Евгений Юрьевич Валяев
Необходимо отказаться от приоритета международного права над национальным
Внесение поправки в Конституцию России
Источник информации — http://evgen-valyaev.livejournal.com/6831.html
Выкладываю краткий юридический анализ одного из положений в Основном Законе страны, произведенный мною в выпускной квалификационной работе.
Конституция РФ соответствует основным ценностям современного международного сообщества. Согласно ч. 1 ст. 17, в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Данное дополнение «в соответствии с настоящей Конституцией» отражает общий подход, характерный для нашей Конституции. То есть какими бы прогрессивными ни были те или иные нормы, о которых договорилось мировое сообщество, государство оставляет за собой право на их оценку. Однако, имеется и коллизия. Потому что данное положение надо учитывать в связи с тем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. И теперь главное — если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Фактически имеется приоритет международного права над национальным.
Впервые формула о приоритете принципов международного права над внутренним правом страны была включена конституцией государств, потерпевших поражение во Второй Мировой войне: Конституция Италии 1947 года, Конституция Японии 1947 года, Основного закона ФРГ 1949 года. Появление подобной формулы в конституциях суверенных государств изначально было продиктовано США как страной-победительницей. В 1993 году в ряд стран, закрепивших этот принцип, выстроилась и Россия. При этом в докладе Президента РФ о проекте конституции, опубликованным 10.10.1993 г. в «Российской газете», подчеркивалось, что «проект прошел экспертизу за рубежом». Трудно представить современное суверенное государство, которое в добровольном порядке низводило себя до необходимости «зарубежной экспертизы» своего Основного Закона. Как трудно представить ситуацию, когда Конгресс США начал бы обсуждать возможность принятия поправки в Конституции США о приоритете международного права над внутренним национальным.
Необходимо активно отстаивать позиции сохранения независимости в принятии законов и нормативно-правовых актов Российской Федерации от воли международных субъектов, нередко преследующих достижения своих целей. Интересы России, а именно повышение благосостояния граждан и процветание государства — вот основная задача, которую необходимо учитывать при изменениях национального права. Для этого необходим правовой суверенитет, то есть независимость при формировании и функционировании правовой системы, как составная часть государственного суверенитета. А для этого норма Конституции о приоритете международного права над национальным является лишней и необязательной, более того — вредящей полноценности российского правового суверенитета.
Стоит отметить также, что закононодатель попытался огородить от действия этой нормы саму конституцию. Согласно приведенному Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации", если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Но Конституция является базовым документом – Основным законом России. А конкретные нормы, регулирующие все сферы жизни нашего общества содержатся в законах и подзаконных актах, которые попадают под действие статьи Конституции о приоритете международного права над национальным.
ПРЕДЛОЖЕНИЕ
Статья 15 Конституции России.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
ИЗМЕНИТЬ НА
4. Национальное законодательство в России имеет приоритет над нормами международного права до тех пор, пока нормы международного права не будут включены в национальную правовую систему. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы после прохождения установленных процессуальных процедур в порядке, предусмотренным соответствующим Федеральным Законом. Если международным договором Российской федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила национального законодательства.
Изменение главы 1 Конституции России идет в соответствии с Конституцией в особом порядке.
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции
Статья 135
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Т.е. для внесения поправки в Конституцию России о приоритете национального законодательства над международным требуется созвать Конституционное Собрание – орган, который в современной России еще ни разу не был собран. Более того – федерального закона, регламентирующего работу Конституционного Собрания, не существует, что создает коллизию. Фактически изменение вышеуказанных глав невозможно, что дает право признать Конституцию России недоработанной, т.к. имеются положения, которые невозможно воплотить. Конституция должна работать!
Запуск работы Конституционного Собрания, внесение вышеуказанной поправки в Конституцию покажет всему мировому сообществу, что Россия полностью преодолела вассальные настроения, имеющие место быть в годы правления либерального политического класса при первом президенте России, допустившие такие правовые нормы, а также проведения зарубежных экспертиз над Основным Законом России.
Л.Ю. Рыхтикова
Конституционно-правовые основы имплементации норм международного права в Российской Федерации — М., 2004.
2. Имплементация норм международного права: опыт зарубежных стран
Источник информации — http://www.allpravo.ru/library/doc117p0/instrum4134/print4139.html
Для понимания, как эффективно в связи с конституционным принципом осуществлять имплементацию норм международного права в Российской Федерации, необходимо изучить различные теории имплементации норм международного права, которые приобрели большое теоретическое и практическое значение в мире.
Возникшая в английской юридической практике в 18 веке теория адаптации устанавливает принцип — международное право являет[1]. Суть теории сводится к тому, что международное право автоматически признается составной частью внутригосударственного права. Происходит, таким образом, инкорпорация международного права. Так, английские суды часто разрешали споры на основании международного права. Необходимо оговориться, что формула [2].
Теория адаптации была [3]. Так, только то международное право признается в качестве части национального законодательства, которое не противоречит конституции и позднее принятым внутренним законам, а также признается судами. Суды обязаны признавать международный договор внутренне применимым правом уже в силу самой конституции.
Существенным признаком и особенностью теории адаптации является то, что рецепция международного права происходит без изменения содержания норм. Государство посредством нормативного акта открывает международному праву путь во внутригосударственный правопорядок, не превращая его во внутреннее право[4]. В течение всего ХХ века дискуссии по тому вопросу не прекращались[5].
Монистическая концепция, утверждающая примат внутригосударственного права уходит своими корнями в философию Гегеля, который утверждал что международное право — это сумма [6], иными словами, выражение воли государств. Теория признает суверенную волю государств единственным источником обязательности (vis obligandi) как национального, так и выведенного из последнего международного права. Самостоятельность международного права отрицается данной теорией, что в свою очередь ведет к противоречиям методологического характера. Ведь источник обязательности международного обычного права, например, невозможно выводить из воли одного государства, здесь требуется признание обычая большинством субъектов международного права[7].
Большее [8]. Сторонники этой теории рассматривают в качестве источника обязательности права не государственную волю, а “правовое чувство” и “практический разум”, которые последовательно должны предопределять обязательность к[9]. А раз у [10]. Международное право противопоставляется национальному праву по двум основаниям. Первое из них — регулируемые ими отношения. Национальное право регулирует отношения внутри государств, т.е. между физическими и юридическими лицами, а также между последними и самим государством. Предметом же международного права являются отношения между последними и самим государством. Вторым основанием являются источники обязательности обоих правопорядков: если источником нормативности внутригосударственного права является государственная воля, то в международном праве нормативность зависит от общности воль государств, определяется “общей волей”[11]. [12]. Кроме того, Трипель вводит в оборот требование толкования внутригосударственного права с точки зрения его соответствия, согласования с международным правом. Нераскрытым остается в теории Трипеля вопрос об основании превосходства международного права над национальным[13].
Господствующей в лагере дуалистов доктриной стала, однако, не радикальная теория Трипеля, строго разводящая международное и внутригосударственное право как непересекающиеся правопорядки, а умеренный дуализм, разработанный его последователями уже в середине XX века [14]. В силу этого между международным и национальным правом возникает тесное взаимодействие. Оба правопорядка могут отсылать друг к другу, причем отсылка может быть осуществлена либо в материальной форме рецепции, иначе говоря, заимствования международно-правовой нормы с частичным изменением ее содержания, а также адресатов, источника обязательности, либо в ходе формальной [15]. Таким образом, допускается участие международного права в формировании и регулировании отношений, являющихся предметом национального права. При этом международное право может юридически связывать внутригосударственные правопорядки при условии внутригосударственного [16].
Разгоревшийся в середине XX столетия научный спор относительно соотношения международного и национального права в настоящее время теряет свое значение, что признается многими авторами[17]. Это вызвано, по крайней мере, двумя факторами. Во-первых, позиция умеренного дуализма, нашедшая признание в доктрине многих континентальных государств, в своих результатах сходна с выводами умеренного монизма в том, что касается практических последствий для повседневной практики. Обе теории утверждают приоритет международного права над национальным правом и поэтому допускают внутригосударственную [18]. Во-вторых, если различия между монизмом и дуализмом и сохраняли практическую значимость, то только во времена противостояния двух политических лагерей, когда исповедуемый советским правом дуализм пытался скрыть намерение подчинить соблюдение норм международного права высшим политическим требованиям государства и исключить применение международного обычного права во внутригосударственной сфере[19]. Прекращение противостояния свело научный спор до юридической схоластики.
Следует отметить, что в теоретических работах, посвящённых исследованию имплементации норм международного права, вопрос о юридическом содержании процесса подключения национального права к обеспечению процесса достижения целей, заложенных в международно-правовых нормах, практически не исследован. Однако в рамках обсуждения таких центральных межотраслевых проблем международного права, как реализация его правовых предписаний и соотношение международного и национального права, этому вопросу отводится значительное в научных работах. Более того, вопрос о юридическом содержании процесса подключения национального права был и до настоящего времени остаётся одним из наиболее дискуссионных среди юристов-международников из бывшего СССР, стран Восточной Европы. В концентрированном виде эти дискуссии выражаются в обсуждении концепции трансформации, в само понятие которой разными авторами вкладывается отнюдь не адекватный смысл.
Обычное международное право, как и договорное право, чтобы быть непосредственно применимым внутри страны, подлежит инкорпорации в национальное право. [20]. Обычное международное право вводится, таким образом, в состав источников права во внутренней сфере и подлежит непосредственному применению судами[21]. Принцип этот был подвергнут значительному ограничению за счет сужения сферы действия обычного международного права. В английском и американском праве было создано несколько прецедентов, согласно которым применение обычных норм международного права возможно, если они не противоречат положениям внутренних законов. Кроме того, общее право имеет приоритет по отношению к обычному международному праву[22]. Американский юрист [23]. В случае коллизии между обычной нормой международного права и внутренним статутом или прецедентом, суд будет руководствоваться последними.
Наконец, отдельные договоры особой важности, такие как договоры об учреждении Европейского Сообщества, иногда занимают такое место в правовой системе государства, которое зачастую дает им верховенство над отдельными положениями конституции (Италия).
В странах континентальной Европы трансформация обычных норм происходит в большинстве случаев на конституционном уровне. Так, статья 25 Основного Закона ФРГ провозглашает общие правила международного права составной частью федерального права. Они обладают приоритетом перед законами и создают права и обязанности для жителей федеральной территории непосредственно. Статья 10 Конституции Италии определяет: “Правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права”[24]. Идентичные формулировки содержатся в статье 9 австрийской и в статье 7 испанской Конституций.
В ФРГ Федеральному Конституционному суду предоставлено право толковать ту или иную правовую норму для разрешения вопроса, принадлежит ли она к общим правилам международного права[25]. Обычное право инкорпорируется в национальное право с целью интенсификации взаимодействия двух правовых систем, исключения такого воздействия внутригосударственного права, которое бы могло противоречить общепризнанным правилам мирного сосуществования[26]. Генеральная трансформация является единственным средством инкорпорации обычных норм и с точки зрения юридической техники, так как, сам момент возникновения обычной нормы, как правило, чрезвычайно трудно определить[27]. В ФРГ международный договор воспроизводится в законе об одобрении парламентом договора и приобретает с момента его официального опубликования силу национального закона[28]. В Швейцарии нет специальной конституционной нормы о соотношении международного права и внутригосударственного. Соотношение его с договорным правом и внутренним законом своеобразно. Дело в том, что по силе обычные нормы приравниваются к договорам, последние же имеют по крайней мере силу закона в большинстве стран [29]. Как правило, происходит введение договора в действие во внутренней сфере [30] и соответственно [31], скорее последний в силу постулата pasta sunt servanda должен превалировать над законом.
В США, где по Конституции договор и внутренний закон имеют равную силу, коллизионный вопрос решается также, что в случае издания позднего внутреннего акта, противоречащего договору, применению судом подлежит внутренний закон, при условии, что невозможно разумное согласование расходящихся положений.
Как указывал известный американский юрист-международник Л. Хенкин, "независимо от того, признаются ли международные договоры самоисполнимыми или нет, они юридически связывают Соединенные Штаты. Независимо от того, самоисполнимы или нет положения таких договоров, они представляют собой верховный закон страны.[32] Дж. Маршалл отмечал, что если нормы международных договоров несамоисполнимы, то они не могут представлять собой "юридические правила для суда". Но он ничего не говорил о том, что они не будут таковыми для Президента или Конгресса. Обязанность этих органов как раз и заключается в том, чтобы обеспечить полноценную имплементацию договорных положений, сделать все необходимое для того, чтобы они обрели в суде юридическую силу.
Кроме проблемы разграничения самоисполнимых и несамоисполнимых международных договоров американская юридическая практика постоянно сталкивается с вопросом о том, имеют ли положения международных договоров преимущество перед нормами федеральных законодательных актов США в случае возникновения противоречия между ними. Ведь формально в соответствии со статьей 6 Конституции Соединенных Штатов они обладают одинаковой юридической силой. Указанная проблема решается в США при помощи выработанного судебной практикой правила "последнего по времени акта", основные тезисы которого сводятся к следующему: если более поздний по времени принятия договор вступает в противоречие с ранее принятым федеральным законом, то договорные положения отменяют действие соответствующего национального правового акта, но только в том случае, если нормы договора являются самоисполнимыми. В том же случае, когда нормы международного договора несамоисполнимы, они не будут иметь никакого преимущества до тех пор, пока Конгресс США не примет в рамках процесса имплементации этого договора новый федеральный законодательный акт.
Ситуация становится гораздо более сложной, когда последний по времени принятия федеральный закон вступает в противоречие с ранее принятым международным договором. В подобных случаях американская юридическая практика, как правило, исходит из того, что Конгресс США вправе отвергнуть или аннулировать внутригосударственный эффект международных обязательств США. При этом, однако, специально подчеркивается, что, хотя положения международного договора перестают обладать обязывающей силой для американских судов или административных органов, они сохраняют свою юридическую силу в международном плане.
Существует несколько особенностей применения в подобной ситуации правила «последнего по времени акта». Первая — узкая и техническая. Она заключается в том, что более поздний по времени принятия закон, который прекращает действие ранее принятого договора, не может аннулировать любые права, возникшие в соответствии с этим международным соглашением. Вторая — наиболее важная и принципиальная. В соответствии с ней нормы акта Конгресса никогда не следует толковать в качестве положений, нарушающих международное право, до тех пор, пока возможно их другое толкование. Это правило остается в настоящее время признанным принципом законотворческой деятельности. Этот принцип означает, как минимум, что закон не в состоянии отменить действие ранее принятого международного договора (или обычной международно-правовой нормы) до тех пор, пока намерение Конгресса прекратить действие соответствующего международного обязательства не будет выражено четко и ясно. Очевидность подобного намерения выступает в качестве противоядия возможной невнимательности законодателей и одновременно требует высокого уровня политической решимости от Конгресса при принятии законопроекта, вступающего в противоречие с международным правом.
Необходимо сказать несколько слов и о последствиях прекращения или нарушения действия норм международных договоров какой-либо из сторон договора.
Американская юридическая практика исходит из того, что подобные действия не влекут автоматического прекращения действия договора в качестве "верховного закона страны" и он будет выступать в этом качестве до тех пор, пока компетентный государственный орган исполнительной власти США не примет решения об окончании или приостановлении его действия.
В американской правовой доктрине и правоприменительной практике всегда существовало четкое разграничение между отношением к положениям международных договоров и нормам международного права обычного характера. Более того, сам термин "международное право" использовался, да и сейчас используется в юридической литературе и нормативных документах Соединенных Штатов для идентификации, главным образом, обычных международно-правовых норм. Договоры и другие международные соглашения представляют собой международные инструменты, нормоустанавливающий характер и статус которых зависит от их места в системе источников международного права. Но международная правовая система включает также значительное количество норм обычного права, большинство из которых имеет древнее происхождение, а другие представляют собой результат современной практики государств. Деятельность по развитию и установлению обычного международного права находится в сфере ответственности Президента США, однако Конгресс и американские суды также призваны следить за выполнением Соединенными Штатами своих обязательств по обычному праву".
В Конституции США почти ничего не говорится об обычном международном праве.
Конституция Соединенных Штатов Америки ничего не говорит о том, является или нет обычное международное право частью права, как оно соотносится с конституционными положениями и политическими институтами; представляет ли оно из себя федеральное право или право штатов; имеют ли федеральные суды юрисдикцию по рассмотрению споров и противоречий, возникающих на основе международного права. Конституция также не определяет соотношение международных договоров и обычного права друг с другом: Ее положения не содержат и прямых указаний для судов относительно того, каким правом должны руководствоваться последние в случае, когда акты Конгресса или действия Президента вступают в противоречие с положениями международных договоров и принципами международного права.
Именно поэтому, как и в случае с международными договорами, существующий в настоящее время в США механизм реализации обычных международно-правовых норм в рамках американской правовой системы был сформирован судебной практикой. "Наиболее предпочтительной точкой зрения в современных условиях, — отмечает Д. Бедерман, — является точка зрения о том, что обычное международное право представляет собой часть федерального права. Это означает, как минимум, что исковые заявления, касающиеся прав и обязанностей, возникающих на основе обычных норм международного права (например, в сфере дипломатических иммунитетов или привилегий, существующих в морском праве), будут рассматриваться федеральными судами"[33]. По его мнению, подобный подход позволил бы привести в порядок нормы общего федерального права США, сформировавшиеся в области международных отношений, сделать их менее противоречивыми и подготовить для последующего законодательного оформления.
Вслед за Д. Бедерманом английский профессор М. Шоу не только признает справедливость утверждения о предпочтительности рассмотрения обычного международного права в качестве составной части федерального права США, но и относится к этому утверждению как к неоспоримому факту. "В настоящее время общепризнанно, — пишет он, — что обычное международное право выполняет внутри США функцию федерального права и его определение федеральными судами распространяет свое обязывающее влияние на суды отдельных штатов"[34].
Однако в справедливости данного тезиса М. Шоу существуют некоторые сомнения. Это касается, по крайней мере, его второй части, так как обычное международное право в качестве федерального права США не всегда порождает безусловные обязательства для отдельных штатов руководствоваться его положениями в законотворческой или правоприменительной деятельности.
Признание обычного международного права в качестве составной части федерального права США не предполагает безусловного приоритета обычных международно-правовых норм над другими федеральными источниками. Поэтому американские суды при возникновении соответствующей коллизии могут разрешить конкретный спор не на основании обычной нормы международного права, а в соответствии с вынесенным ранее судебным решением или действующим нормативно-правовым актом Соединенных Штатов Америки.
Взаимодействие между правом США и обычным международным правом стало предметом особого внимания юристов и политиков в Соединенных Штатах два десятилетия назад в процессе рассмотрения федеральным апелляционным судом второго округа дела Filartiga v. Pena-Irala. Его предметом стали исковые требования, предъявленные супружеской парой из Парагвая к своему соотечественнику в связи с фактами пыток и последующей за ними смерти их сына. Исковое заявление супругов базировалось на положениях американского Закона 1789 года, предусматривавшего, что "окружные суды будут иметь оригинальную юрисдикцию по рассмотрению дел с участием иностранцев в сфере обязательств из причинения вреда, в отношении которых есть основания предполагать, что они нарушают право государств".
Апелляционный суд в своем решении установил, что применение пыток представляет собой нарушение обычного международного права и поэтому деяние ответчика должно квалифицироваться именно таким образом, а сам он был признан виновным. При этом судом было отвергнуто заявление ответчика о том, что рассмотрение подобных дел не входит в компетенцию американского суда, так как обе стороны спора являются иностранцами, а фактические обстоятельства дела, рассматриваемые в суде, происходили на территории Парагвая. Интересно отметить, что в процессе рассмотрения данного дела судом, в целях определения наличия и содержания соответствующих принципов и норм обычного международного права, были изучены в качестве доказательств труды юристов-международников, Устав ООН, решения американских судебных органов, Всеобщая декларация прав человека. В этом деле федеральный суд применил нормы обычного международного права на основании полномочий, которые были ему предоставлены национальным законом. Однако данная возможность не является единственной. В соответствии с одним из основополагающих принципов американской правовой системы обычные международно-правовые нормы могут быть также применены федеральными судами при разрешении правовых споров, возникающих на основе права или международных договоров Соединенных Штатов, с участием, в частности, иностранных граждан или государств, а также иностранных дипломатов.
Итальянская законодательная практика пошла по пути издания специального [35]. Таким путем законодатель предвосхищает возможные коллизии договора с положениями внутреннего права. Английская правовая практика выдвигает более высокие требования к [36].
Практике государств известно и непосредственное применение договорного права во внутригосударственной сфере. По голландскому конституционному праву договоры, которые по своему содержанию могут обязывать всех лиц, становятся обязательными во внутригосударственной сфере с момента их опубликования[37]. Речь идет о приоритете договора, создающего права и обязанности непосредственно для субъектов национального права, перед национальным законом, хотя бы последний и был принят после вступления в действие договора[38]. При этом договор не требует специального [39].
Приоритет международного договора перед национальным законом установлен во французской правовой системе. Согласно статье 55 Конституции надлежащим образом ратифицированный международных договор превалирует перед национальными законами с момента опубликования, при условии, что договор применяет партнером по договору. Условие взаимности презюмируется, что ведет к тому, что договору в большинстве случаев должно быть дано предпочтение в процессе правоприменения. Если договор конкурирует с положением позднее принятого закона, то применению подлежит договор. В случае же коллизии договора с ранее принятой нормой национального права применяется последняя, при условии невозможности такого ее толкования, которое бы элиминировало коллизию.
Целый ряд государств закрепили приоритет норм пактов и конвенций, к которым они присоединились, перед национальным законодательством. В некоторых государствах признавался приоритет общепризнанных принципов международного права перед их национальной правовой системой.
Однако многие страны такого приоритета до сих пор не признают; к их числу относятся страны Северной Европы. В этих странах общепризнанные принципы международного права, заключаемые договоры, пакты, к которым они присоединились, должны быть имплементированы в текущее законодательство.
Сказанное относится не только к такой стране, как Норвегия, где до сих пор действует Конституция 1814 года, хотя и со значительными изменениями и дополнениями, но и к странам, где конституции приняты в послевоенное время (Конституция Дании в 1953 года; «Форма правления Швеции» 1974 года; Основной закон Финляндской Республики 1999 года).
Аналогичный подход отмечается в других странах Северной Европы. Так, Регламент Эдускунты (парламента) предусматривает, что при обсуждении предложения о международных обязательствах Финляндии и проекта закона об их вступлении в силу предложение о международных обязательствах проходит лишь в одном чтении, в то время как законопроект требует второго чтения.
По этому поводу Председатель Верховного административного суда П.[40].
В конституциях Дании и Исландии указаний на приоритет национального законодательства перед нормами международного права не содержится.
Но отдельные положения основных законов этих стран определяют, что те или иные вопросы могут регулироваться только законом. Существующая во всех Скандинавских странах практика исходит из того, что одновременно с направлением на ратификацию в парламент международного договора правительства передают в него законопроекты об [41]. В более поздних поправках к «Форме правления» гарантии прав были усилены. Так, в отношении частной собственности установлено, что нормами права не могут вводиться такие условия, которые принуждали бы собственника недвижимости отказываться от нее либо от ее части (§18 глава 2). «Форма правления» закрепила также право этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь.
Конституция Швеции закрепила не просто свободу слова, а свободу высказываний во всех ее проявлениях в соответствии с новыми техническими достижениями и запретила принуждение к использованию прав и свобод человека и гражданина. В то же время в ней нет перечня социальных прав человека, если не считать указания в главе 1 на обязанность государства заботиться о защите таких прав.
Надо отметить, что стандарт социально-экономических прав, прав в области образования и культуры в северных странах значительно выше, чем в других европейских странах. Но все же своеобразна их регламентация. Необходимость высокого стандарта на уровне конституций потребовала включения специальных оговорок при вступлении в Европейский союз Швеции, Финляндии и [42].
Что касается реальной практики, можно видеть, что суды северных стран стали чаще ссылаться на международные документы. Так, при рассмотрении в 1984 г. дела, касающегося высылки из Швеции [43].
Таким образом, практика зарубежных стран наглядно показывает, что государства осуществляют следующие процедуры:
-предварительная проверка, особенно со стороны конституционных судов, конституционности положений договора с тем, чтобы в случае возникновения коллизий между договором и положениями конституции, в конституцию можно было бы внести поправки до принятия международного обязательства (Франция, Венгрия, Италия, Болгария, Испания, Румыния);
-включение в конкретные законодательные акты положения, предусматривающего, что эти акты будут лишь использоваться в том случае, если они не будут противоречить регулирующим этот же самый вопрос или вопросы международным конвенциям, участниками которых является соответствующее государство (Румыния, Чехословакия, Албания);
-толкование актов административными органами, и особенно судами таким образом, чтобы они согласовывались с положениями договора, что является свидетельством решимости государства уважать международные обязательства и обеспечить почетное место для этих обязательств во внутренней правовой системе.
-государства оставляют за собой прерогативу определять объем трансформируемого обычного международного права. Именно внутреннее право определяет статус международных норм во внутригосударственной сфере;
-страны континентальной правовой системы признают приоритет обычного международного права перед национальным законом. Общепризнанные нормы международного права признаются универсальным ориентиром, неким идеологическим маяком для развития национальных правовых систем. Поэтому государства признают особый статус обычных норм.
Правопорядки англосаксонской правовой системы подчиняют обычное международное право внутреннему праву;
Общепринятым является принцип толкования национальных норм в соответствии с международным правом. Интерпретация законов, демонстрирующая дружественное отношение к международному праву, заключается в презумпции, что законодатель не имеет намерения нарушать международные обязательства; во избежание возможных коллизий между международным и внутренним правом обычно в первую очередь прибегают к интерпретации норм позволяющей решить противоречие в пользу международного права.
[1]См:Rudolf W. Op.cit. S. 152, Kimminich O. Op. Cit. S. 263.
[2]См:Лукашук И.И. Международное право в судах государств. Спб., 1993. С. 141; Kimminich O. Op. Cit. S. 263.
[3]См:Е.Борчард так писал об этом: “… международное право в принципе подлежит прямому применению судами государства, если отсутствует препятствующий этому закон. Так, где возможно согласование международного и внутреннего права, суд должен его осуществить. Если имеется закон, противоречащий международному,. суд должен применить закон даже вопреки международному договору. ЦитГинсбургс
[4] Triepel H. Volkerrecht und Landesrecht. Leipzing, 1899. S.8, 111 ff.
[5] См., например, систематичный труд: Rudolf W. Volkerrecht und deutsches Recht. Tudihgen, 1967. S 129 ff.
[6] Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982, С. 11; Kimminich O/ Einfuhrung in das Volkerrecht. 5 Auflage. Tubingen, Basel, 1992; Volkerrecht und deutsches Recht. Tubingen, 1967. S 132.
[7] Kimminich. O. Op. Cit. S. 261-262.
[8] Kelsen H. General Theory of Law and State. Cambr., 1945. З. 349. Цит. По Мюллерсон Р.А. Ук.соч. С.12.
[9] Подробнее см.: Rudolf W. Op. Cit. S. 136.
[10] Triepel H. Op.cit. S.136.
[11] См.: Rudolf W. Op.cit. S. 139-140.
[12] Triepel H. Op.cit. S.299.
[13] Rudolf W. Op.cit. S. 141.
[14] Анцилотти Д.Курс международного права. М., 1961. С. 31.
[15] Rudolf W. Op.cit. S. 142.
[16] Ibid. S. 150.
[17] Kimminich O. Op. Cit. S. 263; Браво Л.Ф. Применение международного права в правопорядке европейских стран //Российский Ежегодник международного права. 1995. Спб., 1996. С. 131.
[18] Rudolf W. Op.cit. S. 143.
[19] Браво Л.Ф. Ук.соч. С.131.
[20]См:Лукашук И.И. Указ.соч. С. 139; Браво Л.Ф. Ук. Соч. С. 132; Мюллерсон Р.А. Указ. Соч. С.96.
[21]См:Гинсбургс Дж. Указ.соч. С. 150.
[22]См:Лукашук И.И. Указ.соч. С. 141.
[23]См:Гинсбургс Дж. Указ.соч. С. 151
[24]См:Конституции буржуазных стран. М., 1968, С. 64.
[25]См. решение ФКС 1968 г.: “Цель прямого действия общих норм международного права состоит в исключении противоречащего им внутреннего права или в обеспечении его применения в соответствии с международным правом. Поскольку общие нормы международного права постоянно эволюционируют, то количество возможных конфликтов между обычным международным правом и внутренним правом невозможно предвидеть. Процесс изменения внутреннего права в результате инкорпорации “международного федерального права» (федерального права международного по своей природе) происходит вне формальной законодательной процедуры, предусмотренной конституцией. Общие нормы международного права в большинстве случаев являются универсальным обычным международным правом, они дополняются общепризнанными принципами международного права”. См.: Entscheidungen des bundersverfassungsgerichtes. 1968.Bd.23. S.316-317.
[26] См. решение Верховного Суда Италии от 22 марта 1972 года: “Однако следует иметь в виду, что метод рецепции действует только в отношении общего международного права, которое состоит из обычных норм. Так[27] См:Caytas I.G. Vorrng des Volkerrchtes im Landerecht? Ungeloste Grundfragen der schweizerischen Position.Berlin, 1983. S.2.
[28] Rudolf W. Op.cit. S. 284.
[29] См:Браво Л.Ф. Указ.соч. С. 138.
[30] Такое толкование дал и ФКС в свое решении от 26 марта 1987 года. См.: EuGRZ. 1987. 203 (206).
[31] См., например: Bernhardt R. Die Europaische Menschenrechtskonvention und die deutsche // EuGRZ. 1996. S. 339.
[32] Henkin .L The Constitution and United State Sovereighli.// Harvard Law.
[33] Bederman D. Op. sit. P 165.
[34] Show M. International Law. Fourth Edition Cambridge.1997 p. 115
[35] См:Браво Л.Ф. Указ.соч. С. 139.
[36] См:Лукашук И.И. Указ.соч. С. 117.
[37]См:Lubberdink H. Some Observations on the Role of Constitutional Norms, International Norms and Legal Principles in the Netherlands legal System with Respect to the Inviolability of Statute Law//HRLJ. 1992. Vol. 13.. No. 3. P. 95.
[38]См:Op.cit.
[39]См:Caytas I.G. Op.cit. S. 6.
[40]См:Халлберг П., Яймя М. Система правовой защиты в Финляндии. Хельсинки, 1998 С31.
[41] Foerstaer skydd foer fri-jch raettinheter/ Statens offentliga utredningar. 1978.
[42]См:Тем не менее юристы северных стран отмечают, что при установлении социальных прав исходным пунктом являются экономические возможности. Поэтому в конституциях этих стран закреплено лишь право на минимальный стандарт социального обеспечения в качестве непосредственно действующих норм. А условия и размер социальной защиты определяются текущим законодательством.
[43]См:Халлберг П., Яймя М. Указ.соч. С.31.
И.Н. Барциц
Международное право и правовая система России
Источник информации — http://www.juristlib.ru/book_2339.html . Журнал российского права, 2001.
Барциц Игорь Нязбеевич — действительный государственный советник РФ 3 класса, кандидат юридических наук, докторант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Вопросы соотношения и взаимодействия международного права и правовой системы России приобретают особое значение в контексте процессов интеграции и глобализации. Конституционное право закрепляет механизмы распространения действия международно — правовых актов, международного права на национальные правовые системы. Институт имплементации международно — правовых норм в национальные правовые системы служит созданию государством необходимых правовых условий для реализации взятых на себя международных обязательств. Суверенным является решение государства о том, каким образом будет выполнено взятое обязательство, какая процедура будет избрана для реализации международно — правовых норм в национальном законодательстве.
Процедуры имплементации международно — правовых актов определяются национальным законодательством. Это, однако, ни в коей мере не противоречит возможности непосредственного действия международно — правовых актов в правовой системе страны при выполнении принятых в государстве процедур. Отечественным правоведением сформулированы критерии имплементации международно — правовых норм в российское законодательство при признании приоритета международного права и обеспечении суверенитета государства.
Советское правоведение исходило из принципа приоритета советского права и содержало в ряде нормативно — правовых актов бланкетные нормы или положения о применении международных договоров при их коллизии с внутригосударственным правом.
Конституция СССР в ст. 29 закрепляла среди принципов отношений СССР с другими государствами принцип добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров. "Национальная правовая система, — утверждает А.М. Васильев, — так же суверенна, как и государство, поэтому на территории страны без санкции (в той или иной форме) национальной государственной власти не могут действовать нормы, созданные помимо ее правотворческих органов" <*>.
Советское право, таким образом, отрицало примат международного права. Подобное отрицание не было оригинальным для мировой практики. Так, если в Королевстве Нидерландов признается, что международные договоры в иерархии правовых актов стоят выше конституции страны, то в Королевстве Швеция, в цивилизованности которого не принято сомневаться, непосредственное действие международно — правового договора допускается лишь в исключительных случаях, если риксдаг примет решение об опубликовании его в "Собрании законов Швеции", придав тем самым данному международному договору силу закона.
———————————
<*> Васильев А.М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. N 1. С. 69.
В письме МИД СССР Генеральному секретарю ООН от 28 февраля 1989 года Советский Союз выразил свою приверженность концепции упрочения международно — правового порядка, с тем чтобы обеспечить примат права в политике.
В письме раскрывалась точка зрения советского правительства, в соответствии с которой нормы международного права и обязательства государств обладают приоритетом перед их внутренними нормами <*>.
Очевидно, что представленная концепция отражала скорее политическую волю СССР, нежели реальную практику. МИД СССР, анализируя отражение данной концепции в советском законодательстве, был вынужден признать медлительность, с которой происходит ее реализация в правотворческой и правоприменительной деятельности <**>.
———————————
<*> См.: Известия. 1989. 9 марта.
<**> См.: Обзор МИД "Внешняя политика и дипломатическая деятельность СССР (апрель 1985 — октябрь 1989)" // Международная жизнь. 1990. N 1.
Впервые положение о приоритете правил международного договора было включено в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Статья 7 Гражданского кодекса РФ восприняла положение Основ, установив, что международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, которые регулируются гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены правила, отличные от предусмотренных гражданским законодательством, то применяются положения международного договора.
Проблемы соответствия международным обязательствам Союза ССР нормативных актов органов государственной власти и управления СССР были включены в компетенцию Комитета конституционного надзора СССР. Уже в самом начале своей работы в 1990 г. Комитет при признании неконституционности института прописки ссылался на закрепленную во Всемирной декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах свободу передвижения и выбора местожительства. Закон о Высшем арбитражном суде СССР 1991 г. устанавливал, что в своей деятельности он руководствуется Конституцией СССР, настоящим Законом, другим законодательством СССР и республик, многосторонними и двусторонними договорами СССР и соглашениями между республиками, международными соглашениями <*>.
———————————
<*> См.: Ведомости СССР. 1991. N 23. Ст. 651.
Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 15 утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно — правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером, — jus cogens. Императивная норма общего международного права "принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой международного права, носящей такой же характер" (ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Исчерпывающего перечня норм, обладающих подобным императивным характером, международное право не дает. К ним, бесспорно, следует отнести лишь приведенные в Уставе ООН и в Декларации о принципах международного права 1970 г. основные принципы международного права.
Проблема непосредственности действия международно — правовых норм — предмет принципиальной дискуссии в отечественном правоведении. Сторонники непосредственного действия (И.П. Блищенко, М.М. Солнцев) и его категорические противники (В.Г. Буткевич, С.В. Черниченко, В.А. Василенко, А.Л. Маковский, К.Ф. Егоров, О.П. Коровин) расходятся не столько в подходе к роли международно — правовых норм, сколько в толковании самого явления "непосредственное применение". Непосредственное применение не должно толковаться как действие норм международного права вне конституционных основ и требований национального права и вопреки им.
На основе анализа положения Конституции РФ о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, нельзя утверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любые договорные нормы международного права.
Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права.
Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Это нашло отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, "решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона".
Соотношение норм международного права и международных договоров России наряду с ч. 4 ст. 15 Конституции закрепляется в п. "б" ст. 86, п. "г" ст. 106, ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации".
Российское законодательство в ст. 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" закрепляет следующие процедуры включения положений международно — правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему: а) согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора; б) подписание международного договора; в) обмен документами, образующими договор; г) ратификация; д) утверждение; е) принятие; ж) присоединение; з) иные способы выражения согласия по договоренности сторон.
Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" устанавливаются процедуры ратификации и требования, предъявляемые к данной процедуре. Так, правом внесения в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию международных договоров обладают только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (единственное исключение из этого положения установлено ст. 16 Закона). Закон выдвигает следующие требования к содержанию предложения о ратификации: оно должно содержать копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия международного договора законодательству Российской Федерации и в первую очередь Конституции РФ, а также оценку возможных финансово — экономических и иных последствий ратификации международного договора.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" впервые в отечественном праве закрепляет положение, что вместе с осуществлением процедуры ратификации должны быть определены меры по обеспечению выполнения Россией ратифицируемого договора и выработаны механизмы защиты интересов России в связи с участием в ратифицируемом договоре. На международные договоры в полной мере распространяется положение Конституции Российской Федерации об обязательном опубликовании нормативных правовых актов и о неприменении любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
Поэтому наиболее корректной представляется позиция исследователей, являющихся сторонниками трансформации положений международного права в национальную правовую систему (Г.И. Тункин, Е.Т. Усенко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, Р.А. Мюллерсон, Г.И. Курдюков, А.М. Васильев).
Включение норм международного права в национальную правовую систему опосредуется решениями органов государственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформации представляют собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовой системы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм в системе национального права.
Часть 6 ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации согласно подп. "а", "г" п. 2 ст. 125 Конституции РФ вправе разрешать дела о соответствии не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ.
В литературе выделяются разные способы воздействия международно — правовых актов на национальные правовые системы <*>:
———————————
<*> См.: Тихомиров Ю.А. Международное и внутреннее право: динамика соотношения // Правоведение. 1995. N 3; Он же. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. N 7; Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. N 11; Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997; Он же. Международное право и конституции государств // Российское право. 1998. N 1.
1. Ценностная ориентация. Международное право содержит в себе наиболее общие цивилизационные ценности, которые оказывают влияние на формирование национальных правовых систем. Конституционная формула "общепризнанные принципы и нормы международного права" означает, что подобные принципы и стандарты должны быть признаны самой Российской Федерацией. Вне подобного признания они не могут считаться частью российской правовой системы и, следовательно, не могут порождать каких-либо обязательств для Российской Федерации, ее органов и граждан.
2. Признание примата, приоритета норм международного права над национальным правом. Важным является признание приоритета международно — правовых актов при толковании норм национальных правовых систем.
3. Определение процедур имплементации международно — правовых норм в национальное законодательство. Практикой различных государств был выработан ряд общих процедур имплементации норм международного права в национальные правовые системы.
4. Включение ратифицированных международно — правовых актов в национальные правовые системы.
5. Коллизионное право.
При ратификации международных договоров надлежит особое внимание уделять их соответствию законодательству Российской Федерации, прежде всего Конституции РФ.
Для решения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ. Вместе с тем следует сохранить практику Конституционного Суда РФ, который использует при обосновании своих решений акты международного права (в частности, Суд ссылался на Всеобщую декларацию прав человека, на Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, на документы международных организаций и международные договоры), но в своих решениях основывается только на положениях Конституции РФ.
Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности по вопросу "О реализации международных правовых актов в российской правовой системе", отмечая в подготовленных ею рекомендациях актуальность для России проблемы "вхождения" международно — правовых актов и норм во внутреннее законодательство, была вынуждена отметить, что практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия и сложности юридического, организационного, политического и иного порядка, и признала целесообразным рассмотреть возможность подготовки и принятия Федерального закона с условным названием "О порядке реализации международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации" <*>. Для решения этой проблемы среди прочих мер предлагается ввести обязательную экспертизу проектов федеральных законов с точки зрения их соответствия требованиям ратифицированных международных правовых актов. Проведение подобной экспертизы следует возложить на специально сформированную комиссию из представителей Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, юридических научных учреждений и т.п.
———————————
<*> См.: Рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности по вопросу "О реализации международных правовых актов в российской правовой системе" // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 95 — 96.
Для того чтобы деятельность комиссии была оправданна, надлежит разработать механизмы предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности России к вступлению и участию в работе таких структур, как органы Содружества Независимых Государств, Совета Европы, Всемирной торговой организации. Например, вступление в Совет Европы выявило неготовность страны к выполнению связанных с данным шагом международных правовых обязательств и стандартов.
Венская декларация глав государств и правительств стран — членов Совета Европы, принятая 9 октября 1993 года, подтверждает требования к государствам, претендующим на членство в Совете Европы: "Гарантированная свобода слова, и особенно средств массовой информации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права должны оставаться решающими критериями для оценки любой заявки на полноправное членство". Декларация также подтверждает необходимость при вступлении привести свои учреждения и правовую систему в соответствие с основными принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека.
28 февраля 1996 года Россия присоединилась к Уставу Совета Европы. Тем самым была завершена процедура вступления России в эту европейскую организацию, начатая еще 7 мая 1992 года, когда Россия подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Генеральный секретарь Совета Европы Д. Таршис отметил на церемонии вступления: "Каждый раз, когда какая-либо страна вступает в Совет Европы и решает стать частью общего правового пространства, которое мы создавали на протяжении 47 лет, в выигрыше оказывается прежде всего население этой страны, ибо ее власти принимают таким образом решение соответствовать весьма высоким стандартам".
При присоединении к Уставу Совета Европы Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированы Российской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в Совет Европы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 года "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы".
Наиболее подробно вопросы правовых последствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и подписания Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) были разработаны в докладе "Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации", подготовленном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейской комиссии и Российской Федерации. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧ порождает для России серьезные юридические последствия. Среди них:
— приведение в соответствие с Конвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (притом что Совет Европы весьма расширительно толкует права и свободы человека и резко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);
— признание обязательной юрисдикции Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права за россиянами непосредственного обращения в международные организации по правам человека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;
— исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства;
— применение судебными и другими правоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации норм Конвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧ при соблюдении требований ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Проблема не ограничивается формальным соответствием российских нормативно — правовых актов требованиям международного права и международных договоров. Особое значение имеет фактическая неспособность выполнения (в силу прежде всего экономических трудностей) взятых на себя обязательств. В то же время это не может служить оправданием формулировок, подобных той, что закреплена в ч. 1 ст. 3 Уголовно — исполнительного кодекса Российской Федерации: "Уголовно — исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает (?! — Авт.) международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращений с осужденными". Верховный Суд РФ своим Постановлением от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обратил внимание судов, что при осуществлении правосудия надлежит учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Другим важным аспектом проблемы имплементации международно — правовых норм в правовую систему Российской Федерации является осуществление международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации и, следовательно, включение этих положений в общегосударственную правовую систему и в правовые системы субъектов Российской Федерации.
Уставы Ленинградской, Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договоров и соглашений с иностранными государствами в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 5 Устава Ленинградской области, ст. 13 Устава Свердловской области). Устав Воронежской области включает общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ и Воронежской области в качестве составной части в правовую систему области (ст. 8 Устава). Это положение Устава Воронежской области корреспондируется со ст. 17 Закона Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области": "Органы государственной власти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативными актами… с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий, взаимный интерес". А в Тюменской области в 1995 г. был принят Закон "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации". Конституция Республики Татарстан, провозглашая республику суверенным государством, субъектом международного права, утверждает: "Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан" (ст. 59 Конституции).
Международное право не отрицает за субъектами федеративных государств права на заключение международных соглашений и международной правосубъектности в целом, однако и не закрепляет его. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративных государств участвовать в международных соглашениях.
Таким образом, международная правосубъектность субъектов федеративных государств определяется конституционными актами самого федеративного государства. Комиссия международного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: "Государства — члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы".
Хотя это правило не собрало необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции по праву международных договоров 1968 — 1969 гг., оно является наиболее корректным как с политической, так и с юридической точки зрения, поскольку именно оно в полной мере соответствует принципам международного права и учитывает конституционную практику известных сложнопостроенных государств. Рядом ученых это правило признается в качестве нормы обычного международного права <*>.
———————————
<*> См., напр.: Пустогаров В.В. Международная деятельность субъектов Федерации // Московский журнал международного права. 1992. N 2. С. 12 — 15; Игнатенко Г.В. Международно — правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. N 1. С. 6.
Конституция ФРГ устанавливает: "Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации" (ч. 1 ст. 32 Конституции ФРГ); "В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (ч. 3 ст. 32 Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного, закреплена в Конституции США: "Ни один штат не может без согласия Конгресса… входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством" (ч. 3 разд. 10 ст. 1 Конституции США).
Бывший председатель Международного Суда ООН Э.Х. де Аречага придерживается следующей точки зрения: "Государство как субъект международного права характеризуется прежде всего тем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражению Международного Суда, "территориальным верховенством"… Территориальный суверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительную юрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории" <*>. Отсюда выводится тезис, сформулированный Г.М. Вельяминовым: "Государство — член федерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случае полноправным его субъектом, уже в силу того, что государства — члены федерации никогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией, разделяя ее с федерацией" <**>.
———————————
<*> Аречага Э.Х. де. Современное международное право. М., 1983. С. 265.
<**> Вельяминов Г.М. Правовой статус субъектов Российской Федерации и проблемы признания // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 8.
В теоретическом плане наиболее отчетливо вопрос о правосубъектности субъектов федеративных государств определен Л. Оппенгеймом, который, не признавая субъектов федеративных государств совершенными и нормальными субъектами международного права, полагает ошибочным утверждение, что они не могут обладать каким бы то ни было международным положением: "Они часто во многих отношениях обладают правами, в других выполняют обязанности международных лиц… Этому не может быть дано другого объяснения, кроме того, что эти полусуверенные государства так или иначе являются международными лицами и субъектами международного права. Такое неполноправное международное лицо является, конечно, аномалией; но самое существование государства без полного суверенитета уже есть аномалия" <*>.
———————————
<*> Оппенгейм Л. Международное право. Т. 1, полутом 1. Пер. с 6-го англ. изд. / Под ред. и с пред. С.Б. Крылова. М., 1948. С. 130.
Основной проблемой в данном контексте является отнесение к ведению субъекта Федерации вопросов регулирования внешней политики и международных отношений. Право самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры предоставили сами себе Дагестан, Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Республика Коми, Мордовия. Более того, конституции ряда республик (п. 3. ст. 89 Конституции Республики Татарстан, ст. 69 Конституции Республики Саха (Якутия), п. "з" ст. 88 Конституции Республики Башкортостан, п. 2 ст. 62 Конституции Чеченской Республики, п. 1 ст. 93 Конституции Республики Ингушетия), раскрывая полномочия высших органов власти республик, отмечают право республик определять и осуществлять их внутреннюю и внешнюю политику. Так, согласно Конституции Башкортостана внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан определяет Государственное Собрание республики совместно с Президентом республики. Статья 13 Конституции Бурятии закрепляет за республикой право в пределах своего ведения заключать международные договоры, устанавливать торговые и иные отношения с иностранными государствами.
В меньших объемах отнесли к своему ведению ряд прерогатив, нарушающих положение п. "к" ст. 71 Конституции РФ, Архангельская (ст. 23 Устава), Брянская (ст. 40 Устава), Воронежская (ст. 33, 72 и 73 Устава), Омская (ст. 5 Устава), Тюменская (ст. 6, 9 и 28 Устава), Свердловская (ст. 46 Устава), Самарская (ст. 95 Устава) области.
Конституция Российской Федерации относит внешнюю политику и международные отношения к предметам ведения Российской Федерации, и лишь вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет. Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международных договоров нет и в законе о международных договорах: заключение международных договоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его с органами того субъекта Федерации, интересы которого затрагиваются данным договором.
В своем письме Председателю Государственного Собрания Башкортостана Президент РФ В.В. Путин, требуя привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, отметил, что в ряде статей Конституции республики "проводится идея об установлении полной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заключение международных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и иными представительствами" <*>, что прямо противоречит Конституции РФ и выходит за пределы прав, определенных для российских регионов.
———————————
<*> Цит. по: Романова Л. Путин борется с местными суверенитетами // Независимая газета. 2000. 12 мая.
В известной степени противоречит данным установкам ряд положений договоров о разграничении полномочий, заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, возможность заключения международных договоров и соглашений предусмотрена п. 14 ст. 3 Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", п. 11 ст. II аналогичного соглашения с Татарстаном. Несколько иными полномочиями наделяются в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения Свердловская область, Республика Саха (Якутия), которые вправе заключать соответствующие договоры с субъектами иностранных федеративных государств, административно — территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств (ст. 13 Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области, ст. 1 Договора с Республикой Саха (Якутия); ст. 3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области, ст. 15 Договора с органами власти Омской области).
Процедуры координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 4 января 1999 года "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Законом установлено: "Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, а также на участие в деятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств" (п. 1 ст. 1). Международные и внешнеэкономические связи осуществляются в форме соглашений.
Можно утверждать, что законодательство Российской Федерации в целом исходит из возможности участия субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических связях, при этом они не обладают всеми необходимыми элементами международной правосубъектности и не могут заключать международные межгосударственные договоры. Закрепленные права на заключение международных договоров, предоставленные Республике Татарстан и Республике Башкортостан, должны быть аннулированы как противоречащие федеральному законодательству. Соглашения между субъектами различных федераций, между субъектами федераций и иностранными государствами, соглашения внешнеэкономического характера не относятся международным правом к международным договорам. Субъекты Российской Федерации не обладают международной договорной правоспособностью.
Итак, Российская Федерация в лице своих федеральных органов государственной власти обладает монополией на осуществление международных договорных отношений. Субъекты Российской Федерации могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Следует отметить, что в случае принятия внесенной Президентом РФ В.В. Путиным поправки к Бюджетному кодексу, предусматривающей исключение из ст. 99 БК слов "в том числе международных", субъекты Российской Федерации фактически будут лишены права заключать международные соглашения в сфере экономики.
При анализе текста Конституции необходимо уточнить, в каком соотношении находятся между собой п. "к" ст. 71, закрепляющий, что внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры находятся в ведении Российской Федерации, и п. "о" ст. 72, предусматривающий, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В действительности противоречия здесь нет. Однако абсолютно не урегулирован на сегодняшний день процесс данной координации. Важной стороной внешнеполитической деятельности субъектов Федерации является то, что Федерация несет ответственность за последствия деятельности ее субъектов в области внешней политики и экономики. Целесообразно принятие федерального закона о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в вопросах внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности.
И все же следует не согласиться с С.В. Черниченко, который утверждает: "Их [субъектов Федерации] международная правосубъектность не зависит от признания их суверенитета Конституцией Федерации. Главное — самостоятельный выход в межгосударственную сферу" <*>. Напротив, без подтверждения федеральной Конституцией выход субъектов Федерации на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущим каких-либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектам Федерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты, даже будучи заключенными, являются юридически ничтожными.
———————————
<*> Международное право / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1994. С. 59.