкой статьи 43 Основного закона, была блокирована (но не ликвидирована) с помощью Федерального закона от 13.01.96 №12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании».
Наконец, законодательными средствами удалось значительно ослабить (но не устранить полностью) угрозу разрушения системы образования вследствие революции в структуре, организационно-правовых формах образовательных учреждений и отношениях собственности, иначе говоря, блокировать попытки произвести фактический слом социально-экономических основ системы образования под лозунгом ее радикального реформирования. В действительности именно сохранение реформистского характера образовательной политики в рамках революционного изменения социально-экономической и политической системы в целом объясняет тот отмеченный выше общепризнанный факт, что состояние российской системы образования в настоящее время значительно лучше, чем большинства других социальных институтов, и представляет собой главный результат деятельности законодателя.
Возвращаясь к функциональной классификации федерального образовательного законодательства, включая федеральные законы в области образования и иные федеральные законы, регулирующие вопросы образовательной политики, следует подчеркнуть, что она выполнена автором по единому и единственному основанию — по функциям, и потому, будучи весьма продуктивной с прикладной точки зрения, никак не претендует на то, чтобы быть единственной. Помимо нее вполне возможны классификации названных выше законов по самым разным основаниям, в т.ч.: по их принадлежности к отраслям права, включая образовательное право, сторонником выделения которого в особую отрасль является автор; различного рода синтетические классификации по нескольким основаниям одновременно и т.д.
Серьезное эвристическое и практические значение может иметь и группировка законодательных актов в рамках данной классификации в соответствии со сформулированным выше различением политики в области образования и образовательной политики: очевидно, что федеральные законодательные акты, включенные в группы I-VI, регулируют, преимущественно, но не обязательно, вопросы политики в области образования, тогда как законодательные акты, отнесенные к группе VII, к данной области отнесены быть не могут, однако, безусловно, должны рассматриваться в рамках образовательной политики в целом.
Хотя отнесение названных выше федеральных законов к той или иной группе имеет условный характер (например, целый ряд законодательных инициатив в области бюджетного и налогового права, подготовленных с участием автора, могли бы быть отнесены и к III-ей, и к VII-ой группам, Федеральный закон «О выплате пенсии за выслугу лет…» — к группам III и VI и т.п.), данная функциональная классификация менее всего была плодом «свободного творчества» и «полета фантазии». Напротив, она выросла из практической парламентской работы автора как инструмент, позволяющий определить пробелы в законодательстве, которые снижают эффективность его практического действия, и, соответственно, стратегию и тактику законотворческой работы. Именно с этой, прикладной, точки зрения данная классификация представляется предпочтительной и заслуживает дальнейшей разработки. Она позволяет, в частности, сформулировать программу первоочередных законодательных работ, призванных повысить эффективность образовательной политики в России:
1) федеральный закон «Об утверждении национальной доктрины образования в Российской Федерации»;
2) серия «тумблерных» законов, в т.ч. в областях:
– бюджетного и налогового права, обеспечивающих достойный уровень финансирования образовательных учреждений и образовательной деятельности;
– административного права — с целью введения механизмов ответственности за неисполнение норм образовательного законодательства;
– оплаты труда и социальных гарантий — в целях повышения социального статуса педагога в соответствии с задачами перехода к «информационному обществу»;
– государственных образовательных стандартов, гарантирующих определенный уровень образования для обучающихся и др.;
3) серия бифункциональных законов, способных обеспечить социальную поддержку лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям из малообеспеченным семей и другим категориям граждан, нуждающимся в дополнительных гарантиях реализации права на образование;
4) серия отраслевых («сегментарных») законов, предназначенных для регулирования вопросов реализации прав граждан на образование определенных уровней;
5) образовательный кодекс, обобщающий результаты всей предшествовавшей работы.
Что касается предложений президентской и правительственной сторон срочно готовить масштабные изменения в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», то такая работа является полезной с точки зрения их регулирующей функции, однако ее нельзя отнести к первоочередным задачам, а главное — она может принести даже вред с точки зрения защитной функции данных законов, ибо наиболее важные нормы финансового и налогового характера в них сохранить, скорее всего, не удастся.
На взгляд автора, в общем виде стратегия образовательного законодательства в среднесрочной перспективе должна состоять в переходе от регулирования политики в области образования к законодательному обеспечению образовательной политики в целом. Особую роль в этом процессе призвана сыграть национальная доктрина образования в Российской Федерации.