Get Adobe Flash player
Сайт Анатолия Владимировича Краснянского

Олег Емельянович Кутафин. Российское гражданство. Глава I. Подданство и гражданство в России. 1. Понятие подданства и гражданства в дореволюционной России. 2. Понятие гражданства в советский и постсоветский периоды. Глава II. Исторические типы российского гражданства и его правовая регламентация 1. Российское подданство и его правовая регламентация. 2. Советское гражданство и его правовая регламентация. 3. Российское гражданство в постсоветский период и его правовая регламентация. 4. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства.

23.12.2011 19:57      Просмотров: 20432      Комментариев: 0      Категория: Законодательство России

Олег Емельянович Кутафин

Российское гражданство

 Автор монографии, основываясь на большом фактическом материале, рассмотрел вопросы, связанные с признанием гражданства, приемом в него, восстановлением, прекращением гражданства и так далее.

Глава I. Подданство и гражданство в России

1. Понятие подданства и гражданства в дореволюционной России
2. Понятие гражданства в советский и постсоветский периоды

Глава II. Исторические типы российского гражданства и его правовая регламентация

1. Российское подданство и его правовая регламентация
2. Советское гражданство и его правовая регламентация
3. Российское гражданство в постсоветский период и его правовая регламентация
4. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства

В этом разделе  опубликованы  первая и вторая главы из монографии Олега Емельяновича Кутафина "Российское гражданство".


      


Глава I. Подданство и гражданство в России

Источник информации - http://pravo.vuzlib.net/book_z1561_page_4.html

  1. Понятие подданства и гражданства в дореволюционной России



Вопросы подданства и гражданства поднимались в работах ряда дореволюционных российских ученых. Так, Н.О. Куплеваский следующим образом формулировал сущность подданства: "Подданством или гражданством называется постоянная связь отдельного лица с определенною страною и ее правительством, основанная на обязанности "верности" и "подчинения". Одно подчинение не составляет еще подданнической связи. Подчиняться властям данной страны должны и живущие в ней иностранцы, только обязанность верности, основанная на нравственном долге каждого гражданина, по мере своих сил всячески способствовать благосостоянию государства, отличает подданнические отношения от других случайных отношений"*(2)

Ф.Ф. Кокошкин рассматривал эти вопросы применительно к населению как главному элементу государства. Он исходил из того, что люди, которые входят в состав государства, являются прежде всего субъектами, с которыми государство связано известными юридическими отношениями. Поскольку государство является субъектом прав, то это предполагает наличие других субъектов, по отношению к которым оно имеет права и обязанности. Такими субъектами и являются люди, населяющие государственную территорию. Государство имеет по отношению к ним права и обязанности точно так же, как и они по отношению к государству*(3)

"Как субъекты обязанностей по отношению к государству, - писал Ф.Ф. Кокошкин, - они называются подданными (subditi, sujets, Unterthne), как субъекты прав по отношению к нему гражданами (cives, citoyens, Staatsbrger), так что слова "гражданин" и "подданный" выражают две стороны одного и того же понятия"*(4)

Ф.Ф. Кокошкин отмечал, что в широком смысле слова подданными или гражданами являются все лица, находящиеся на государственной территории. Все они подчиняются государственной власти и состоят в юридических отношениях с ней, не исключая и иностранцев, живущих в пределах государства. Но из всей массы граждан в этом широком смысле слова выделяются подданные или граждане в собственном смысле слова. Они состоят по отношению к государству в более тесных отношениях, чем остальные жители государственной территории и имеют такие права и обязанности, каких не имеют эти последние. Кподданным в узком смысле слова не относятся прежде всего иностранцы, т.е. подданные другого государства, пребывающие на государственной территории. Их называют "временными" подданными (subditi temporarii). Юридическое положение этих лиц существенно отличается от положения подданных в собственном смысле слова. Иностранец подчиняется государству и имеет публичные права по отношению к нему только потому, что он находится на государственной территории и лишь до тех пор, пока он на ней находится. Подданный же в узком смысле соединен со своим отечеством постоянной личной связью, которая не прекращается и при временном пребывании его за границей. Из этой связи вытекает для него обязанность вернуться на родину по требованию отечественной власти и право на ее дипломатическую защиту от нарушающих его права действий местной власти. Юридическое отличие подданного от иностранца обнаруживается далее и во время пребывания первого в пределах отечества. Хотя в современных культурных государствах различия в правовом положении подданных, с одной стороны, и иностранцев, с другой, постоянно уменьшаются, можно назвать права и обязанности и в настоящее время почти повсюду принадлежащие исключительно подданным. К числу таких прав Ф.Ф. Кокошкин относил так называемые политические права (право участия в осуществлении государственной власти), как, например, избирательные, а также право пребывания на государственной территории (в смысле неприменимости к собственным подданным высылки за границу, меры, еще допускаемой современным правом относительно иностранцев); из обязанностей - воинская повинность.

Ф.Ф. Кокошкин подчеркивал, что фактические основания различия между подданными или гражданами в узком смысле этого слова и остальным населением лежат в действительном или предполагаемом участии первых в той коллективной психической жизни народа, которая создает и поддерживает государство. Подданные, в узком смысле слова, участвуют в образовании и сохранении той общественной психической силы, на которую опирается государственная власть. Поэтому они являются не только отдельными от государства субъектами, вступающими в юридические отношения с ним, но и членами государства, составными элементами государственной личности. Подданные в собственном смысле входят в состав народа, остальные - только в состав населения государства*(5)
загрузка...

"Конечно, нужно сказать, - отмечал Ф.Ф. Кокошкин, - что в этом отношении, как обыкновенно бывает в праве, формальные юридические отношения не всегда совпадают с фактическим положением вещей. Возможно представить, что живущий в стране долгое время иностранец принимает участие в политической жизни страны и фактически входит в состав данного народа; встречаются и наоборот, лица, лишь числящиеся гражданами того или иного государства, но в действительности, ему совершенно чуждые. Но это неизбежное следствие общего характера юридических норм, которые строятся на презумпциях, оправдывающихся лишь в большинстве, но не во всех случаях действительности. По идее же, гражданин или подданный тот, кто участвует в политической жизни страны, и потому является составным элементом государственности личности"*(6)

Применительно к населению как к элементу государства рассматривал вопросы подданства и А.А. Жилин. Он был не согласен с теми учеными, которые полагали, что различие между подданными и иностранцами заключается в том, что связь первых с государством имеет юридический, а вторых - фактический характер, усматривал фактический характер связи иностранцев с государством в том, что отношения иностранцев к государству обусловливаются простым фактом пребывания их на территории государства, а также в том, что эти отношения могут быть во всякое время свободно прекращены государством путем высылки иностранцев из пределов государственной территории.

А.А. Жилин полагал, что отношения государства к иностранцам во всех цивилизованных государствах нормируются правом и суть отношения юридические. То, что они возникают в зависимости от известных фактических условий и более или менее свободно могут быть прекращаемы волею государства, делает их, по мнению А.А. Жилина, лишь менее устойчивыми, но не лишает их правового характера.

И отношения подданных к государству, считал он, возникают под влиянием известных фактов: рождения, вступления в подданство. Различие между подданными и иностранцами состоит в том, что у подданных имеется личная связь с государством, что над ними государство властвует в силу своего личного верховенства, тогда как господство его над иностранцами есть господство в силу территориального верховенства.

Иностранцы, подчеркивал А.А. Жилин, в известных отношениях подчиняются праву того государства, в пределах которого они живут или имеют недвижимое имущество. Однако подчинение иностранцев государству обусловливается исключительно территориальным началом, согласно правилу quidquid est in territorio est etiam de territorio. Подданные же в узком смысле слова подчиняются законам своего государства, даже находясь вне его пределов, в силу личной связи с ним. Связь подданных с государством теснее и полнее, чем связь с ним иностранцев. Подданные имеют право пребывать в государстве и право на дипломатическую защиту за границей со стороны своего государства. Государство не должно изгонять своих подданных из своих пределов и не выдает их другим государствам для суда за совершенные ими преступные деяния. Эти начала в отдельных случаях могут подвергаться исключениям, но как общие принципы, они характерны для определения подданства.

А.А. Жилин отмечал, что подданные обладают политическими правами, правом участия в управлении государством, которых иностранцы не имеют. Они обязаны верностью в отношении своего государства и несут обязанность воинской повинности, от которой иностранцы свободны. Что касается различных прав и обязанностей частноправового характера, то в современных государствах иностранцы по общему правилу - за немногими исключениями - в этом отношении уравнены с подданными. Таким образом, можно сказать, делал вывод А.А. Жилин, что иностранцы входят в состав населения государства, но не входят в состав народа в политико-юридическом смысле этого слова*(7)

В.В. Сокольский рассматривал вопросы подданства и гражданства с точки зрения народа как элемента государства. Он исходил из того, что слово "народ" употребляется в двояком смысле - этническом и политическом. Народ в этническом смысле есть совокупность лиц одного происхождения и одной культуры, нравственное и духовное единение которых выражается главным образом в единстве языка, обычаев и весьма часто в единстве религии. Народ в политическом смысле есть совокупность всех лиц, состоящих членами данного государственного союза, составляющих личный элемент государства*(8). "Далеко не всегда, - отмечал В.В. Сокольский, - как легко убедиться из истории древних и новых государств, народ в этническом смысле составляет народ и в политическом смысле этого слова. Государственное право имеет в виду, главным образом, народ в политическом смысле"*(9)

В.В. Сокольский называл членов государственного союза подданными или гражданами: подданными, поскольку имелись в виду те обязанности, которые возлагаются на них принадлежностью к государствам, гражданами, поскольку речь идет о тех правах, которые предоставляются им со стороны государства*(10) Он считал, что положение подданного отличается от положения иностранца постоянным, всеобъемлющим и исключительным характером отношений подданного к государству и преходящим, частичным и нередко случайным характером отношений иностранца к государству, в котором он временно пребывает или в котором владеет недвижимостью*(11)

"Права граждан, - писал В.В. Сокольский, - распадаются на права частные и права политические. В древности иностранцы не имели ни тех, ни других прав. В современном государстве пользуются частными, но не пользуются политическими правами, ибо пользование сими последними предполагает полное слияние интересов данного лица с интересами данного государства, а такое слияние можно предположить только в подданных"*(12)

В отличие от Ф.Ф. Кокошкина и В.В. Сокольского Н.М. Коркунов рассматривал вопросы подданства в рамках учения о субъектах государственного права. Он подчеркивал, что в отличие от подданного, у которого с государством юридическое отношение, у иностранца - только фактическое. Нахождение иностранца в пределах государства всегда остается только фактом и никогда не составляет для него права. Государство не обязано его терпеть на своей территории. Раз пребывание его оно находит для себя почему-либо неудобным, оно может его во всякое время удалить и с удалением его прекращаются всякие отношения к государству. Напротив, отношение подданного к государству - юридическое, складывающееся из: 1) права подданного находиться в пределах государства и 2) права государства оказывать ему защиту и в пределах других государств. Этим правам соответствуют обязанности: со стороны подданного - обязанность подданнической верности, со стороны государства - обязанность при всяких условиях терпеть подданного на своей территории и пускать его в свои пределы. "Эти права и обязанности, - писал Н.М. Коркунов, - непременно, предполагаются подданством. Все другие права, гражданские и публичные, не составляют необходимой принадлежности подданства"*(13)

К этому основному различию, заключающемуся в том, что только подданные имеют юридическую связь с государством, имеют право находиться в нем, Н.М. Коркунов добавлял еще различие в правах. Он отмечал, что, во-первых, иностранцам обыкновенно не предоставляется политических прав, а только одни гражданские права и, во-вторых, и гражданские права предоставляются им с некоторыми ограничениями*(14)

Однако наиболее подробно вопросы понятия российского гражданства и подданства были рассмотрены в классической монографии В.М. Гессена "Подданство, его установление и прекращение".

В.М. Гессен полагал, что как субъект публичных обязанностей и прав, или - что то же - как лицо публичного права, индивид является гражданином. Понятием гражданства обозначается одно только отвлеченное свойство индивида - его публично-правовая правоспособность. Быть гражданином - значит иметь права и нести обязанности - права и обязанности, определенные и ограниченные правом - по отношению к государству.

В.М. Гессен отмечал, что лицо - понятие juris publici. Источником субъективных прав является объективное право. Индивид является лицом вообще и лицом публичного права, в частности гражданином, не потому, что он индивид, а потому, что объективное право наделяет его правоспособностью, создает из него лицо.

Для того чтобы стать гражданином, считал В.М. Гессен, индивид должен, таким образом, получить от права правоспособность, он должен определяться правом данного государства или, иными словами, принадлежать к нему. Принадлежность к государству (Staatsmitqliedschаft, Staatsanqehrigkeit), являющаяся необходимым предположением статуса гражданства - юридическим фактом, влекущим за собой возникновение совокупности публично-правовых отношений между индивидом и государством, - носит техническое название подданства. Быть подданным - значит принадлежать к государству, подчиняться его правотворческой власти, определяться нормами действующего в нем права.

Понимаемое таким образом подданство, указывал В.М. Гессен, является определенной квалификацией, определенным свойством индивида. Подобно возрасту, полу, принадлежности к сословной или религиозной группе подданство является состоянием, личным статусом, с которым право необходимо связывает наличность субъективных обязанностей и прав. В отличие от специальных квалификаций пола, возраста, сословия, вероисповедания и т.п., являющихся необходимой предпосылкой определенной (квалифицированной), суженной или расширенной правоспособности, подданство должно быть признано наиболее общей квалификацией, обусловливающей правоспособность индивида вообще.

В.М. Гессен утверждал, что в указанном своем значении подданство является в такой же мере необходимой предпосылкой публичных обязанностей, как и публичных прав индивида. Но в то же время ни публичные обязанности, ни публичные права в понятие подданства не входят; раскрытие этого понятия не дает и не может дать ни тех, ни других. Будучи необходимой предпосылкой публичных обязанностей и прав индивида, подданство, подобно возрасту и полу, отнюдь не является понятием, обозначающим совокупность этих обязанностей и прав. Для того чтобы определить понятие гражданства, считал В.М. Гессен, необходимо исследовать всю область публичного права. Для того чтобы определить содержание понятия подданства, нет необходимости в каком-либо исследовании в этом смысле вообще, ибо все содержание этого понятия исчерпывается одним моментом - моментом принадлежности к государству, подчиняемости его власти, определяемости его правом.

В.М. Гессен подчеркивал, что если под подданством понимать подчинение государственной власти или, другими словами, определять индивида правом государства, то очевидно, что иностранец является подданным того государства, в пределах которого он пребывает. Государство не может быть рассматриваемо как союз, имеющий определенную уставом власть исключительно над членами, входящими в его состав. Государство является не только личным, но и территориальным союзом: оно господствует, в пределах своей территории, над всяким, кого может достать его рука - над иностранцем, как и над подданным. Переступая границы государства, иностранец попадает в новую для него, окружающую это государство, правовую атмосферу. "Воздух" делает подданным иностранца.

В.М. Гессен считал, что, будучи подданным, иностранец, пребывающий на территории государства, является в то же время гражданином, ибо в современном правовом государстве всякий индивид - лицо публичного права. Он не соглашался с мнением тех, кто, исходя из соображения, что отношение государства к подданному имеет личный характер, утверждал, что оно основано на юридических нормах, определяющих порядок установления и прекращения подданства, тогда как отношение государства к иностранцу устанавливается фактом его пребывания на территории государства, кто характеризовал отношение подданства как юридическое, а отношение к иностранцу как фактическое отношение.

В.М. Гессен подчеркивал, что связь иностранца с государством, в пределах которого он пребывает, является юридической, а не фактической связью. Иностранец - не свободная птица в современном государстве: у него есть права, которым соответствуют обязанности власти, и у него есть обязанности, которым соответствуют ее права.

По его мнению, нельзя утверждать, что отношение государства к иностранцу является фактическим потому, что оно устанавливается фактом его пребывания на территории государства. Точно с таким же основанием можно было бы называть отношения семейного права, например, отношение отца к сыну, "чисто фактическими", потому что оно устанавливается "фактом" рождения сына.
Loading...

Вместе с тем ничего не доказывает, считал он, ссылка на возможность удаления из пределов государства иностранца, поскольку существу юридического отношения отнюдь не противоречит возможность его прекращения волеизъявлением одной из сторон. До тех пор, пока иностранец находится на территории государства, его отношение к государству является правоотношением в самом прямом смысле этого слова.

Таким образом, делал вывод В.М. Гессен, иностранец является и подданным, и гражданином.

В то же время, отмечал он, современное право - и государственное, и международное - строго разграничивает две категории лиц, являющихся подданными и гражданами, в широком смысле этого слова: с одной стороны, иностранцев, находящихся в пределах государства, с другой - подданных и граждан, где бы они ни находились.

Иностранец, указывал В.М. Гессен, является подданным и гражданином, но в то же время он противопоставляется подданному и гражданину. Таким образом, кроме установленного ранее широкого понятия подданства и гражданства, существует еще и другое, более узкое, охватывающее более тесный круг всех определяемых правом государства лиц, за исключением иностранцев.

Для того чтобы определить понятие подданства в его втором, более узком и специальном значении, считал В.М. Гессен, необходимо ответить на вопрос: в чем заключается юридически необходимое, принципиальное различие между принадлежностью к государству подданного и принадлежностью к нему иностранца? А для того чтобы определить понятие гражданства в том же значении, необходимо ответить на вопрос: какие права или какие обязанности всегда и необходимо отличают подданного от иностранца?

В.М. Гессен отмечал, что, характеризуя статус иностранца, наука государственного права пытается, прежде всего, установить принципиальное (юридически необходимое) различие между ним и гражданином. Она конструирует специальное понятие гражданства, охватывающее совокупность определенных обязанностей и прав, и именно тех, которыми гражданин отличается от иностранца. С этой точки зрения и подданный в собственном смысле слова, и иностранец являются подданными, но только первый, в отличие от второго, является гражданином.

Однако наука государственного права, указывал В.М. Гессен, пытается установить принципиальное различие между иностранцем и подданным. При этом подданство рассматривается ею как особая форма принадлежности к государству, по самому существу своему отличная от принадлежности к государству иностранца. С этой точки зрения иностранец не является подданным и не может им быть.

Одновременно В.М. Гессен подчеркивал, что ни понятие гражданства, ни понятие подданства в их специальном или узком смысле не могут быть установлены наукой государственного права.

Конечно, замечал он, во внутреннем законодательстве каждого в отдельности государства можно констатировать определенные различия в обязанностях и правах между гражданином и иностранцем. Более того, под влиянием общих политических идей, одинаковым образом влияющих на законодательство государств, различие в обязанностях и правах между гражданином и иностранцем является более или менее тождественным. Например, под влиянием национальной идеи почти во всех государствах иностранцы лишены политических прав, точно так же как и воинская повинность, там, где она существует, является обязанностью граждан, от которой иностранцы освобождены.

И тем не менее, полагал В.М. Гессен, с точки зрения науки государственного права нельзя установить принципиального, т.е. юридически необходимого различия между подданным и иностранцем. Наука государственного права не в состоянии ответить на вопрос, какие обязанности и права составляют существенный момент отношения гражданства, или, иными словами, какие обязанности и права характеризуют гражданина, как такового, гражданина в отличие от иностранца. Для государствоведа отношения гражданства в одном государстве одно, в другом - другое. Ничто не препятствует уравниванию в правах иностранцев и граждан; такое уравнивание, упраздняющее самую категорию "иностранства", лишает категорию гражданства какого бы то ни было содержания.

В.М. Гессен считал, что точно так же не может быть определено наукой государственного права понятие подданства в его специальном или узком смысле, понятие подданства, противопоставляемое понятию "иностранства". Те квалифицирующие моменты, которыми принадлежность к государству подданного отличается от принадлежности к нему иностранца, даются не государственным, а международным правом. Само понятие подданства в его специальном, узком значении является категорией международного, а не государственного права. Доктрина государственного права получает это понятие готовым из рук международно-правовой доктрины.

Рассматривая понятие гражданства в науке государственного права, В.М. Гессен указывал, что, поскольку под категорией гражданства здесь понимается совокупность определенных обязанностей и прав, отличающих гражданина от иностранца, содержание этой категории определяется обязанностями и правами публичного, а не гражданско-правового характера. В сфере гражданского права равноправие иностранцев и граждан является общим правилом, а правоограничения иностранцев - сравнительно редким исключением. Поэтому он видел здесь главный вопрос в том, чтобы установить, какие именно обязанности и права публично-правового характера составляют сущность отношения гражданства.

Отмечая, что всю совокупность субъективных публичных прав современная доктрина делит на три категории, на три статуса: позитивный статус - права на определенные услуги - притязания, объектом которых является определенное dare facere praestare государственной власти; негативный статус - так называемые права свободы, которым соответствует обязанность невмешательства власти в сферу самоопределения, отведенную индивиду законом; активный статус - совокупность политических прав, т.е. прав на участие в государственной власти, В.М. Гессен подчеркивал, что ни один из этих статусов не может быть признан исключительной привилегией гражданства.

Правда, он отмечал, что для обладания политическими правами, т.е. правами активного статуса, подданство является необходимым условием. Однако отношение, предполагающее необходимым условием подданство, еще не является только поэтому его необходимым следствием. В.М. Гессен в связи с этим указывал, что обладание политическими правами, кроме подданства, зависит от ряда других столь же необходимых условий: женщины, дети, лица, лишенные требуемого ценза, и другие, будучи подданными, лишены подобно иностранцам политических прав.

Из данного обстоятельства В.М. Гессен делал вывод о том, что различие между гражданином и иностранцем заключается не в определенных статусах. Наука государственного права ищет, по его мнению, это различие не в том или ином статусе, а в конкретных обязанностях и правах. Основываясь на их анализе, В.М. Гессен делал заключение, что нет и не может быть такого права или такой обязанности, которая являлась бы существенным моментом в понятии гражданства. Не отрицая, что в статусе гражданства между подданным и иностранцем существует коренное и необходимое различие, он утверждал, что это различие не может быть раскрыто, а его необходимость не может быть обоснована наукой государственного права.

В.М. Гессен подчеркивал, что современное государство не является изолированным государством. Как член международного сообщества, оно определяется нормами международного права. Уравнение иностранцев в правах и обязанностях с подданными представляется юридически невозможным, поскольку оно противоречит категорическим нормам международного права. Именно поэтому различие между подданным и иностранцем является отнюдь не случайным и не местным различием. Для того чтобы это различие установить, необходимо отрешиться от изменчивого содержания положительного права отдельных государств. В нормах международного права, связывающих и обязывающих волю отдельных государств, В.М. Гессен видел ключ к разрешению этих вопросов. Поскольку международное право требует от законодательной власти отдельных государств различного отношения к подданным и иностранцам, лишь постольку различия между теми и другими имеют юридически необходимый, постоянный и общий характер.

Рассматривая понятие подданства в науке государственного права. В.М. Гессен отмечал, что наука государственного права ищет различия между подданным и иностранцем не только в различном содержании отношения гражданства, но и в различии титулов отношения подданства. Он подчеркивал, что государство господствует как над подданным, так и над иностранцем, находящимся в его пределах. Иными словами, как подданный, так и иностранец, находящийся в пределах государства, определяются нормами действующего в этом государстве правопорядка. И подданный, и иностранец являются подданными в широком смысле этого слова местной территориальной власти.

Однако, по мнению В.М. Гессена, господство государства над подданным и иностранцем покоится на двух существенно друг от друга отличающихся основаниях. Над подданным государство господствует в случае его личной принадлежности к государству. Господство государства над подданным является персональным, или личным верховенством. Наоборот, над иностранцем государство господствует в силу его нахождения на территории государства. В отличие от личного верховенства, принадлежащего государству в его отношении к подданному, в отношении к иностранцу государству принадлежит территориальное верховенство.

Из различия оснований господства над подданным и иностранцем наука государственного права, по словам В.М. Гессена, делает выводы, характеризующие в своей совокупности юридическое положение подданного в отличие от такого же положения иностранца. Это отличие заключается, во-первых, в продолжительности, во-вторых, в интенсивности и экстенсивности господства.

Между тем поскольку иностранец может жить в стране, сколько ему угодно, и тем не менее, если он не вступает в подданство, он остается иностранцем, кратковременность принадлежности к государству, по мнению В.М. Гессена, никоим образом не может характеризовать юридическое положение в государстве иностранца. Он считал также неправильным говорить о степени интенсивности отношений господства по территориальному и личному началу.

В.М. Гессен исходил из того, что понятие территориального верховенства отнюдь не означает совокупности определенных материальных полномочий государственной власти. По его мнению, оно означает определенное ее свойство: исключительность и безусловность ее господства в пределах территории государства. Когда мы утверждаем, считал он, что государство господствует над иностранцами по территориальному началу, мы хотим этим сказать, что государство суверенно господствует над всеми, находящимися в его пределах, над иностранцами точно так же, как и над подданными. Никакого специфического содержания понятие территориального верховенства само по себе не имеет.

В.М. Гессен подчеркивал, что индивид является либо подданным, либо не подданным государства. Он подчиняется или не подчиняется его власти, определяется или не определяется его правом. Но нельзя быть более подданным по личному или менее подданным по территориальному началу. Отсюда В.М. Гессен делал вывод о том, что с точки зрения государственного права необходимое различие между подданным и иностранцем в содержании обязанностей и прав установлено быть не может.

Что касается различия в экстенсивности господства, то В.М. Гессен отмечал, что государство господствует над подданным, где бы он ни находился - на территории государства или за границей, а над иностранцем - только в своих территориальных границах. Однако выявленное различие между подданным и иностранцем в пространственной сфере, в экстенсивности государственного господства может, по мнению В.М.Гессена, быть признано правильным лишь с существенными оговорками. Эти "оговорки", считал он, находят свое обоснование не в государственном, а в международном праве.

С точки зрения В.М. Гессена, с одной стороны, нельзя утверждать, что подданный независимо от места своего нахождения всею своею личностью подчинен государственной власти своего отечества. С другой стороны, нельзя утверждать, что иностранец, находящийся вне территории государства, господству его власти никоим образом не подлежит.

По отношению к индивиду государству принадлежит власть двоякого рода - нормативная или повелительная и принудительная. С одной стороны, своими нормами или авторитетными велениями государство определяет правовую личность индивида. С другой стороны, осуществлением непосредственного принуждения оно обеспечивает действительную силу устанавливаемых им норм.

В.М. Гессен утверждал, что принудительная власть как над подданным, так и над иностранцем принадлежит государству исключительно в пределах его территориального господства. Осуществление принудительной власти над подданным, находящимся за границей, невозможно и недопустимо иначе, как через посредство государственной власти его местонахождения.

Вместе с тем он считал, что и нормативная власть государства находится в непосредственной зависимости от места нахождения подданного. В тот момент, когда подданный, оставляя отечество, переступает через границу, множество норм отечественного законодательства теряет для него юридическую силу, теряет силу не в том смысле, что их исполнение не может быть обеспечено принуждением, а в том, что само нормативное их содержание для подданного, находящегося за границей, необходимо отпадает. В вопросах "общественного порядка" определения отечественного законодательства объективной силы для него не имеют.

По мнению В.М. Гессена, нельзя утверждать, что индивид, находящийся в пределах своего отечества, ни в каком отношении иностранной государственной власти подчинен быть не может. Такое подчинение в действительности существует. Нормативные определения данного порядка распространяют в известных случаях свое господство на иностранцев, находящихся за границей.

Сама возможность господства над подданным, находящимся за границей, по личному началу, и тем более возможность господства над иностранцем, находящимся за границей, является необъяснимой с точки зрения государственного права. Государственное право не может не признавать территориального характера государственной власти. Территория является пространственной сферой, в пределах которой господствует государство. Понятие личного верховенства над подданным, верховенства, выходящего за пределы государства, возникает и развивается на почве международного права.

В.М. Гессен считал, что коренное различие между подданным и иностранцем заключается в том, что над первым государство господствует по личному, над вторым по территориальному началу, но теоретические обоснования этого различия можно найти не в государственном, а в международном праве.

По мнению В.М. Гессена, существование международного общения необходимо предполагает общепризнанное, санкционированное международным правом разграничение соответствующих сфер господства отдельных государств. Разграничительным моментом при определении этих сфер международное право признает территориальное и личное начало.

По личному началу государство господствует над подданными, где бы они ни находились - на территории государства или за границей, по территориальному - над иностранцами, находящимися на территории государства. Под территориальным господством В.М. Гессен понимал господство в пределах территории, а не над нею, поскольку территория - сфера, а не объект господства. Над иностранцем государство господствует не потому, что он является "принадлежностью" территории, как публично-правовой вещи, а потому, что он находится на территории, т.е. в сфере публично-правового господства.

В.М. Гессен подчеркивал, что как всякое вообще господство, господство по личному началу проявляется в двух направлениях - позитивном и негативном. Позитивно оно проявляется в непосредственном принудительном или нормативном воздействии государства на своих подданных. Предоставляя своему подданному определенное право, налагая на него определенную обязанность, государство позитивно осуществляет принадлежащую ему над подданным власть. Иными словами, позитивное осуществление власти необходимо предполагает определенное воздействие на подданного как такового. Негативное господство по личному началу проявляется в воздействии, принудительном и нормативном, на всех вообще лиц независимо от их подданства, поскольку их деятельность вторгается в определяемую по личному началу правовую сферу подданных.

Предоставляя, считал В.М. Гессен, своему подданному то или иное абсолютное право, например право собственности, государство соответствующую обязанность - обязанность борьбы с нарушением права собственности возлагает на всех лиц, независимо от их местонахождения и подданства. И точно так же, охраняя то или иное благо подданного, его жизнь, телесную неприкосновенность, имущество и т.д., - государство своей уголовно-карательной нормой воспрещает посягательство на это благо всем лицам, кто бы они ни были, подданные или иностранцы, и где бы они ни находились, на территории государства или за границей. Негативная сторона господства по личному началу свое наиболее яркое выражение находит в доктрине международного уголовного закона. Доказывая, что карательная власть государства распространяется на всякое деяние, кем бы и где бы оно не было совершено, если объектом этого деяния является благо, принадлежащее подданному государства, рассматриваемая теория делает совершенно бесспорный и правильный вывод из принципа персонального или личного верховенства над подданным.

Поскольку принудительное и нормативное воздействие на не подданных, считал В.М. Гессен, является необходимым следствием или, точнее, негативным проявлением господства по личному началу над подданным, постольку международное право, признающее господство государства над подданным по личному началу, такое воздействие не может не признавать необходимым и неотъемлемым правом государства. Он отмечал, что, поскольку личное и территориальное верховенство, господство над подданным и господство в пределах территории рассматриваются независимо от конкурирующего с ними территориального и личного верховенства другого государства, в своем содержании они необходимо совпадают друг с другом.

В.М. Гессен указывал, что подобно личному и территориальное верховенство проявляется в позитивном и негативном направлениях. Позитивно оно проявляется в воздействии - принудительном или нормативном - на всех лиц, подданных и иностранцев, находящихся на территории государства, негативно - в нормативном определении действий, хотя бы и происходящих за границей, объектом которых являются лица и, следовательно, принадлежащие им блага, находящиеся на территории государства.

Наряду с территориальным и личным верховенством никакого другого, необходимого и общего, признака господства международное право не знает. В частности, господство над иностранцем, находящимся за границей, только в том случае может быть признано правомерным, если оно является негативным проявлением господства либо по личному, либо по территориальному началу.

Из различия признаков господства над подданным и иностранцем, отмечал В.М. Гессен, международное право делает определенные выводы, характеризующие юридический статус того и другого. Наиболее общим и, может быть, наиболее существенным из этих выводов является конкурирующее господство над иностранцем или над подданным, находящимся за границей, двух независимых друг от друга - национального и территориального - правопорядков.

Господство отечественного государства над подданным, находящимся за границей по личным делам, имеет интегральный характер. Оно отнюдь не исчерпывается определенными полномочиями отечественной власти. Находящийся за границей подданный определяется не отдельными нормами отечественного правопорядка, а отечественным правопорядком вообще. Господство отечественного государства ограничивается международным правом лишь постольку, поскольку его ограниченность необходимо вытекает из самого факта признания территориальной независимости государства, в пределах которого находится поданный.

И точно так же, указывал В.М. Гессен, интегральный характер имеет господство государства над иностранцем по территориальному началу. Иностранец всецело и полностью подчиняется местному правопорядку. И если положение, занимаемое в государстве иностранцем, во многих существенных отношениях отличается от положения, занимаемого подданным, это объясняется тем, что законодатель, повинуясь категорическим требованиям международного права, соответствующим образом модифицирует свое господство над иностранцем по территориальному началу.

Исходя из понимания подданства как личной принадлежности индивида к государству, не прекращаемой оставлением отечества, современное международное право, отмечал В.М. Гессен, признает, что поскольку нормативная власть государства над индивидом определяет постоянные или длительные, независящие от места нахождения отношения его к правопорядку, эта власть принадлежит государству, господствующему над индивидуумом по личному началу, его отечественному государству. Определение личного статуса индивида - того закона, которым нормируется его личность как таковая, является правом отечественного государства. Национальным законом, независимо от места нахождения индивида, определяется его правовое положение как лица или правового субъекта (его правоспособность и дееспособность), как члена семьи (его семейные и наследственные права), как члена общества и активного гражданина.

Во всей этой области господство национального права, подчеркивал В.М. Гессен, является исключительным. Конкуренция личного и территориального господства устраняется тем, что к отношениям рассматриваемого типа территориальное право вообще неприменимо. Нельзя себе даже представить такого государства, отмечал он, в котором вопросы о законности иностранного брака, о законнорожденности детей от подобного брака, решались бы на основании местного, а не иностранного закона. Во всяком случае, подобный порядок с точки зрения международного права явился бы, безусловно, недопустимым.

И наоборот, в отличие от законов, определяющих личность индивида, законы, гарантирующие общественный порядок, имеют всегда и необходимо территориальный характер. Ни одно государство не вправе нормировать отношений, возникающих в другом государстве, поскольку эти отношения имеют своим объектом локальный, а не общий интерес. В пределах своей территории каждое государство самостоятельно определяет условия, признаваемые им необходимыми для мирного и нормального существования общества, для удовлетворения общих потребностей его членов. Ни одно государство по праву своего территориального господства не допускает в своих пределах применения нормы иностранного законодательства, например нормы, определяющей личный статус иностранца, если такое применение противоречит добрым нравам или общественному порядку, как его понимает законодатель.

Конкурирующее господство над иностранцем или над подданным, находящимся за границей, территориального и национального права; определяемость подданного в вопросах его личного статуса национальным правом; определяемость иностранца в вопросах общественного порядка территориальным - таковы, по мнению В.М. Гессена, те моменты, которыми обусловлено принципиальное и общее различие в юридическом статусе подданных и иностранцев.

Вместе с тем В.М. Гессен полагал, что наряду с принципиальным и общим разграничением соответствующих сфер территориального и личного господства на статус иностранца и подданного определяющим образом влияет совокупность конкретных международных обязанностей и прав государства - обязанностей и прав в отношении к другим государствам, обусловленных господством его над определенным кругом лиц по личному и территориальному началу.

Во-первых, государство имеет право на дипломатическую защиту своих подданных, находящихся за границей. Это право - необходимое следствие того факта, признаваемого международным правом, что личная связь, соединяющая подданного с отечеством, не разрывается нахождением его за границей. Если с точки зрения государственного права, считал В.М. Гессен, нельзя говорить о праве подданного на дипломатическую защиту, то с точки зрения международного права право государства на защиту поданного является бесспорными. Государство может отказать своим подданным в защите, если их деятельность за границей не соответствует его интересам. Однако никакое другое государство не может воспрепятствовать отечеству оказывать дипломатическую защиту своим подданным. Такая защита является наиболее ярким выражением международного признания независимости от местонахождения личной принадлежности подданного к своему отечеству.

В.М. Гессен подчеркивал, что, если бы между подданным и иностранцем не существовало необходимого с точки зрения международного права различия, дипломатическая защита подданных, находящихся в пределах другого государства, явилась бы не чем иным, как недопустимым вмешательством одного государства во внутренние дела другого.

Во-вторых, территориальное господство государства над иностранцем, находящимся в его пределах, ограничено прежде всего обязанностью государства оказывать ему судебную и внесудебную защиту. Государство обязано охранять принадлежащие иностранцу права теми же путями и способами, какими охраняются права подданных. Отказ иностранцу в правосудии явился бы нарушением международно-правовой обязанности, лежащей на государстве.

Права иностранцев, считал В.М. Гессен, определяются территориальным правом. Однако, определяя эти права, государство отнюдь не является свободным. Современное государство не может не предоставить иностранцу, находящемуся в его пределах, определенного минимума прав. Предоставленные иностранцу права должны быть охраняемы и защищаемы государственной властью.

В-третьих, наряду с обязанностью государства признавать иностранца правовым субъектом или, иными словами, охранять его личность и права, на государстве в его отношении к иностранцу лежит еще другая обязанность, санкционируемая международным правом. Государство, в пределах которого находится иностранец, господствуя над ним по территориальному началу, обязано считаться с принадлежностью его как подданного к другому государству. Оно не вправе ни налагать на него обязанностей, ни предоставлять ему прав, разрывающих или отрицающих публичную связь, которая соединяет его с отечеством. Отсюда международная обязанность государства не налагать на иностранца, являющегося подданным другого государства, публичных обязанностей, имеющих личный характер, и, в частности, не привлекать иностранцев к отбыванию воинской повинности. Отсюда же обязанность государства не предоставлять иностранцу политических прав, не совместимых с политическими правами, принадлежащими ему как подданному в отечественном государстве.

В-четвертых, отношение государства к иностранцу устанавливается фактом пребывания его на территории государства. Оно возникает с приездом иностранца и прекращается с его выездом. У государства нет и не может быть права принудительно задерживать в пределах своей территории находящихся в ней иностранцев. Вместе с тем государство не обязано терпеть их в своих пределах. Именно потому, что иностранец является подданным другого государства, для территориальной власти он остается чужим. Призванная заботиться об охране государственного и общественного порядка в пределах своей территории, государственная власть не может не иметь права на удаление иностранцев, угрожающих спокойствию и порядку. С точки зрения международного права ни одно государство не может требовать от другого предоставления его подданному как таковому права на пребывание в его пределах.

Однако, признавая в принципе право государства на высылку иностранцев, необходимо указать те границы, в которых это право должно быть осуществлено государством.

В-пятых, ни одно государство не имеет права навязывать другому таких своих подданных, которые могли бы оказаться ему в тягость, которых оно вправе не терпеть в своих пределах. Отсюда следует ряд выводов, характеризующих отношение отечественного государства к своим подданным.

Отечественное государство, подчеркивал В.М. Гессен, не имеет права принудительно удалять из своих пределов таких своих подданных, которые оказываются ему и могут оказаться другому государству в тягость. Кроме того, нарушением международной обязанности, лежащей на государстве, является не только высылка подданных, но и отказ в принятии подданных, высылаемых из другого государства.

В.М. Гессен считал чрезвычайно существенным вопрос о том, обязано ли государство принимать своих бывших подданных, вышедших из его подданства, но не вступивших в новое подданство. Он подчеркивал, что значительное число договоров о выдворении категорически санкционируют международно-правовую обязанность государства принимать своих бывших подданных, не вступивших в другое подданство, если они высылаются из других государств. Эта обязанность возлагается на государство не потому, что его бывшие подданные являются его подданными в настоящее время, а потому, что, лишая их подданства, государство навязывает их другим государствам. С точки зрения международного права безразлично, вернет ли государство своим бывшим подданным утраченное ими подданство, или будет считать их иностранцами. И в том, и в другом случае оно обязано их оставить в своих пределах.

На основании своих исследований В.М. Гессен пришел к выводу, что можно описать, но нельзя определить отношения подданства, поскольку содержание этого отношения, как всякого статуса, является изменчивым и текущим. "Под подданством, - писал он, - мы понимаем личную, независимую от места пребывания, принадлежность индивида к государству. В отличие от подданства, отношение "иностранства"является территориальной, т.е. обусловленной местом пребывания, юридической связью индивида с государством"*(15).

В пределах своей территории, считал В.М. Гессен, государство господствует над подданным по территориальному и личному началу. Иными словами, господство государства над подданным, находящимся в его пределах, имеет характер исключительный и безусловный.

Над подданным, находящимся за границей, государство господствует по личному началу. Оно подчиняет его нормам отечественного правопорядка, поскольку такое подчинение не противоречит обязанностям подданного, возникающим из факта его пребывания на территории другого государства.

Иностранец в отличие от подданного определяется не одним, а двумя правопорядками - отечественным и территориальным. Причем господство над ним того и другого соответствующим образом ограничивается международным правом.

Рассматривая вопрос о термине "подданство", В.М. Гессен отмечал, что современные западноевропейские публикации не пользуются, по общему правилу, данным термином для обозначения принадлежности к государству вообще и личной к нему принадлежности, в частности. Он объяснял это прежде всего историческим значением этого термина, складывавшимся в эпоху абсолютных монархий. Государственное право этой эпохи, указывал М.В. Гессен, под подданством понимает отношение частноправовой или получастноправовой зависимости, существующей между индивидом, с одной стороны, и абсолютным монархом, с другой. Индивид является подданным в абсолютной монархии и только в ней. Он является подданным потому, что его господином является монарх.

Французская революция, отмечал В.М. Гессен, объявила войну не только учреждениям и порядкам, но и языку старой Франции; само слово "подданство"вычеркивают из французского словаря. В последующую эпоху французской истории предпринимались неоднократные попытки оживления этого мертвого слова. Однако они никаких результатов не дали.

Историческое значение подданства как понятия, сложившегося в эпоху абсолютных монархий, явилось причиной, по мнению В.М. Гессена, исчезновения этого термина из современного публичного права не только Франции, но и других государств.

Со времени французской революции, отмечал В.М. Гессен, для обозначения подданства во всеобщее употребление входят термины "гражданство"и "гражданин". "Как известно, - писал он, - до настоящего времени в истории государственного права понятию гражданства по общему правилу дается весьма специальное или узкое значение. Гражданином называется тот, кто является субъектом определенной категории публичных прав, а именно, прав политических"*(16)

Такое понимание гражданства, считал В.М. Гессен, складывается в эпоху французской революции. Публицисты этой эпохи называют гражданами "жителей свободного государства, составляющих часть суверена", "членов свободного общества, пользующихся публичным правом". В абсолютном государстве отношению гражданства не может быть места. По мнению Ж.Ж. Руссо, французы, называя себя гражданами, впадают в преступление, именуемое оскорблением Величества. Такое понимание гражданства в ту эпоху имело свой смысл, поскольку из всех публичных прав тогда были известны одни только политические права, т.е. права человека, а не гражданина. Речь шла о естественных и неотъемлемых правах, принадлежащих индивиду как таковому - до и вне государства.

Если, как указывал В.М. Гессен, принять во внимание, что понятие гражданства означает не только определенный статус, публичную правоспособность индивида, сколько комплекс определенных политических - публичных прав, то не трудно себе представить, к каким последствиям неизбежно приведет смешение понятий подданства и гражданства. Например, из-за такого смешения понятий, отмечал он, оказывается, что женщины и дети, не обладая политическими правами, т.е. не будучи гражданами в общеупотребительном смысле этого слова, именно поэтому не являются подданными государства.

В.М. Гессен отмечал, что, поскольку в официальном и научном словоупотреблении для обозначения отношения подданства сохраняются термины "подданный" и "гражданин", они имеют особое, безусловно неправильное значение.

Для обозначения подданства, указывал В.М. Гессен, нередко употребляются различные термины в зависимости от формы правления, существующей в государстве. "В государствах монархических, - писал он, - отношение подданства мыслится, как отношение индивида к монарху; и такое отношение называется подданством. Наоборот, в республиканских государствах отношение подданства, как отношение индивида к государству, а не к органу власти в государстве, называется гражданством. Индивид является подданным в монархиях и гражданином в республиках"*(17)

В.М. Гессен утверждал, что с теоретической точки зрения такая терминология должна быть признана безусловно несостоятельной. Категория подданства, считал он, является одной из наиболее общих категорий публичного права, ни в каком отношении не зависящий от государственного устройства или формы правления государства. "Каково бы ни было дипломатическое или иное словоупотребление, теоретику необходим один, определенный и постоянный, термин для обозначения подданства, как принадлежности к государству"*(18)

В.М. Гессен считал, что, если под подданством понимать отношение индивида к монарху, то принадлежность индивида к государству не может быть названа подданством.

Гражданством В.М. Гессен называл статус лица как субъекта публичных обязанностей и прав в отношении к государству. Он отмечал, что в этом своем значении термин "гражданство" русскому законодательству неизвестен. Оно говорит "о правах и обязанностях российских подданных" вместо того, чтобы правильно говорить о правах и обязанностях российских граждан. Отсюда, полагал В.М. Гессен, - необходимость точнейшего определения понятия "гражданство".

В.М. Гессен указывал, что традиционное понятие гражданства - понятие, обозначающее совокупность политических прав, в системе государственного права места себе не находит. Политические права отнюдь не являются единственным и даже необходимым моментом в понятии гражданства.

Гражданином, по мнению В.М. Гессена, является и тот, кто имеет одни только права позитивного статуса. "С этой точки зрения, - писал он, - необходимо признать, что категория гражданства, подобно категории подданства, является одной из наиболее общих категорий государственного права. Поскольку абсолютная монархия обеспечивает за индивидом хотя бы одно только право гражданского иска, и в абсолютной монархии индивид является не только подданным, но и гражданином. С другой стороны, не только публичные права, но и публичные обязанности индивида охватываются понятием гражданства"*(19).

Современная доктрина публичного права, отмечал В.М. Гессен, по общему правилу признает индивида гражданином лишь постольку, поскольку он имеет права по отношению к государству; как субъект публично-правовых обязанностей он является подданным, а не гражданином. Как гражданин он участвует в парламентских выборах или вчиняет судебный иск; как подданный он отбывает повинности и платит налоги.

Историческое происхождение подобной терминологии, считал В.М. Гессен, объяснить не трудно. В конце XVIII в. понятие гражданства является прежде всего политическим лозунгом, постулатом революционной мысли. Гражданин свободного государства противопоставляется подданному абсолютной монархии, противопоставляется именно как субъект публичных (политических) прав бесправному "субъекту политических обязанностей".

С теоретической точки зрения, по мнению В.М. Гессена, подобная терминология только в том случае имела бы смысл, если допустить, что в сфере своих обязанностей, в своем пассивном статусе индивид относительно к государству не является лицом; что поскольку индивид подчинен государству, поскольку он обязан ему повиновением, он является "субъектом обязанностей", но не правовым субъектом.

В действительности, подчеркивал он, субъект правовых обязанностей не может не быть правовым субъектом. Поскольку обязанности индивида по отношению к государству носят правовой характер, основаны на праве, определены и ограничены правом, они являются обязанностями гражданства. Индивид в одинаковой мере остается лицом публичного права, т.е. гражданином, будем ли он управомочен или обязан по отношению к государству. В правовом государстве обязанность повиновения государственной власти не имеет и не может иметь безусловного характера: она ограничена правом. Индивид обязан повиноваться правомерным велениям государственной власти. Обязанность повиновения, находящая в праве свое основание и свои границы, является обязанностью лица, т.е. правового субъекта. Ей соответствует не власть, а право государства. Произвольное сужение понятия гражданства является причиной его чрезвычайной неопределенности. Быть гражданином значит быть лицом публичного права, субъектом публичных обязанностей и прав.

В истории русского права, считал В.М. Гессен, термин "подданство" имел в течение долгого времени частноправовое или получастноправовое значение. Этим термином обозначалось отношение помещика к своим крестьянам, т.е. отношение частного, а не публичного права. Говоря о подданных государя, русское право отношение между индивидом и властью конструирует по типу отношения между помещиком и его крепостными.

Однако это отношение, указывал В.М. Гессен, не рассматривалось как частноправовое. До вступления на престол Александра I каждый приносил присягу государю "верным, добрым и послушным рабом и подданным быть". В присяге Александру I "рабство" из формулы присяги исчезает, поскольку к этому времени вполне и окончательно осознается публично-правовая природа того отношения, которое существует между подданным и его государем.

Таким образом, подчеркивал В.М. Гессен, подданство не может быть отождествляемо с частноправовым инструментом рабства. Хотя в своем историческом значении оно рассматривается как чисто личное отношение между индивидом и монархом, как отношение, находящее в теории права свою аналогию в отношении крепостной (т.е. получастноправовой) зависимости крестьянина от землевладельца. В этих условиях для обозначения принадлежности индивида к государству и, в частности, для принадлежности к государству по личному началу этот термин, казалось бы, менее всего применим. Однако, отмечал В.М. Гессен, никакого другого термина русская наука в своем распоряжении не имеет.

"Называя, таким образом, принадлежность индивида к государству подданством, - писал он, - мы считаем необходимым категорически указать, что термин этот употребляется нами в том смысле, в каком он известен официальному языку нашего законодательства. Под подданством мы понимаем принадлежность индивида к государству, принадлежность, которая ни в каком отношении не зависит от формы правления, существующей в государстве.

Русский подданный является подданным в таком же смысле, в каком подданным является француз или американец.

В частности, под подданством в тесном значении этого слова, а именно в таком значении оно употребляется нами в дальнейшем, - мы понимаем принадлежность к государству по личному началу, в отличие от "иностранства", как принадлежности к государству по началу территориальному"*(20).

Исследования В.М. Гессена и других дореволюционных государствоведов, связанные с понятием гражданства, содержат ряд положений и выводов, представляющих несомненный теоретический интерес. Все они оказали заметное влияние на последующие разработки этих вопросов в отечественной правовой литературе, хотя некоторые из них и не получили поддержки в практике государственного строительства в России. Это относится, в частности, к вопросу о соотношении терминов "подданство" и "гражданство".

Как известно, современное слово "подданный" происходит от слова "дань" (уплата дани), а слово "гражданин" ведет свое начало от слова "горожанин". В борьбе против феодализма горожане, которых феодально-абсолютистский режим рассматривал как королевских подданных, завоевывали политическую самостоятельность, создавали свой общественно-правовой строй, в котором постепенно сформировался инструмент средневекового городского гражданства как синонима лично свободного человека, обладающего определенной полнотой политических и имущественных прав. Он противостоял феодальному подданству. Ж.Ж. Руссо в "Общественном договоре" рассматривал гражданство как выражение определенного сочленства лиц в государстве, дающее им право на участие в осуществлении государственной власти. Гражданина, т.е. "имеющего долю во власти суверена", Руссо отличал от подданного "как подчиненного законам государства".

Отказавшись от термина "подданный" как символа политического бесправия и угнетения, французская "Декларация прав человека и гражданина" 1789 г. официально ввела понятие "гражданин", с которым связывалось представление о юридически свободной личности, обладающей правом на участие в политической жизни.

В последующем мировая практика государственного строительства показала, что термин "подданство", фактически равнозначный гражданству, применялся и применяется только в странах с монархической формой правления*(21). "В настоящее время, - говорится в учебнике "Конституционное (государственное) право зарубежных стран", - термин "подданство" употребляется только в монархических государствах, причем ныне он обычно равнозначен термину "гражданство". В ряде монархий (например, в Испании, Бельгии, Нидерландах) термин "подданство" заменен в конституциях и законодательстве термином "гражданство"*(22).

2. Понятие гражданства в советский и постсоветский периоды

Согласно самым распространенным в советской литературе определениям гражданство рассматривалось как: 1) правовая связь физического лица и социалистического государства; 2) политико-правовая связь личности и социалистического общества; 3) принадлежность лица к социалистическому государству; 4) правоотношение между лицом и государством.

Характеристику понятия гражданства в советской литературе впервые дал Г.В. Чичерин в докладе о союзном гражданстве на сессии ЦИК СССР*(23) "Декларация прав человека и гражданина в 1789 году, - указывал он, - заменила понятие подданного, т.е. объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти понятием гражданина, т.е. участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемого в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявление трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в советском государстве"*(24)

Затем понятие гражданства исследовалось в ряде научных работ. Так, С.С. Кишкин, автор первого монографического исследования о советском гражданстве, касаясь понятия гражданства, писал: "Очень трудно дать более или менее удовлетворительное, не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудно уловимым. В самом деле, что такое гражданство? Есть ли это известная совокупность прав и обязанностей, или это есть нечто в роде наиболее общей правоспособности, или, может быть, определенное юридическое отношение, или, наконец, особое состояние (статус)? Мне кажется, что на все эти вопросы можно было бы ответить отрицательно. Гражданство, конечно, не есть определенная совокупность прав и обязанностей. Скорее можно было бы пойти обратным путем и перечислить те, в буквальном смысле, единичные права и обязанности, которые характеризуют граждан в отличие от иностранцев (защита со стороны своего государства за границей, обязанность участвовать в составе вооруженных сил государства). Но, очевидно, этими перечислениями вовсе не разрешается проблема гражданства. Гражданство также не есть наиболее общая правоспособность - наибольший объем правоспособности и дееспособности. Как известно, гражданин может быть неправоспособным и недееспособным, а иностранец может быть и тем и другим. Очевидно, проблема гражданства не имеет ничего общего с проблемой правоспособности и дееспособности. Дальше - сказать, что гражданство есть юридическое отношение, это еще ровным счетом ничего не сказать. Ив особенности неправильно предполагать, что отношение между государством и иностранцем есть всегда фактическое, а не юридическое. Наконец, если гражданство есть некоторое состояние (статус), то этот статус является во всяком случае весьма предварительным и формальным. Гражданство - это только формально-предварительный статус, который лишь в дальнейшем, в зависимости от целого рода условий и обстоятельств, заполняется уже конкретным содержанием. Можно лишь отметить, что этот статус действительно является первоначальным статусом лица, который подлежит установлению в первую очередь, ибо он обосновывает порядок и границы определяемости данного лица соответствующими элементами правовой и политической системы страны"*(25)

С.С. Кишкин отмечал терминологическую двойственность понятия гражданства, включающего гражданство как формальную принадлежность к государству и гражданство как активное участие в политической и общественно-хозяйственной жизни страны. По его мнению, иностранец, проживающий на территории РСФСР для трудовых занятий и принадлежащий к рабочему классу, а равно к непользующемуся чужим трудом крестьянству, является гораздо более гражданином, чем какой-нибудь самый прирожденный гражданин, лишенный избирательных прав по соответствующим пунктам ст. 69 Конституции РСФСР*(26)

Рассматривая гражданство с юридической точки зрения, как весьма общую и формальную категорию, С.С. Кишкин считал, что гражданство есть личная связь индивида с государством, обусловливающая возможность определяемости данного лица всеми элементами правовой и политической системы страны. Он полагал, что проблема гражданства есть, по существу, не столько юридическая, сколько проблема политическая. В основе регламентации гражданства лежат принципы государственной пользы*(27)

В другой своей работе С.С. Кишкин внес некоторые уточнения в данное им ранее определение гражданства, указав, что гражданство есть личная связь индивида с государством, обусловливающая возможность применения к данному лицу всех законов, определяющих правовое положение граждан данного государства*(28)

А.М. Турубинер понимал под гражданством принадлежность какого-либо лица к определенному государству, влекущую за собой распространение на данное лицо всех законов, регулирующих положение граждан этого государства (например, о военной службе, о занятии теми или иными промыслами и т.д.). С его точки зрения, в то время как власть государства распространяется на иностранцев лишь тогда, когда они проживают на его территории, на граждан власть государства распространяется и тогда, когда они находятся за границей. Что касается граждан, находящихся за границей, то они пользуются дипломатической защитой своего государства.

А.М. Турубинер указывал, что понятие гражданства употребляется еще и в другом смысле. Так, им определяется в некоторых странах обладание политическими правами. В соответствии с этим некоторые преступления влекут за собой "лишение прав гражданства". По мнению А.М. Турубинера, в таких случаях используется явно неправильная терминология: не каждый гражданин государства пользуется в нем политическими правами (в частности - избирательным правом). Точно так же, указывал он, по общему правилу совершение определенных преступлений лишает гражданина тех или иных политических, иногда гражданских прав, но не исключает его из числа граждан.

А.М. Турубинер возражал против попытки разделить понятия гражданства и подданства, понимая под гражданством обладание публичными правами и обязанностями. Поскольку никакое государство, полагал он, не является связанным чем бы то ни было по отношению к отдельным гражданам, они сохраняют право гражданства и не являются субъектами публично-правовых отношений*(29)

Л. Дьяконов называл гражданством принадлежность какого-либо лица к определенному государству*(30)

И.П. Трайнин полагал, что в юридическом смысле гражданство означает принадлежность лица к тому или иному государству. Поэтому определяющим гражданство является тип государства, различный в социалистическом и капиталистическом обществе*(31)

По мнению В.Н. Дурденевского, понимание гражданства как правовой "принадлежности" к государству нельзя назвать неверным, но оно оставляет желать лучшего в смысле точности. Он полагал, что гражданство действительно требует принадлежности к государству, но принадлежность к государству не всегда есть гражданство. При этом В.Н. Дурденевский имел в виду "огромные массы лиц", принадлежавших к различным колониальным империям, но не являвшихся гражданами стран, создавших эти империи (Великобритания, Франция, Италия и т.д.)*(32) "Кроме того, юристы же говорят постоянно о принадлежности к государству " или государственной принадлежности" юридических лиц. Она, несомненно, имеется, однако никто еще не называл французский банк или английский банк гражданином Французской республики или Соединенного Королевства Великобритании, Ирландии и британских доминионов за морями. Это показывает, что термин "принадлежность" очень широк, и заставляет вглядеться внимательнее в конструкцию и значение гражданства"*(33)

В.Н. Дурденевский указывал, что анализ законодательства и международных конвенций о гражданстве показывает, "что гражданство трактуется, прежде всего, как некоторое правовое состояние или качество (gualit de citoyen, legal status); такое состояние определяет принадлежность к тому или иному государству и развертывается в круг прав и обязанностей гражданина; на это состояние или качество можно притязать, отыскивая его даже в судебном порядке ("право на гражданство"). Можно не иметь гражданства вообще (лишенный гражданства); можно иметь его в двойном количестве (двугражданный); можно, наконец, пребывать в этом состоянии помимо своего желания и даже без всякого в том ведения. Новорожденный гражданин будет уже гражданином, на него даже составляется акт гражданского состояния"*(34)

По мнению В.Н. Дурденевского, сущность состояния гражданства состоит в том, что гражданство есть сочленство в государстве. Это устойчивая правовая общность лица с данным государством, дающая возможность участия во власти государства и не ограниченная его пределами. Это общность: ибо гражданство существует и исчезает вместе с данным государством. Это общность устойчивая: она в принципе бессрочна и не ограничена пространственными рамками; она следует за гражданином и в открытое море, и в другое государство и расторгается лишь в виде исключения, обычно продолжаясь до смерти. Эта общность правовая - на гражданина распространяется действие законов государства*(35)

В.Н. Дурденевский считал, что иностранец отличается от гражданина: а) меньшим объемам прав и во всяком случае меньшей подвластностью; б) временностью своих связей с государством. С переездом границы он может легко эти связи "стряхнуть". Государство может его от себя выслать, оно не властно его к себе вызвать для своих политических целей. Даже если иностранец имеет, в виде редкого исключения, политические права, на него не может быть возложена политическая обязанность защиты государства и верности ему*(36)

Взгляд на гражданство как на сочленство в государстве, указывал он, был намечен уже Ж.Ж. Руссо в связи с его учением о народном суверенитете, который писал: "Что касается членов такого общественного соединения, то коллективно они зовутся народом, каждый в отдельности - гражданами, как имеющие долю во власти суверена, и подданными, как подчиненные законам государства. Но термины эти часто смешиваются и принимаются один за другой. Достаточно уметь их различать, когда они употребляются во всей их точности"("Общественный договор", кн. 1, гл. VI)*(37)

В.Н. Дурденевский определял гражданство СССР как сочленство человека в социалистическом государстве рабочих и крестьян, которое определяет его принадлежность к этому государству, его правовое положение как внутри СССР, так и вне его, в международном общении и дает право на активное участие во всей политической, хозяйственной и культурной жизни страны*(38)

Обусловленная многими известными факторами исторического, социального и политического характера окончательная победа государственного начала в нашей стране в советский период получила отражение, в частности, в определении гражданства, данном в докладе, посвященном проекту закона о гражданстве, на второй сессии Верховного Совета СССР, состоявшейся 10-12 августа 1938 г. "Гражданство, - указывалось в докладе, - определяет принадлежность лица к государству, определяет правовое положение лица не только внутри государства, но и вне его, в международном общении"*(39) Это определение надолго положило конец спорам о понятии гражданства в нашей стране, оставив для исследований возможность его разъяснения и конкретизации.

В первом учебнике по советскому государственному праву указывается: "Гражданством называется принадлежность лица к определенному государству. Эта принадлежность обусловливает распространение на данное лицо всех законов, регламентирующих положение граждан в государстве, их права и обязанности. Если это лицо находится за границей, то, в силу своей принадлежности к определенному государству, оно пользуется, кроме того, дипломатической защитой со стороны последнего"*(40)

И.Д. Левин называл гражданством принадлежность к определенному государству, которая обусловливает распространение на данное лицо всех законов, регламентирующих положение граждан в государстве, их права и обязанности. Он считал, что в советском государстве граждане действительно участвуют в управлении и сами являются активными строителями своего государства, и поэтому определял советское гражданство как принадлежность людей к социалистическому государству, дающую гарантированное Конституцией СССР право на активное участие во всей хозяйственной, культурной и общественно-политической жизни страны и возлагающую политические обязанности по отношению к государству.

В условиях советского строя, подчеркивал И.Д. Левин, принадлежность людей к социалистическому государству полностью совпадает с гражданством, поскольку здесь отсутствует деление людей на полноправных, привилегированных граждан - членов господствующих классов, наций, рас - и граждан неполноправных - огромного большинства трудящегося населения вообще и угнетенных национальностей в особенности. Советское гражданство, указывал он, это не только юридическая связь лица с государством, но и принадлежность его к коллективу трудящихся, участвующих в построении коммунистического общества и его защите, спаянных общностью стремлений и общественных идеалов*(41)

Я.Н. Уманский указывал, что советское гражданство означает принадлежность лица к советскому государству. Эта принадлежность, считал он, влечет за собой распространение на данное лицо действия советских законов, что обеспечивает предоставление ему права на активное участие во всей общественно-политической, хозяйственной и культурной жизни СССР, а также возложение на него обязанностей по отношению к советскому государству. Во время пребывания гражданина СССР за границей на него распространяется дипломатическая защита со стороны советского государства.

Этот автор подчеркивал, что гражданство в СССР тесно связано с правами, демократическими свободами граждан, а также серьезными обязанностями, возложенными на них по отношению к своему государству*(42)

По мнению А.И. Денисова, советское гражданство означает принадлежность лица к советскому государству, выражающуюся в распространении на данное лицо законов этого государства*(43) Советское гражданство, указывал он, "дает человеку возможность пользоваться установленными советским законодательством правами и свободами и вместе с тем влечет за собой распространение на гражданина определенных обязанностей по отношению к обществу и государству"*(44)

Д.Л. Златопольский определял советское гражданство как "принадлежность лица к Советскому социалистическому государству, которая влечет распространение на него установленных конституцией и законами прав и обязанностей граждан и защиту его Советским государством в случае нахождения за границей"*(45)

Т.Б. Анисимова давала следующее определение гражданства: "Под гражданством понимается принадлежность лица к определенному государству. В связи с этим государство налагает на своих граждан определенные обязанности, предоставляет им права и осуществляет защиту этих прав"*(46)

А.И. Лепешкин под гражданством понимал принадлежность физического лица к определенному государству, в силу которой на данное лицо распространяется суверенная государственная власть как в пределах данного государства, так и вне его границ. Он считал, что принадлежность к тому или иному государству есть правовая принадлежность, юридическое состояние лица, в силу чего оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законами данного государства.

Советское гражданство А.И. Лепешкин рассматривал как правовое состояние лица, обусловливающее распространение на него демократических прав и свобод и защиты от возможного их нарушения как в пределах советского государства, так и в тех случаях, когда советские граждане пребывают за границей. Именно принадлежность лица к советскому государству он считал тем юридическим основанием, в силу которого данное лицо обладает в полном объеме всеми демократическими правами и свободами и выполняет обязанности, которые установлены конституцией и текущим законодательством*(47)

С.И. Русинова полагала, что гражданство является прежде всего объективным правом человека, устанавливающим принадлежность последнего к определенному государству*(48)

И.Е. Фарбер отмечал: "Слово "гражданство" или "гражданин" имеет много значений. Прежде всего оно имеет морально-политическое значение подобно слову "патриотизм" (патриот). В этом смысле великий русский писатель Н.А. Некрасов писал: "Поэтом можешь ты не быть, но гражданином быть обязан". Здесь слово "гражданин" означает патриот, верный сын своей Родины, своего народа. Но есть другое, юридическое понятие гражданства"*(49)

С точки зрения И.Е. Фарбера, в юридической науке слово "гражданин"служит для обозначения трех взаимосвязанных понятий. Во-первых, утверждал он, гражданство есть субъективное право индивида иметь гражданство. Во-вторых, гражданство есть особое - общерегулятивное - правоотношение между лицом и государством. Обе стороны связаны взаимными правами и обязанностями по отношению друг к другу. Наконец, в юридической науке чаще всего употребляется термин "гражданство" в смысле института конституционного права. В этом случае под гражданством понимают группу норм конституций и текущего законодательства, которые регулируют признание, приобретение и утрату гражданства.

Гражданство, считал И.Е. Фарбер, означает принадлежность лица к государству. Эта фактическая принадлежность, по его мнению, проявляется в факте проживания на территории государства. Однако место жительства может выполнять функцию юридического факта для признания человека гражданином. Если человек покидает территорию государства, он не лишается гражданства. Гораздо важнее не место жительства, а правовая связь между лицом и государством, где обе стороны признают состояние гражданства. Правовая связь в данном случае есть правоотношение по поводу гражданства. Такая правовая связь постоянная, неразрывная. Она может быть прекращена в особом порядке.

Определяя советское гражданство, он указывал, что это есть институт конституционного права, основанный на государственном суверенитете, уважении прав человека, равенстве, единстве и призванный регулировать принадлежность индивида к советскому государству*(50)

В начале 60-х годов прошлого столетия при определении гражданства вместо формулы "принадлежность лица к государству" все чаще стала использоваться формула "правовая связь лица с определенным государством".

Так, Д.Л. Златопольский подчеркивал, что гражданство не есть какое-либо право или совокупность прав. Оно является необходимым условием, определяющим правовой статус гражданина, влекущим распространение на него правовых норм данного государства. Гражданство означает вполне определенную, устойчивую связь лица с государством, имеющую известные правовые последствия. Прежде всего оно определяет правовое положение лица внутри государства. Это означает, что данное лицо, являясь гражданином государства, обладает теми основными правами и обязанностями, которые закреплены в конституции и составляют основу его правового положения. Именно потому, что данное лицо является гражданином определенного государства, оно обладает политическими, имущественными, трудовыми, жилищными, семейными и другими правами, а также имеет обязанности, закрепленные в законах и других актах государственных органов.

Однако гражданство, указывал Д.Л. Златопольский, определяет правовое положение лица не только внутри, но и вне государства, в международном общении. Это означает, что гражданин данного государства, находясь вне его пределов, имеет право на дипломатическую защиту своих прав и законных интересов со стороны органов государства, гражданином которого он является.

Таким образом, делал вывод Д.Л. Златопольский, гражданство есть устойчивая правовая связь лица с государством, определяющая его правовое положение не только внутри государства, но и вне его, в международном общении. Эта правовая связь, подчеркивал он, не ограничена пространственными пределами данного государства и является бессрочной; как правило, она возникает одновременно с рождением человека и продолжается до его смерти*(51)

В.А. Кучинский обращал внимание на взаимосвязь правовых проблем с институтом гражданства. "Большое значение этого института состоит, несомненно, в том, - писал он, - что с момента приобретения советского гражданства у гражданина появляется право на защиту его интересов со стороны Советского государства. Но не следует забывать и того, что именно с момента возникновения у определенного лица советского гражданства это лицо на основе закрепленных в Конституции СССР за всеми советскими гражданами личных прав и обязанностей (т.е. таких, которые могут быть реализованы вне определенных правоотношений)приобретают соответствующие субъективные права и обязанности. Иными словами, возникновение у определенного лица на основе закрепленных в законе личных прав и свобод советских граждан соответствующих им субъективных прав обязательно обусловливается приобретением советского гражданства. Следовательно, и в этом случае не исчезает различие между конституционными правами, определяющими весь правовой статус советского гражданства, "и его субъективными правами"*(52)

Г.В. Мальцев усматривал в понятии "гражданин" момент формального юридического узаконения связи индивида и государства, момент государственно-правового признания того или иного человека гражданином государства. Условия, необходимые для того, чтобы данный человек мог выступать как гражданин государства, порядок приобретения гражданства определяются государством в правовых нормах, совокупность которых представляет собой государство-правовой институт гражданства, указывающий на юридически оформленную принадлежность лица к государству*(53) "Таким образом, - указывал он, - отношение личности к государству и праву, власти и закону только в том случае доставляет понятию "гражданин" необходимый содержательный материал, когда оно выступает в особой юридической форме, получает политико-правовое выражение в виде гражданства"*(54)

Я.Н. Уманский, рассматривавший прежде гражданство как принадлежность лица к государству, также пришел к выводу, что советское гражданство представляет собой устойчивую правовую связь лица с советским государством, в силу которой каждый советский гражданин по отношению к государству имеет определенные права и несет соответствующие обязанности*(55)

Некоторые авторы пытались увязать в своих определениях гражданства формулу "принадлежность лица к государству" с формулой "правовая связь лица с определенным государством". Так, В.М. Сафронов определял гражданство СССР как принадлежность лица к советскому социалистическому государству, выражавшуюся в устойчивой правовой связи с Союзом ССР, в силу которой лицо приобретает права, пользуется свободами и исполняет обязанности, закрепленные Конституцией и законами СССР, а также получает право на защиту со стороны Советского государства внутри страны и за ее пределами*(56)

В.Я. Бойцов отмечал, что одной из трудностей, с которыми встречаются исследователи, занимающиеся вопросами гражданства, является неясность в вопросе о том, что представляет собой гражданство - правовой статус или правовое отношение. Результат этого - наличие многочисленных определений гражданства в юридической литературе.

По его мнению, авторы, предлагающие определение гражданства как принадлежности физического лица к определенному государству, правильно подмечая внешний признак, не вскрывают всей глубины понятия гражданства. Кроме того, с точки зрения В.Я. Бойцова, это определение вряд ли применимо без специальных оговорок к гражданству государств социалистического типа, поскольку, ограничиваясь при характеристике гражданства указанием на признак принадлежности лица к государству, нельзя отразить активной роли граждан в управлении делами государства, в осуществлении государственной власти, т.е. выявить существенные моменты, присущие гражданству в социалистическом государстве и принципиально отличающие его от гражданства в буржуазных государствах.

Очевидно, отмечал В.Я. Бойцов, стремлением отразить эти существенные моменты можно объяснить включение некоторыми авторами в определение гражданства социалистического государства специального указания на то, что принадлежность лица к социалистическому государству обеспечивает ему активное участие во всех областях социальной, экономической и государственной жизни. Он подчеркивал, что действительно реальное право на активное участие во всей жизни социалистического государства его граждане приобретают не вследствие принадлежности к этому государству, а в результате установления социалистических общественных отношений.

В.Я. Бойцов пришел к выводу, что при определении гражданства нельзя ограничиваться только указаниями на принадлежность физического лица к государству. Выделение этого признака в понятии гражданства вполне правомерно, но далеко не достаточно. Он полагал, что немало ценного для исследования проблемы гражданства содержится и в определениях тех авторов, которые рассматривают гражданство как форму правовой связи лица с государством, как устойчивую юридическую связь лица с конкретным государством.

Рассматривая гражданство как явление многогранное, В.Я. Бойцов подчеркивал, что познать существо гражданства как целостной системы можно на базе глубокого изучения элементов структуры и существенных связей между ними. Он считал, что за рельефно выступающими признаками "принадлежности лица к государству" и "правовой связи лица с государством" скрывается реально существующее общественное отношение конкретного человека с определенным государством. Совокупность этих общественных отношений составляет предмет регулирования одного из институтов государственного права, института гражданства.

Нормы государственного права, образующие институт гражданства, отмечал В.Я. Бойцов, составляют юридическую основу для государственно-правовых отношений гражданства, возникающих между государством как целым и его гражданами. Государственно-правовые отношения, в том числе и их разновидность - правоотношения гражданства, представляют, как и иные виды социалистических правоотношений, главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм.

В.Я. Бойцов указывал, что, если принадлежность лица к определенному государству порождает правовые связи между ними, то при сопоставлении различных признаков понятия гражданства вытекает вывод, что гражданство можно рассматривать через призму правоотношений. Эти правоотношения характеризуются общими признаками, присущими всем общественным отношениям, и специфическими признаками, свойственными только правовым отношениям как самостоятельному виду общественных отношений. Субъектами правоотношения гражданства являются гражданин и государство. Юридическое содержание правоотношения гражданства выражается в субъективных правах и обязанностях государства и гражданина.

По мнению В.Я. Бойцова, раскрывая содержание правоотношения гражданства, следует учитывать, что каждому субъективному праву граждан соответствует юридическая обязанность государства, что эти права и обязанности находятся между собой в определенном сочетании, составляют известное единство. В составе правоотношения гражданства он выделял два основных элемента его юридического содержания, каждый из которых включает особое, общее субъективное право и его коррелят - особую, общую юридическую обязанность:

1) государство, выступая в качестве стороны правоотношения гражданства, обладает таким субъективным правом, как возможность требовать от гражданина поведения, соответствующего его сложившемуся в государстве правопорядку. Этому праву государства корреспондирует возложенная на гражданина юридическая обязанность соблюдать установленные и санкционированные государством нормы объективного права;

2) гражданин как субъект правоотношения гражданства приобретает право требовать от государства защиты своих законных интересов в случае их нарушения. Этому субъективному праву гражданина соответствует обязанность государства обеспечивать от всяких посягательств законные интересы гражданина, его жизнь, имущество и безопасность независимо от того, где находится гражданин - на территории своего государства или за пределами его границ. Особенность субъективных прав и юридических обязанностей в правоотношении гражданства состоит в том, что они носят весьма общий, универсальный характер. Данные права и обязанности можно рассматривать в качестве юридических фактов, на основе которых возникают менее общие субъективные права и обязанности в составе других правоотношений, в первую очередь правоотношений, характеризующих правовой статус гражданина.

В.Я. Бойцов полагал, что как государственно-правовое отношение гражданство характеризуется рядом признаков (особенностей), в число которых входят следующие:

1) прежде всего правоотношение советского гражданства по своей структуре является сложным: в состав его юридического содержания включается совокупность субъективных прав и обязанностей обеих сторон правоотношения - советского государства в целом и конкретного гражданина. Сложный характер этого правоотношения обусловлен, в частности, тем, что в процессе становления оно "переплетается" с другими правоотношениями, возникает, как правило, на основе совокупности юридических фактов. Гражданство как сложное правоотношение включает в свой состав несколько слоев элементарных правоотношений. Таковы, например, правоотношения по признанию человека гражданином; правоотношения, связанные с восстановлением в гражданстве; правоотношения, возникающие в связи с выходом из гражданства, и т.д. Юридическое содержание этих правоотношений более конкретно по своему характеру, чем содержание самого правоотношения гражданства;

2) одной из особенностей правоотношения гражданства является его устойчивый, длящийся, постоянный характер. Существование этого правоотношения во времени не ограничено определенным сроком. Правоотношение гражданства возникает с момента признания лица советским гражданином и продолжает существовать вплоть до смерти гражданина, выхода его из советского гражданства и т.д. Раз физическое лицо признано советским гражданином, оно выступает в качестве субъекта правоотношения советского гражданства в течение неопределенного срока;

3) правоотношение гражданства имеет наиболее общий характер по сравнению с другими видами правоотношений. Эта черта проявляется в специфическом характере субъективных прав и обязанностей участников правоотношения советского гражданства. Права и обязанности советского государства в целом и каждого советского гражданина как носителей правоотношения гражданства характеризуются универсальностью, всеобщностью.

Гражданство, подчеркивал В.Я. Бойцов, - это концентрированная форма выражения правовых связей человека с определенным государством. Поскольку за правовыми связями, указывал он, скрывается правовое отношение гражданства - универсальное правоотношение. Его особое юридическое содержание проявляется в том, что оно составляет юридический фундамент всех других правоотношений, в которых выступают граждане*(57)

В.С. Шевцов в своей монографии, явившейся наиболее крупным исследованием вопросов гражданства советского периода, сделал попытку обобщить различные точки зрения на понятие гражданства вообще и советского гражданства, в частности и в особенности, и на этой основе выработать научное определение гражданства. Он, в частности, подчеркивал, что определить общее понятие гражданства - значит раскрыть содержание специфической правовой связи между лицом и государством.

Касаясь определения гражданства как принадлежности лица к государству, В.С. Шевцов отмечал, что само по себе выражение "принадлежность к государству" не совсем точно передает смысл понятия, поскольку его можно трактовать как членство лица в государстве, как состояние подвластности лица, близкое подданству, нахождение лица под юрисдикцией определенного государства, что по существу стирает грань между гражданством советским и гражданством буржуазных государств.

По мнению В.С. Шевцова, формула "принадлежность лица к государству" означает принадлежность лица к гражданству какого-либо государства, либо, что одно и то же, обладание гражданством этого государства. Однако для понимания существа гражданства, отмечал он, такое определение ничего не дает. "Вместе с тем было бы совершенно неправильно полагать, - писал он, - что употребление формулы "принадлежность лица к государству" препятствует выяснению смысла понятия гражданства. При раскрытии ее понятие гражданства приобретает конкретное истолкование"*(58)

Так, существенным пояснением в ряде определений, отмечал В.С. Шевцов, является указание на то, что гражданство не представляет собой ни права, ни совокупности прав, а служит лишь предпосылкой, создающей возможность применения к лицу правовых норм, что гражданство в качестве принадлежности к государству "обусловливает" определенные правовые последствия для лица. Однако во всех этих определениях, по его мнению, оставлено совершенно в стороне выяснение причин, в силу которых гражданство служит "предпосылкой" наступления для лица правовых последствий.

Остается невыясненным, считал В.С. Шевцов, содержание понятия "принадлежность лица к государству" и тогда, когда в определении гражданства указывается, что оно влечет за собой и даже "дает" физическому лицу определенный комплекс прав и обязанностей, поскольку непонятно, почему такая "принадлежность" влечет за собой права и обязанности.

В.С. Шевцов обращал внимание на то, что в ряде определений общего понятия гражданства правовая связь между лицом и государством нашла свое выражение в совокупности прав и обязанностей лица по отношению к государству, либо в наличии взаимных (у лица и государства соответственно)прав и обязанностей. Причем эти права и обязанности выступают уже не как главное правовое следствие обладания гражданством, а как само гражданство. Соответственно правовое положение гражданина характеризуется уже не в качестве проявления определенной правовой связи лица с государством, а как сама эта связь. В результате содержание понятия гражданства сводится главным образом к субъективным правам личности.

Признавая, что в определенном смысле гражданство может рассматриваться и как правовое состояние лица, поскольку, представляя собой специфическую правовую связь лица с государством, гражданство уже тем самым предполагает нахождение лица в определенном правовом состоянии, В.С. Шевцов вместе с тем подчеркивал, что правовое состояние лица - это хотя и существенный, но отнюдь не единственный признак, характеризующий взаимоотношения личности и государства. По его мнению, если свести содержание гражданства исключительно к правовому состоянию лица и одновременно видеть в гражданстве предпосылку вытекающих для лиц прав и обязанностей, продолжает оставаться невыясненным - как могут правовое состояние или правовое положение лица обусловливать распространение на это лицо каких-либо прав и обязанностей.

В.С. Шевцов полагал, что представление о гражданстве как об "объективном праве человека" и одновременно как о предпосылке определенных прав человека вряд ли способствует выяснению точного смысла понятия гражданства. Если подчеркивается его объективный характер, указывал он, то лишено смысла определять гражданство через право, принадлежащее лицу. Права и обязанности в данном случае могут, по его мнению, явиться только результатом отношения между лицом и государством и не существуют сами по себе, а определение гражданства, поскольку его содержание тесно связывается с правами и обязанностями лица, должно выражать, характеризовать эту связь или отношение.

С точки зрения В.С. Шевцова, нельзя рассматривать понятие гражданства в отрыве от прав и обязанностей гражданина, но и нельзя сводить правовую связь, определяемую в качестве гражданства, исключительно к этим правам и обязанностям. Более логично было бы считать правоотношения содержанием понятия гражданства или же видеть в гражданстве только юридический факт, с которым связывается наступление для лица определенных правовых последствий.

В.С. Шевцов отмечал, что в основе гражданства не могут лежать отношения, возникающие по поводу гражданства и регулируемые законодательством о гражданстве, поскольку они носят сравнительно кратковременный характер.

Участники всякого правоотношения, подчеркивал он, выступают как носители юридических прав и обязанностей. Однако было бы неправильным, считал он, рассматривать те правомочия и обязанности, которые вытекают из конкретного правоотношения по поводу гражданства, в одной плоскости с субъективными правами и обязанностями граждан, закрепленными объективным правом и в первую очередь Конституцией. У конкретного лица субъективные права могут возникнуть лишь на основе соответствующих норм.

В.С. Шевцов подчеркивал, что любое определение понятия гражданства как правоотношения лица и государства носит в значительной мере искусственный характер. По его мнению, гражданство - это такая правовая связь лица с государством, которая, обусловливая постоянное, полное и устойчивое распространение на это лицо юрисдикции, является тем самым необходимой предпосылкой для возможного применения к лицу законов данного государства.

Советское гражданство, указывал В.С. Шевцов, как определенная правовая связь лица с государством обеспечивает, во-первых, распространение установленных Конституцией и иными законами субъективных прав прежде всего на граждан Советского Союза и, во-вторых, распространение на них этих прав в полном объеме, без каких-либо ограничений, тогда как иностранцы могут пользоваться не всеми правами и несут не все обязанности. Кроме того, гражданство представляет собой вполне определенную связь лица с государством именно потому, что эта связь влечет для лица правовые последствия, свойственные только гражданству, причем данному гражданству.

Гражданство, подчеркивал В.С. Шевцов, как правовую связь лица с государством характеризуют следующие особенности: устойчивость, бессрочность, неограниченность в пространственном применении. Эти свойства также существенно отличают гражданство от тех специфических правовых связей, в которых находятся иностранцы и лица без гражданства с государством своего местопребывания.

В.С. Шевцов указывал на то, что выделение правовых последствий, вытекающих из факта обладания гражданством, в самостоятельный элемент определения гражданства носит весьма условный характер. В некоторых случаях, когда, например, содержание понятия гражданства сводится к взаимным - лица и государства - правам и обязанностям, становится невозможным вообще выделить правовые последствия в качестве какого-то самостоятельного элемента определения гражданства.

Не менее важным этот автор считал установить в самом определении характер взаимосвязи между общим понятием гражданства и теми правовыми последствиями, которые вытекают для лица из факта обладания гражданством. При решении данного вопроса, по его мнению, нужно исходить из следующего основного положения: гражданство служит лишь необходимой юридической предпосылкой установления конкретного правового статуса лица, оно не включает в свое понятие какие-либо субъективные права и обязанности.

В.С. Шевцову представлялось очевидным, что правовые последствия, вытекающие для лица из гражданства, в конечном итоге обусловлены классовой природой государства, его общественным и государственным устройством, а в известной мере и политическим режимом. С гражданством, следовательно, они связаны исключительно как со своей юридической предпосылкой. Вместе с тем, считал он, всякое намерение всесторонне и полно рассматривать содержание гражданства в качестве правового явления неизбежно связано с необходимостью проанализировать правовой статус гражданина в обществе и государстве.

При установлении правовых последствий, связанных для лица с фактом обладания гражданством, полагал В.С. Шевцов, следует говорить исключительно об основах правового положения лица как гражданина, о конкретных правах и обязанностях, составляющих эти основы, прямо и непосредственно связанных с содержанием гражданства. Причем речь здесь может идти не о "включении" правового статуса граждан в определение гражданства, а об установлении правильного соотношения этих двух правовых понятий.

На основе результатов анализа общего понятия гражданства В.С. Шевцов делал вывод о том, что в него не входят в качестве какой-то составной части субъективные права и обязанности граждан. Однако понимание гражданства как особого рода правовой связи, посредством которой осуществляется постоянное нахождение лица под юрисдикцией государства, позволяет, с его точки зрения, сделать вывод о том, что правовые последствия распространяются исключительно на лицо, и таким образом определяется его правовое положение в обществе и государстве.

Вместе с тем, по словам В.С. Шевцова, государство несет перед своими гражданами определенные обязательства. Оно защищает дипломатическими и консульскими средствами своего гражданина во время его пребывания за границей и обязано принять своего гражданина, находящегося за границей, в случае необходимости. Однако какого-то определенного круга обязательств государства, составляющего необходимый элемент понятия гражданства, по мнению В.С. Шевцова, нет. Что же касается защиты государством своего гражданина и т.п., то это является лишь проявлением сущности гражданства - правовой связи, которая в том и состоит, что гражданин постоянно находится под юрисдикцией государства своего гражданства, и уже в силу этого всякая попытка извне прекратить или нарушить эту связь обязательно вызывает определенную реакцию данного государства. Противоправным поэтому является нахождение лица в двойном гражданстве.

В.С. Шевцов считал ошибочным не только принимать отдельные проявления гражданства как определенной правовой связи лица с государством за права и обязанности государства в отношении своих граждан, но и возводить в ранг субъективных прав и обязанностей самих граждан. Он указывал, что гражданству свойственно не простое, случайное наделение граждан какой-то совокупностью субъективных прав и обязанностей, а правами и обязанностями качественно определенного состава.

Для лиц обладание гражданством предполагает постоянное и полное нахождение под юрисдикцией суверенной государственной власти, подчеркивал В.С. Шевцов, вследствие чего на них могут быть распространены в полной мере все законы государства. Правовые последствия, связанные с гражданством, в целом сводятся к двум основным моментам. С одной стороны, это действительно безусловное подчинение лица суверенной государственной власти, с другой - обладание гражданством влечет наделение лица широким комплексом прав, и в первую очередь политических прав.

Противоречивость в правовом положении гражданина, отмечал В.С. Шевцов, заключается в том, что он является объектом властвования, и в то же время наделен определенным комплексом прав, в том числе публичных, свойственна гражданству государств эксплуататорского типа. Именно это обстоятельство давало основание буржуазным теоретикам различать два основных положения лица в государстве: как подданного (в смысле безусловного подчинения лица государственной власти) и как гражданина (в смысле определенной публичной правоспособности).

Принципиальная особенность советского гражданства, по его мнению, состоит в том, что оно не создает и не может создавать такой противоречивой двойственности в положении гражданина, ибо обладание советским гражданством означает для лица приобщение к народу-суверену.

В.С. Шевцов считал, что в советском гражданстве отсутствует противоречие между нахождением лица под постоянным суверенным воздействием государственной власти и теми правами и обязанностями, которыми располагает гражданин, поскольку эти стороны его положения органически взаимообусловлены: именно благодаря тому, что лицо находится в определенной правовой связи с советским государством, оно располагает комплексом прав и обязанностей, которые обеспечивают его непременное и решающее участие в осуществлении государственной власти. Советское гражданство является тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми демократическими правами и свободами, выполняет обязанности, установленные Конституцией и текущим законодательством.

По мнению В.С. Шевцова, правовое положение гражданина социалистического государства характеризуется в первую очередь правами, обеспечивающими его участие в организации и осуществлении государственной власти. Именно поэтому в качестве основных его правовых последствий выступают именно политические права граждан.

В то же время В.С. Шевцов полагал, что в определении советского гражданства нет необходимости специально оговаривать право гражданина на участие в осуществлении государственной власти, поскольку социалистическая правовая система обеспечивает за каждым советским гражданином возможность всесторонне удовлетворять свои общественные и личные интересы путем законодательного закрепления за ними широкого комплекса социально-экономических и политических прав и обязанностей. Именно эти права и обязанности в комплексе качественно характеризуют личность как гражданина социалистического государства.

Он также считал, что в определение советского гражданства не следует включать специальную оговорку относительно исключительности избирательных прав советских граждан, как и их почетной обязанности служить в рядах Вооруженных Сил СССР, поскольку каждое из этих основных прав и обязанностей составляет лишь одну из необходимых основ правового положения личности как советского гражданина. Основные права и обязанности граждан - главное правовое последствие обладания советским гражданством, определяющее правовое положение лица внутри государства.

На основании всех этих положений В.С. Шевцов делал вывод, что советское гражданство есть определенная, устойчивая и не ограниченная в пространственном применении правовая связь лица с государством, определяющая его правовое положение и обеспечивающая ему возможность активного участия в экономической, политической, государственной и общественной жизни социалистического общества.

Как государственно-правовой институт, гражданство, считал он, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения между государством и личностью по поводу гражданства. В процессе регулирования отношений, связанных с принадлежностью к советскому гражданству, между лицами и государством складываются государственно-правовые отношения. Особое юридическое содержание их состоит в том, что они, выражая собою различные урегулированные правом отношения лица и государства по поводу гражданства, тем самым служат правовым основанием для установления, изменения или прекращения самого гражданства.

Отношения по поводу гражданства, регулируемые нормами государственного права, указывал В.С. Шевцов, возникают в процессе осуществления государственной власти. Именно поэтому они являются государственно-правовыми. Отнесение норм гражданства к советскому государственному праву обусловлено характером регулируемых ими общественных отношений.

В.С. Шевцов выделял ряд особенностей правоотношений по поводу гражданства. К ним он относил, прежде всего, то, что одним из субъектов здесь непременно выступает государство, а другим субъектом этих отношений может быть лишь индивидуальное лицо. При этом во всех случаях, когда нормы законодательства о гражданстве распространяются на какую-либо определенную группу лиц, реализация таких норм все равно становится возможной лишь при условии вступления в отношения с советским государством по поводу гражданства каждого лица в отдельности. Кроме того, в отношения по поводу гражданства могут вступать не только граждане СССР, но также иностранцы и лица без гражданства.

Другую особенность правоотношений по поводу гражданства он видел в том, что правосубъектность индивида, вступающего в правоотношения по поводу советского гражданства, может возникнуть у лиц, не достигших совершеннолетия.

В.С. Шевцов указывал, что одной из особенностей правоотношений по поводу гражданства является также и то, что они не носят долговременного характера.

Наконец, отличительную особенность этих отношений он видел в том, что возникновение правоотношения по поводу гражданства обусловлено определенным поведением лиц.

Все эти особенности, по мнению В.С. Шевцова, находят свое отражение в правосубъектности лиц, участвующих в правоотношении по поводу гражданства.

Однако он возражал против причисления норм законодательства о гражданстве к субъективным правам граждан.

В.С. Шевцов признавал, что между нормами права, регулирующими вопросы гражданства, и субъективными правами и обязанностями, образующими правовой статус гражданина, существует связь. Но связь между этими нормами, подчеркивал он, опосредствована самим гражданством как выражением правовой связи особого рода между лицом и государством. И если нормы законодательства о гражданстве призваны установить эту правовую связь, изменить или прекратить ее, то правовые нормы, закрепляющие субъективные права и обязанности граждан, могут быть применены к ним лишь на основе данной правовой связи, явиться ее главным правовым последствием.

При решении вопроса о субъективном характере норм права, регулирующих отношения по поводу гражданства, необходимо, считал В.С. Шевцов, исходить из следующего основного положения. Гражданство как определенная правовая связь лица с государством является для самого лица лишь объективным фактом. Решать любой вопрос в области гражданства полномочно только государство. Это его неотъемлемое суверенное право. Поэтому нормы законодательства о гражданстве не закрепляют каких-либо субъективных прав, хотя, безусловно, на основе этих норм в процессе их реализации возникают правомочия лица как субъекта конкретного правоотношения по поводу гражданства. Следовательно, гражданин не может требовать от своего государства, чтобы оно лишило его своего гражданства, поскольку вопрос об этом решается исключительно по усмотрению самого государства.

В.С. Шевцов полагал, что отношения, регулируемые нормами законодательства о гражданстве, имеют еще одну отличительную особенность: в ряде случаев они являются предметом регулирования нормами международного права. Однако тот факт, что нормы государственного и международного права регулируют в ряде случаев аналогичные отношения и для лица в силу действия этих различных норм наступают одни и те же результаты, не дает оснований считать эти отношения адекватными.

В то же время, считал В.С. Шевцов, говоря о государственном и международном праве в области гражданства, нельзя сводить их взаимоотношения к ограничениям, якобы накладываемым международным правом на свободу государства регулировать свое гражданство по собственному усмотрению. Бесспорно, международный договор накладывает на государства определенные обязательства, однако это ни в малейшей степени не изменяет известного права государства определять и регламентировать свое гражданство*(59)

И.Е. Фарбер видел в гражданстве особое субъективное право, состоящее по меньшей мере из следующих четырех правомочий:

1) каждый человек имеет право на гражданство;

2) гражданство есть право индивида на защиту его прав человека со стороны государства;

3) гражданство есть право пребывать на территории своего государства;

4) гражданство означает право на равенство перед законом.

Таким образом, гражданство, по мнению И.Е. Фарбера, включает эти правомочия, которые, как и всякие правомочия, реализуются в различных правоотношениях между гражданином и государством в целом, между гражданином и органами государства, между гражданами*(60)

Ц.А. Ямпольская, Л.Д. Воеводин, В.Д. Попков, Б.В. Щетинин рассматривали гражданство в качестве одного из компонентов понятия правового статуса гражданина*(61),"органической частью правового статуса гражданина, а не только его источником"*(62)

"Исходным условием возникновения государственно-правовых отношений между государством и проживающим на его территории лицом, - писал Б.В. Щетинин, - является принадлежность последнего к гражданству данного государства. Лицо, обладающее гражданством со дня своего рождения или приобретая права советского гражданства в установленном законом порядке, становится субъектом всех прав, свобод и обязанностей гражданина. Эти отношения длятся в течение всего времени нахождения лица в советском гражданстве и могут быть прекращены либо с утратой им прав советского гражданства, либо со смертью гражданина, но даже и в последнем случае правовые последствия сохраняются до реализации прав наследования по его завещанию либо по закону"*(63)

Б.В. Щетинин считал, что элементами определения советского гражданства являются: 1) физическое лицо; 2) советское государство; 3) устойчивая правовая связь; 4) права и обязанности гражданина; 5) право гражданина на защиту со стороны государства*(64) "Синтезируя эти элементы, т.е. объединяя их в определенную систему, мы получаем новое качество понятия советского гражданства"*(65)

Н.В. Витрук подчеркивал, что гражданство является юридическим оформлением состава населения государства. "Социальную основу гражданства, - указывал он, - составляет фактическая принадлежность лица к государственно организованному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или просто принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют условия и порядок приобретения, утраты гражданства и т.д."*(66)

С развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения повышался интерес к исследованию вопросов гражданства и у специалистов в области международного права. Заметный вклад в исследование этих вопросов внес С.В. Черниченко.

По его мнению, гражданство, как и другие правовые категории, определяется существующими в данном обществе экономическими отношениями и представляет собой юридическое отражение принадлежности лица к обществу. Правовая принадлежность лица к государству - юридическая форма экономической связи этого лица с обществом.

Касаясь бытующих в литературе понятий "специфическая правовая связь лица с государством" и "принадлежность лица к государству", С.В. Черниченко подчеркивал, что разница между ними неуловима. И в том и в другом случае имеется в виду определение отношения между лицом и государством, носящее юридический характер. Возможно, отмечал он, понятие специфической правовой связи более определенно, но, с другой стороны, существуют правовые связи самого различного характера, каждая из которых имеет свои особенности. Понятие же принадлежности к государству указывает именно на специфику данной правовой связи, то есть гражданства. Оба понятия взаимно заменяемые и имеют свои достоинства и недостатки*(67)

Анализ различных точек зрения по вопросу гражданства позволил С.В. Черниченко сделать следующие выводы: 1) гражданство - это отношение между государством и лицом; 2) оно всегда связано с правами и обязанностями лица в отношении государства и, наоборот, государства в отношении лица; 3) оно возникло во внутреннем праве государства и имеет в основном внутригосударственное значение, но вместе с тем играет определенную роль и в международном праве; 4) гражданство всегда связано с определенным типом государства и имеет классовый характер.

С его точки зрения, общее определение понятия гражданства должно отражать правовые особенности, свойственные гражданству государства любого типа, привести к общему юридическому знаменателю гражданство государств, отличных друг от друга и по своей классовой сущности, и по форме.

С.В. Черниченко подчеркивал, что понятие гражданства едино - нет международно-правового понятия гражданства в отличие от внутригосударственного, хотя его роль в каждой отрасли права имеет свою специфику. Он также утверждал, что гражданство нельзя рассматривать ни как правовую связь между лицом и государством, существующую помимо взаимных прав и обязанностей данного лица и государства, ни как простую, механическую совокупность этих прав и обязанностей. Связь гражданства состоит из взаимных прав и обязанностей лица и государства.

Гражданство, отмечал С.В. Черниченко, - это двусторонняя правовая связь, складывающаяся из временных прав и обязанностей лица и государства, установленных законодательством соответствующего государства. Эти права и обязанности составляют содержание гражданства любого государства. Отсюда он делал вывод, что содержание гражданства как правового явления охватывает права и обязанности государства и лица в отношении друг друга и относятся к сфере внутригосударственного права. Однако простая сумма соответствующих прав и обязанностей не составляет содержание гражданства. Лишь определенное их сочетание, образующее единую правовую связь, характеризующуюся особыми качествами, позволяет говорить о гражданстве.

Иными словами, указывал С.В. Черниченко, для существования гражданства важно не отдельно право или обязанность, а их сочетание. Никакие отдельные права или обязанности лица не могут рассматриваться как неотъемлемый признак гражданства. Попытка найти какие-либо права или обязанности лица в отношении государства или наоборот, которые во всех случаях входят в содержание гражданства любого государства, то есть являлись бы неотъемлемой частью содержания понятия гражданства, оказалась бы напрасной.

Можно говорить о том, считал С.В. Черниченко, что определенные права и обязанности являются неотъемлемой частью содержания гражданства отдельного государства в определенный период (до тех пор, пока они не приняты в законодательном порядке). Это допустимо в тех случаях, когда законодательство какого-либо государства предоставляет всем без исключения гражданам этого государства определенные права или устанавливают для них определенные обязанности. Но прав и обязанностей, неотъемлемых от содержания понятия гражданства, по его мнению, нет.

Особым качеством, характеризующим правовую связь между лицом и государством, является, по мнению С.В. Черниченко, ее устойчивость. Устойчивость гражданства - его важнейший признак, его юридический критерий. Гражданство устойчиво в силу того, что права и обязанности, составляющие его содержание, также устойчивы. Однако права и обязанности, входящие в содержание гражданства, в свою очередь, устойчивы именно потому, что входят в его содержание.

С.В. Черниченко утверждал, что устойчивость гражданства зависит от устойчивости прав и обязанностей, входящих в его содержание. Однако устойчивость этих прав и обязанностей отличается от устойчивости гражданства. Устойчивость гражданства дает качественно новый правовой эффект по сравнению с устойчивостью отдельного права или обязанности, входящих в его содержание. Разница между устойчивостью гражданства и отдельного права или обязанности проявляется в том, что сама по себе устойчивость такого права или обязанности не является еще признаком гражданства.

Устойчивость гражданства, по словам С.В. Черниченко, проявляется в пространстве и во времени. В пространстве она проявляется в том, что гражданство сохраняется и при выезде обладающего им лица за границу. Ряд прав и обязанностей такого лица, входящих в содержание его гражданства, на время его пребывания за границей прекращает свое действие. Однако лицо их не утрачивает. Они по-прежнему продолжают оставаться в комплексе прав и обязанностей, составляющих содержание данного гражданства. Некоторые же права и обязанности, входящие в содержание гражданства, продолжают действовать и за границей. К ним относятся такие права и обязанности, существование которых не может причинить ущерб суверенитету государства пребывания. Некоторые права и обязанности гражданина действуют только во время его нахождения за рубежом.

Иными словами, подчеркивал С.В. Черниченко, устойчивость гражданства в пространстве выражается в подчинении лица, которое им обладает, юрисдикции своего государства в течение своего пребывания за границей.

Отсутствие фактического осуществления прав или обязанностей, составляющих содержание гражданства, отмечал он, не прекращает их юридического действия. В этих случаях юридически гражданство ущерба не терпит, оно терпит его фактически.

Устойчивость гражданства во времени проявляется в его непрерывности. С.В. Черниченко указывал, что история права знает случаи, когда гражданство признавалось нерасторжимой, неизменной связью. Однако сегодня нерасторжимость не характерна для гражданства. Непрерывность гражданства означает сохранение гражданства с момента его приобретения в соответствии с условиями, определенными законодательством конкретного государства, вплоть до его утраты также в соответствии с условиями, установленными законодательством данного государства.

Непрерывность гражданства, отмечал С.В. Черниченко, указывает на то, что оно - длящееся правовое состояние. Гражданство не может время от времени исчезать и затем вновь возобновляться. В отличие от гражданства права и обязанности, составляющие его содержание, во времени менее устойчивы. Они могут меняться, однако гражданство сохраняется. Содержание гражданства, таким образом, по мнению С.В. Черниченко, подвижно, изменчиво, зависит от законодательства, действующего в данный момент, а само гражданство неизменно.

Вместе с тем С.В. Черниченко подчеркивал, что эта неизменность относительна. Она не свидетельствует о том, что гражданство не может при определенных условиях меняться. Иначе неизменность, непрерывность гражданства была бы равносильна его нерасторжимости.

С.В. Черниченко считал, что устойчивость гражданства, а также прав и обязанностей, входящих в его содержание, является лишь юридической. Она не предполагает фактической устойчивости гражданства и образующих его содержание прав и обязанностей. На нее не влияют также ни объем прав и обязанностей той или иной категории граждан, ни необеспеченность, ни фактическое неравенство граждан в том или ином государстве.

Ряд граждан, указывал С.В. Черниченко, могут оказаться не в состоянии осуществлять предоставленные им права. Формально, однако, эти граждане все равно будут обладать указанными правами: фактическая устойчивость данных прав, то есть их реальность, обеспеченность и юридическая их устойчивость не совпадают. Возможность такого совпадения зависит в конечном счете от социального строя государства. Из этого следует, считал С.В. Черниченко, что при характеристике гражданства необходимо помнить не только о его юридической устойчивости, но также и о фактическом значении такой устойчивости.

Устойчивость гражданства, по мнению С.В. Черниченко, является основным правовым критерием, отличающим его от правовой связи, существующей между государством и проживающим в нем временно или постоянно иностранцами. Иностранцы могут иметь права и нести обязанности, аналогичные правам и обязанностям, которыми обладают граждане государства их пребывания. Однако это не дает основания, полагал он, считать их гражданами или же включать в содержание гражданства только те права и обязанности между лицом и государством, которые отличают граждан от иностранцев. Совпадающие права и обязанности граждан и иностранцев отличаются не только тем, что первые устойчивы, а вторые нет. В комплексе права и обязанности государства в отношении иностранца и наоборот не образуют единой устойчивой правовой связи, в то время как сочетание всех взаимных прав и обязанностей государства и гражданина такую связь образуют.

С.В. Черниченко подчеркивал, что даже если какое-либо государство установило абсолютно одинаковые права и обязанности для собственных граждан и иностранцев, то и в этом случае между указанным государством и находящимися на его территории иностранцами устойчивой правовой связи не возникнет.

С точки зрения С.В. Черниченко, кроме правовой устойчивости, гражданство обладает еще одним признаком. Оно основано в принципе на фактической связи лица с государством, которое по собственному усмотрению устанавливает условия приобретения и утраты своего гражданства. Условия эти разнообразны и отличаются друг от друга в различных государствах. Однако в их основе лежит общий признак: все они исходят из необходимости фактической связи граждан с соответствующим государством. Необходимость фактической связи граждан с государством, подчеркивал он, означает не только то, что гражданство предоставляется лицам, уже фактически связанным с данным государством. Оно может предоставляться также лицам, которые никогда не были фактически связаны с указанным государством, но в отношении которых есть основания полагать, что они будут с ними связаны.

Критерий фактической связи, отмечал С.В. Черниченко, не обязателен с правовой точки зрения. Наличие у лица фактической связи с государством не всегда свидетельствует о том, что это лицо обладает гражданством данного государства. В то же время в современных условиях возможны случаи, когда гражданин утратил всякую связь со своим государством, но тем не менее сохраняет свое гражданство. Поэтому можно утверждать, что фактическая связь со своим государством лежит в основе гражданства только в принципе. Однако исключения не могут поколебать общего правила. Большинство граждан любого государства всегда фактически с ним связаны. Это выражается прежде всего в том, что большинство населения государства в нормальных условиях живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства, подчеркивал С.В. Черниченко, - наиболее типичный вид фактической связи лица с государством. Более того, считал он, это наиболее прочный вид такой связи. Именно поэтому постоянное проживание на территории государства играет немаловажную роль при предоставлении гражданства.

Гражданство, по мнению С.В. Черниченко, - это принадлежность в политическом смысле к территории. Иностранец не является "гражданином"территории в политическом отношении. Его как бы не охватывает деление населения по территориальному признаку. Гражданство является не просто принадлежностью к территории данного государства, но представляет собой прежде всего правовую категорию, т.е., иными словами, является выражением в праве указанной принадлежности. Правовые же категории, отмечал он, по сравнению с политическими более консервативны. Поэтому в течение более или менее длительного периода они могут сохраняться, хотя под влиянием развития экономических отношений возникает политическая необходимость в их изменении.

С.В. Черниченко указывал, что гражданство является юридическим отражением факта принадлежности лица к обществу, следовательно, к одному из существующих в нем классов. Это и обусловливает зависимость гражданства от фактической связи лица с государством. Именно в силу указанных причин соответствующее лицо начинает рассматриваться как политическая принадлежность территории государства, и между ним и государством устанавливается устойчивая правовая связь. Поэтому и возникает политическая необходимость в максимальном совпадении лиц, обладающих гражданством данного государства, с населением, фактически проживающим в его границах. Трудно представить, по словам С.В. Черниченко, чтобы господствующий в данном обществе класс состоял из иностранцев или чтобы большинство граждан соответствующего государства фактически принадлежали к другому обществу и проживали бы за границей. Если такое положение было бы возможным, господство того или иного класса оказалось бы весьма недолговечным.

С.В. Черниченко отмечал, что гражданство, рассматриваемое как принадлежность к государству в политическом и юридическом смысле, - явление, свойственное государствам всех типов. Этим объясняется возможность заключения соглашений по вопросам гражданства между государствами, принадлежащими к различным социально-экономическим системам.

Давая определение гражданства как правового явления, он указывал, что это правовая связь физического лица с государством определенного типа, характеризующаяся устойчивостью, которая проявляется в пространстве - в виде ее сохранения независимо от местонахождения лица, и во времени - в непрерывности при возможном изменении ее содержания, состоящая из взаимных прав и обязанностей государства и лица, установленных государством в интересах класса (классов), орудием которого оно является, и существующая в принципе на основе фактической связи лица с государством*(68)

Определенный итог спорам о понятии гражданства подвело принятие 1 декабря 1978 г. нового закона о гражданстве СССР. В докладе о проекте этого закона на десятой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 1 декабря 1978 г. гражданство характеризовалось как "выражение политической и правовой связи личности с государством"*(69) Эта формула получила отражение в определениях советского гражданства, данных в отечественной правовой литературе после принятия нового закона о гражданстве.

Так, Г.И. Тункин, давая определение гражданства, писал: "Под гражданством понимается политико-правовая связь человека с государством, которая характеризуется устойчивостью, обладанием правами и обязанностями в отношении государства, а также правами и обязанностями государства в отношении человека"*(70)

"Гражданство, - указывал В.С. Основин, - представляет собой особую политико-правовую связь лица с государством. Она основана на юридическом признании государством данного лица своим гражданином, выражается в распространении на него суверенной власти государства, независимо от места проживания - в пределах границ или вне границ этого государства. Последнее обязано защищать интересы своих граждан и за границей"*(71)

Граждан нельзя рассматривать как совокупность лиц, проживающих на территории государства, считал В.С. Основин, ибо по этому признаку последние образуют население страны - категорию демографическую, а не политико-правовую. Граждане, по его мнению, - это также не совокупность лиц, на которых распространяется власть государства, ибо она обязательна в равной мере и для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории государства. Правами и обязанностями в государстве наделены все лица, постоянно или временно проживающие на его территории.

Гражданином государства, подчеркивал В.С. Основин, лицо является не в силу проживания на его территории, подчинения государственной власти, наделения правами и обязанностями, а вследствие существующих между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства.

Правовой характер связи лица с государством, образующей отношения гражданства, указывал В.С. Основин, выражается в ее юридическом оформлении. Гражданство - правовое, а не фактическое состояние.

Государство, отмечал он, устанавливает принадлежность к своему гражданству законодательно, исходя из принципа исторически сложившейся преемственности. Государство в законе или ином правовом акте определяет также основания и порядок приобретения гражданства и его утраты. Отношения гражданства не могут быть расторгнуты односторонним актом лица. Только государство может по ходатайству лица или в исключительных случаях по своей инициативе расторгнуть связи, составляющие отношения гражданства. Состояние в гражданстве юридически подтверждается соответствующим документом. Государство регистрирует такие акты гражданского состояния, как рождение и смерть своего гражданина.

В.С. Основин считал, что в советском государстве сущность той политико-правовой связи лица с государством, которая образует отношения гражданства, имеет качественно новый характер. На лицо, состоящее в советском гражданстве, распространяется суверенная власть, субъектом которой оно само является, входя в состав советского народа. Поэтому он определял советское гражданство как основанную на юридическом признании государства политико-правовую связь лица с советским государством, влекущую распространение на данное лицо в полном объеме суверенной государственной власти, активным участником которой оно является, а также всех прав, свобод и обязанностей граждан, защиту его государством как в СССР, так и за его пределами*(72)

Л.В. Лазарев отмечал, что социальную основу советского гражданства составляет принадлежность лица к социалистическому обществу, к дружественным трудящимся классам и социальным группам, а на этапе развитого социализма - принадлежность к новой исторической, социальной и интернациональной общности людей - советскому народу, обладающему всей полнотой власти в государстве, всеми материальными и духовными богатствами общества. Этим, считал он, предопределяется социалистическая сущность советского гражданства, характер взаимоотношений личности и социалистического государства, отличающиеся гармоничным сочетанием общественных и коренных личных интересов, возможностью активного участия каждого гражданина во всех сферах жизни общества, в управлении государственными и общественными делами.

С точки зрения Л.В. Лазарева, по своему юридическому содержанию советское гражданство выступает как политическая и правовая связь личности с советским государством. Она характеризуется устойчивостью и не ограничена территориальными пределами государства, что отличает ее от правовой связи, возникающей между советским государством и находящимися в СССР иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Л.В. Лазарев подчеркивал, что в институте гражданства находит конкретное воплощение суверенитет советского государства. Суверенным правом государства является решение целого ряда вопросов гражданства. И у личности имеются соответствующие субъективные права, связанные с гражданством. Однако только государство правомочно решать окончательно вопросы в этой сфере на основе советского законодательства и международных договоров СССР.

Обладание советским гражданством, как считал Л.В. Лазарев, имеет для лица ряд правовых последствий. Это, во-первых, распространение на гражданина юрисдикции государства, суверенной государственной власти, действия советских законов как на территории СССР, так и за ее пределами; во-вторых, предоставление в полном объеме всех прав и свобод и возложение обязанностей, установленных конституцией и законодательством; в-третьих, осуществление государством защиты прав и законных интересов граждан как внутри страны, так и за ее пределами*(73)

Л.Д. Воеводин под гражданством понимал правовую или политико-правовую принадлежность лиц к данному государству, в силу которой на них распространяется суверенитет этого государства и они пользуются с его стороны защитой своих прав и законных интересов как внутри страны, так и вне ее пределов. Советское гражданство, указывал он, будучи составным элементом правового статуса граждан, вместе с тем является самостоятельным государственно-правовым институтом. Его содержание складывается из специфических прав и обязанностей лица по отношению к советскому государству и советского государства по отношению к данному лицу. Они возникают в связи с распространением на данное лицо юрисдикции советского государства, с предоставлением лицу правоспособности в полном объеме, с охраной прав и законных интересов граждан.

Среди таких прав и обязанностей решающее место, подчеркивал Л.Д. Воеводин, принадлежит праву каждого гражданина пользоваться защитой и покровительством со стороны советского государства как внутри страны, так и вне ее пределов, а также обязанности быть верным своему социалистическому отечеству. Находясь под юрисдикцией советского государства и неся перед ним ответственность, отмечал он, гражданин СССР вследствие этого не может быть выдан иностранному государству*(74)

Очередное официальное определение гражданства СССР содержалось в преамбуле Закона СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР". "Гражданство СССР, - говорилось в ней, - определяет постоянную политико-правовую связь лица и Советского государства, находящую выражение в их взаимных правах и обязанностях"*(75)

Это определение было расценено некоторыми исследователями как явный рудимент тоталитаризма. "Получается, - отмечалось в учебнике "Конституционное (государственное)право зарубежных стран", - что если человек находится в политической оппозиции к государству, точнее - к его правящим кругам, не разделяет их политики, то он вроде бы уже и не гражданин. На этом, в частности, строилась существовавшая до середины 80-х годов антидемократическая практика лишения гражданства и высылки "диссидентов", которым трудно было сколько-нибудь убедительно вменить совершение преступления. В действительности же гражданство - именно правовая, а никоим образом не политическая связь человека с государством"*(76)

Новая Россия вступила в постсоветский период с новым законом о гражданстве, в котором указывалось (преамбула), что гражданство "есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека"*(77). Именно это определение гражданства и стало наиболее используемым в работах отечественных юристов постсоветского периода.

Так, М.А. Шафир полагал, что "гражданство Российской Федерации представляет собой устойчивую правовую связь между физическим лицом и государством, основанную на их взаимном сотрудничестве и ответственности, не ограниченную во времени и пространстве, в силу которой человек обладает всей полнотой прав и свобод, провозглашенных и гарантированных Конституцией и законами, исполняет обязанности, а также пользуется защитой и покровительством государства внутри страны и за ее пределами"*(78)

С.А. Авакьян считает упомянутое определение устоявшимся в теории конституционного права. По его мнению, характеризующая гражданство устойчивая связь лица и государства означает, что гражданство существует постоянно, оно не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов, а предполагает обязательно шаги каждой из сторон - лица и государства - для его приобретения или изменения. Он характеризует гражданство как правовую связь, что означает регулирование вопросов гражданства законодательством Российской Федерации. Все отношения, возникающие в связи с гражданством, подчеркивает он, являются правовыми отношениями и должны иметь в основе ту или иную норму законодательства. Действия государственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства вытекают из этих норм, соизмеряются с ними. Никаких изменений состояния гражданства по "фактической договоренности" между физическими лицами либо между ними и государственными органами быть не может. В каждом случае требуются официальные действия сторон и такие же официальные решения. Только на их основе одно правовое состояние уступает место другому.

Наличие российского гражданства С.А. Авакьян рассматривает в качестве предпосылки обладания человеком полным объемом прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и текущем законодательстве, а также исполнение всех обязанностей. Если человек является иностранцем или лицом без гражданства, указывает он, к нему применяется правило "национального режима", т.е. он пользуется практически почти всеми правами и свободами, несет обязанности наравне с гражданами РФ. Однако есть определенные возможности, отмечает он, которые существуют лишь для российских граждан - право избирать и быть избранным, в других формах участвовать в управлении государственными и общественными делами, право на государственную службу, обязанность службы в армии. Существуют определенные правила для нероссиян в части открытия предприятий, счетов в банках, осуществления производственной деятельности определенных видов, получения работы в Российской Федерации и др.*(79)

Г.В. Игнатенко отмечает три преимущества определения гражданства, данного в законе. Во-первых, отказ от словосочетания "политико-правовая связь" и утверждение термина "правовая связь" освобождает квалификацию гражданства от оценочных политических подходов, нередко осложнявших реализацию права на гражданство, права на его сохранение или изменение. Во-вторых, замена слова "постоянная" словом "устойчивая" более точно отражает признанную международным правом свободу выбора гражданства, т.е. такой подход, при котором стабильность правовых отношений не означает их неизменности. В-третьих, новое определение более ориентировано на закрепление значения гражданства как важного фактора регламентации правового статуса личности.

По его мнению, современное нормативное понятие гражданства предопределяет следующие конституционные нормы: 1) каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные со всеми обязанности, предусмотренные ее конституцией; 2) проживание гражданина РФ за ее пределами не прекращает его гражданства; 3) граждане РФ за ее пределами пользуются защитой и покровительством своего государства; 4) гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства, права изменить гражданство или реализовать норму о выходе из него*(80)

С.Н. Бабурин считает, что связь человека с государством на Руси не ограничивается только отношениями патернализма и вассалитета, но поднимается на уровень некоего духовного и культурного единения. "Это единение, - пишет он, - придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной. Для России юридические проблемы гражданства приобретают некий философский, культурологический смысл"*(81)

По мнению Е.И. Колюшина, понятие "российское гражданство" в современном конституционном праве имеет три качества: а) гражданство как устойчивая связь человека с Российской Федерацией; б) гражданство как конституционное право; в) гражданство как одна из основ конституционного строя России.

Гражданство как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, считает Е.И. Колюшин, есть правовое состояние, которое приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. В силу состояния гражданства государство в полной мере признает права и свободы человека, защищает его независимо от места нахождения.

Распространено мнение, подчеркивает он, что гражданство есть совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности человека и государства. Однако такое понимание гражданства, считает он, ограничивает его качество как одной из основ конституционного строя России. Если сводить гражданство к совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, то гражданство отождествляется с последним и теряет качество самостоятельного элемента правового статуса личности.

В реальной жизни, указывает Е.И. Колюшин, нельзя разделить гражданство как правовое состояние и как одну из основ конституционного строя России, так как они взаимопроникают друг в друга. Государство не может существовать без граждан и соответственно института гражданства. Поэтому целесообразно, считает он, под российским гражданством понимать устойчивую правовую связь человека с Российской Федерацией, в силу которой он может пользоваться правами и свободами, находиться под защитой государства как внутри страны, так и за границей.

Отмечая, что в юридической литературе содержится критика понятия гражданства как не только правовой связи лица с государством, но и связи политической, т.е. политико-правовой, которое существовало в СССР, Е.И. Колюшин соглашается с критикой понимания гражданства за пределами правовых отношений. Вместе с тем он уточняет, что, во-первых, такое понимание советского гражданства не было общепринятым, а, во-вторых, институт гражданства во всех странах играет ту или иную и политическую, и воспитательную роль. Это, считает он, достаточно очевидный факт. Вопрос в том, чтобы эта роль не искажала правовую суть*(82)

По мнению М.В. Баглая, гражданство является важнейшей предпосылкой обязанности государства защищать в полном объеме закрепленные в конституции права и свободы личности. Под гражданством он понимает правовую принадлежность лица к данному государству, т.е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений. Состояние гражданства, указывает он, создает права и обязанности для лица не только на территории своего государства, но и за рубежом.

В правовом государстве, как считает М.В. Баглай, гражданство означает согласие лица на распространение на него юрисдикции государства, всех обязанностей, установленных конституцией и законами. В то же время граждане обладают в отношении государства определенными правами и могут требовать от него защиты своих прав*(83)

Е.И. Козлова, исходя из определения гражданства, содержащегося в преамбуле Закона о гражданстве Российской Федерации, считает, что в этой дефиниции выделены главные, существенные черты, характеризующие гражданство. Правовой характер связи лица с государством, образующий отношение гражданства, она видит в юридическом оформлении этой связи. Гражданство - правовое, а не просто фактическое состояние.

Как подчеркивает Е.И. Козлова, отношения гражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране. Гражданином государства лицо является не в силу проживания на его территории, а вследствие существующих между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Они основаны на юридическом оформлении отношений гражданства.

Устойчивость отношений гражданства, по мнению Е.И. Козловой, заключается в их постоянном характере: они длятся обычно от рождения до смерти гражданина, для них установлен особый порядок прекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке.

Она отмечает, что в теоретических исследованиях советского периода сущность гражданства сводилась к таким его признакам, как распространение на лицо суверенной власти государства и внутри страны, и за ее пределами, наделение лица государством всей полнотой установленных законом прав, свобод и возложении всех обязанностей, как принадлежность лица к государству. В этом, с ее точки зрения, отражалась господствовавшая в те времена концепция о приоритете государства по сравнению с личностью, о поглощении личности государством, которое рассматривалось как всеобъемлющая, самая массовая организация трудящихся, всего народа.

Новый подход, подчеркивает Е.И. Козлова, к содержанию отношений, связанных с гражданством, обусловлен признанием приоритета общечеловеческих ценностей, означает признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

По мнению Е.И. Козловой, определение гражданства как политико-правовой связи лица с государством исходило из господствовавшей в прежние годы идеи о морально-политическом единстве всего советского народа и не связано с сущностью отношений гражданства, которым свойствен правовой, а не политический характер. Обладание гражданством, указывает она, - предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признанных законом, защита лица государством не только внутри страны, но и за ее пределами*(84)

Н.В. Витрук отмечает, что с юридической точки зрения гражданство выступает, с одной стороны, как явление "объективного права", с другой - как явление "субъективного права". В первом случае гражданство представляет собой институт права и законодательства. Во втором случае речь идет о гражданстве как о признанной (закрепленной)законом принадлежности лица к конкретному государству. В этом качестве гражданство опосредуется правами личности по поводу гражданства (его приобретение, утрата и т.д.).

По его мнению, с признанием принадлежности лица к государству последнее берет на себя одновременно обязанность защиты этой правовой связи по принадлежности. Здесь просматривается внутренняя прямая связь двух сторон в деятельности одного субъекта - государства - признания принадлежности и охраны этого признания, через которую и проявляется в данном случае его социальная сущность и назначение. Это отношение не может быть подменено связью разных субъектов. Именно такую подмену, с его точки зрения, делают те исследователи, которые рассматривают гражданство в качестве правоотношения, т.е. как связь разных субъектов.

Признание за лицом гражданства со стороны государства, считает Н.В. Витрук, не может быть поставлено в один ряд с установлением юридических прав и обязанностей лица, выступающего гражданином данного государства. Возникающие при этом связи разноплановы и не могут быть отождествлены. Иными словами, нужно четко различать связи разных порядков, чего не замечают авторы, рассматривающие гражданство как правоотношение между государством и лицом, выражающееся в их взаимных правах и обязанностях*(85)

"Гражданство, - указывает он, - отлично от правового статуса личности и других правовых последствий, предпосылкой которых выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это - самостоятельность неразрывно связанных явлений. Именно в органической связи гражданства и правового статуса личности кроется причина того, что многие ученые раскрывают содержание гражданства через систему прав, свобод и обязанностей личности, обладающей этим гражданством. По нашему мнению, с гражданством прямо и непосредственно связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция, включающая юридическую ответственность лица перед государством и юридическую защиту со стороны последнего. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушения, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является"*(86)

А.Н. Кокотов полагает, что термин "гражданство" имеет три основных значения. Во-первых, под гражданством понимается одно из суверенных прав государства. Во-вторых, гражданство представляет собой публично-правовое состояние индивидов. В-третьих, гражданством именуют конституционно-правовой институт. В качестве суверенного права государства гражданство, по его мнению, выступает как возможность государства в одностороннем порядке регулировать отношения гражданства.

Не все проживающие на территории государства лица, по словам А.Н. Кокотова, считают своим долгом и интересом защиту государственной безопасности в случаях вооруженных конфликтов, войн. Государство проживания может быть для человека ценностью полезной, но не священной, не такой, ради которой в необходимых случаях можно идти на смерть. Понимая это, государство заботится о своей безопасности, прочности, для чего стремится к формально-правовому, да и неформальному (идеологическому, духовному)обособлению в составе собственного населения такой части, на которую оно может опереться при решении любых задач, которая ради достижения общегосударственных целей способна терпеть серьезные лишения, которой оно доверяет полное участие в своих делах. Это, по мнению А.Н. Кокотова, и есть граждане.

Формально-правовое обособление гражданской части населения, отмечает А.Н. Кокотов, осуществляется государством путем одностороннего установления условий и порядка признания, приобретения, прекращения гражданства, а также путем заключения органами государственной власти международных соглашений по вопросам гражданства с другими странами.

Гражданство как публично-правовое состояние индивидов, считает А.Н. Кокотов, представляет собой их устойчивую правовую связь с государством в целом, выражающуюся в состоянии принадлежности индивидов своему государству. Эта связь, по его мнению, является устойчивой и носит первичный характер по отношению к иным правовым связям индивидов и государства (индивидов и органов государственной власти). Устойчивость гражданства выражается в его бессрочности и неизменности. Гражданство может быть прекращено только в прямо закрепленных законом случаях, при этом ни государственные органы, ни гражданин не вправе менять правовое содержание гражданства по сравнению с тем, как оно зафиксировано в законе.

Первичность гражданства, по мнению А.Н. Кокотова, заключается в том, что именно состояние гражданства определяет содержание правового статуса индивида, набор его основных и прочих прав, свобод, обязанностей. В силу гражданского статуса, с одной стороны, на индивида в полном объеме распространяется суверенная воля государства, а с другой - он пользуется защитой и покровительством своего государства, где бы ни проживал.

Гражданству как правовому состоянию, указывает А.Н. Кокотов, близко подданство - тоже состояние принадлежности индивида своему государству. Подданство как институт, присущий государствам с монархической формой правления, означает крайнюю степень принадлежности им индивидов. Подданный наделяется конкретным объемом прав, свобод, обязанностей, но не является субъектом власти в своей стране. Гражданство же, будучи институтом государств с республиканской формой правления, представляет собой состояние взаимной принадлежности: не только индивид принадлежит своему государству, но и государство принадлежит гражданам, которые выступают "сособственниками" своего государства. Коллектив граждан - первичный субъект верховной власти, и институт гражданства определяет круг лиц, составляющих данный коллектив.

А.Н. Кокотов считает, что различие гражданства и подданства по критерию первичного субъекта власти в государстве более правильно, чем по критерию формы правления (республиканской и монархической), поскольку в некоторых конституционных монархиях вводится режим народовластия и дополняющий его институт гражданства. Он приходит к выводу, что главной отличительной особенностью гражданства как правового состояния индивидов служит наличие у индивида статуса субъекта верховной власти в составе народа (коллектива граждан). Именно это значение воспроизводит, по его мнению, законодательное определение гражданства, содержащееся в преамбуле Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. о гражданстве.

Гражданство в качестве конституционно-правового института он определяет как совокупность конституционных и обычных норм, опосредующих отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства - с другой*(87)

Вместе с тем надо сказать, что и после принятия Закона о гражданстве Российской Федерации часть авторов продолжает придерживаться определения гражданства, отличного от того, которое было дано в преамбуле этого закона. В частности, в юридической литературе высказывается мнение о гражданстве как членстве в государстве*(88). "Гражданство как членство в государстве, - указывает С.А. Комаров, - понимается прежде всего не как союз всех, а как союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством"*(89)

По мнению В.Г. Стрекозова, под гражданством понимается устойчивая политико-правовая связь физического лица с определенным государством, в силу которой на данное лицо распространяется суверенная государственная власть как в пределах данного государства, так и вне его границ.

Правовая принадлежность человека к тому или иному государству, утверждает он, - это юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством*(90)

По мнению Н.Л. Граната, гражданство является условием, предпосылкой или элементом правового статуса, а скорее всего и тем, и другим. Под гражданством он понимает устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная и государственная власть как в пределах государства, так и вне его границ. Правовая принадлежность человека к тому или иному государству, подчеркивает он, создает юридическое состояние, в силу которого он обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством. В результате гражданство создает взаимные права и обязанности для человека и государства, т.е. именно с гражданством связаны самые существенные последствия для обеих сторон: объем прав, обязанностей и ответственности государства и гражданина.

К основным характеристикам гражданства Н.Л. Гранат относит: 1) гражданство - правовое состояние, выражающееся, с одной стороны, в его общем правовом нормировании, с другой - в индивидуальном документальном юридическом оформлении гражданства каждого человека; 2) устойчивый характер отношений гражданства, существующих постоянно, как правило, от рождения до смерти гражданина, имеющих общий порядок прекращения, не допускающий одностороннего расторжения гражданства; 3) двустороннюю связь человека с государством, выражающуюся в совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека; 4) распространение на гражданина суверенной власти государства как внутри страны, так и за ее пределами*(91)

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", принятый в 2002 г., определяет гражданство Российской Федерации (ст. 3) как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей*(92)

Как известно, основной целью определения гражданства является прежде всего формулирование признаков, которые позволили бы отграничить его обладателей от всех других лиц, проживающих на территории данного государства. В качестве такого признака законодатель, как, впрочем, и многие исследователи этого вопроса предлагают сегодня правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Однако может ли этот признак обеспечить отграничение граждан государства от всех других лиц, проживающих на его территории? Думается, что нет, поскольку и иностранцы, и лица без гражданства тоже находятся в правовой связи с государством, на территории которого они проживают, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Правда, некоторые исследователи этого вопроса видят определенный выход из этого положения в перечислении единичных прав и обязанностей, которые характеризуют граждан в отличие от иностранцев (защита со стороны своего государства за границей, обязанность участвовать в составе вооруженных сил государства и т.п.). Очевидно, однако, что таким перечислением проблема гражданства разрешена быть не может, поскольку тенденцией мирового развития является неуклонное сокращение перечня прав и обязанностей, которые отличают граждан от всех остальных лиц, проживающих на территории государства.

Убедительным свидетельством этому является, в частности, избирательное право. Еще вчера обладание этим правом считалось непременным атрибутом исключительно гражданина. А уже сегодня в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" указывается (ч. 10 ст. 4): "На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации"*(93)

В последнем советском законе о гражданстве законодатель, пытаясь подчеркнуть специфический характер связи гражданина с государством, характеризовал ее как политико-правовую, имея в виду, что именно граждане принимают участие в управлении делами своего государства. Между тем и эта особенность положения граждан в государстве может исчезнуть в ходе последовательного стирания граней между правовым положением граждан и других лиц, проживающих в государстве.

Одним из признаков, характеризующих отличие отношений граждан с государством от отношений с ним не граждан, является, по мнению многих исследователей, устойчивость правовой связи граждан с государством. Думается, однако, что и этот признак не может дать искомого результата.

Например, по мнению В.М. Сафронова устойчивость правовой связи граждан с государством состоит в том, что она возникает с момента приобретения лицом гражданства (рождения или иным путем)и продолжается до его смерти (или утраты гражданства). Но ведь и иностранец или апатрид может родиться на территории чужой страны и прожить в ней всю жизнь. Это значит, что и его правовая связь с государством будет устойчивой.

Кроме того, В.М. Сафронов видел устойчивость правовой связи граждан с государством в том, что она не прекращается даже в том случае, если гражданин выехал за пределы страны, в то время как между иностранцем и государством эта связь длится до тех пор, пока иностранец находится на территории государства*(94). Однако такое утверждение не соответствует действительности, поскольку и иностранец может не утрачивать правовой связи с государством своего прежнего пребывания, если он на территории этого государства владеет собственностью, обязан платить налоги и т.п.

"В комплексе права и обязанности государства в отношении иностранца и наоборот, - пишет С.В. Черниченко, - не образуют единой устойчивой правовой связи, в то время как сочетание всех взаимных прав и обязанностей государства и гражданина такую связь образует"*(95)

На чем же основано это утверждение? Может быть на разнице в объемах прав и обязанностей граждан и иностранцев? Нет, считает С.В. Черниченко. "Даже если представить, что какое-либо государство установило абсолютно одинаковые права и обязанности для собственных граждан и иностранцев, то и в этом случае, между указанным государством и находящимися на его территории иностранцами устойчивой правовой связи не возникает"*(96)

По мнению С.В. Черниченко, даже совпадающие права и обязанности граждан и иностранцев отличаются тем, что первые устойчивы, а вторые нет*(97). Думается, что такого рода утверждения ничего не могут ни объяснить, ни доказать хотя бы потому, что они не содержат сколько-нибудь серьезной аргументации.

С.А. Авакьян считает, что формула "гражданство есть устойчивая связь лица и государства" означает постоянное существование гражданства, неподверженность его автоматическому воздействию различных внешних факторов, а также обязательность шагов каждой из сторон - лица и государства - для его приобретения или изменения*(98). Однако какие бы соображения автор ни вкладывал в свое разъяснение устойчивости связи лица и государства, ясно лишь то, что они также не могут служить доказательством отсутствия такой связи между иностранцами и государством, на территории которого они проживают.

Таким образом, можно утверждать, что ни одно из используемых сегодня в литературе определений гражданства не содержит признаков, позволяющих отграничивать его обладателей от всех других лиц, проживающих на территории данного государства.

Между тем такой признак на самом деле имеется. И искать его нужно, думается, в тех отношениях, которые известный болгарский ученый-государствовед Б. Спасов называл отношениями принадлежности*(99)

Гражданство является неотъемлемым элементом современной государственной организации общества. Государство и его граждане связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует необходимость закрепления того факта, что в обычных условиях большинство граждан государства проживает на его территории. Именно такое постоянное проживание на территории государства и является наиболее типичным и прочным видом фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически посредством института гражданства. Оно является основой и всех известных определений гражданства.

Однако при формулировании этих определений не всегда учитывается, к сожалению, тот факт, что институт гражданства в любом государстве выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство является средством и способом защиты прав человека, с другой - институтом защиты прав и институтов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением фактического соотношения интересов и прав личности, и прав и интересов общества и государства. И, наоборот, отсутствие такого равновесия является свидетельством нарушения интересов либо личности, либо общества и государства.

Обусловленная многими известными факторами исторического, социального и политического характера, победа государственного начала в нашей стране в советский период получила отражение, в частности, в определении гражданства как принадлежности лица к государству. Это определение не было изобретением советского тоталитаризма. Оно возникло задолго до советской власти, в период феодализма, и, просуществовав довольно длительное время, причем в самых разных по своему государственному устройству странах, стало использоваться, в конечном счете, как наиболее очевидный признак гражданства, служащий однозначному отграничению граждан от всех других жителей данного государства. Его основной недостаток заключался в том, что он имел достаточно ярко выраженный феодально-тоталитарный оттенок. Первоначально в нем нашли выражение личная зависимость крестьянина-крепостного от феодала, а с установлением абсолютизма, в период, когда происходит концентрация государственной власти в процессе образования национальных государств, начинает оформляться принадлежность всего народа монарху как выразителю суверенной воли.

Попытки в последующем изменить соотношение индивидуального (личностного)и коллективного (государственного)начал в организации общества в пользу первого из них получили отражение в определении гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством. Очевидно, что речь шла об отказе от прежнего видения характера отношений между государством и человеком, в котором права и интересы человека подчинены правам и интересам коллектива, общества и государства, и делалась попытка утверждения принципиально нового типа отношений между ними как некими равноправными партнерами.

Однако не нарушила ли эта попытка упоминавшегося ранее равновесия? Думается, что нарушила. Более того, она фактически ликвидировала единственный реальный признак, который давал возможность отграничения граждан от всех остальных жителей государства.

Поэтому представляется более правильным при определении гражданства вернуться к упомянутым уже ранее отношениям принадлежности, очистив их от всяких наслоений феодализма и тоталитаризма. По нашему мнению, именно таким отношением является принадлежность лица к народу государства, делающая это лицо гражданином этого государства.

Как известно, лица, проживающие на территории Российской Федерации, образуют ее население. Оно состоит из российских граждан, а также из иностранных граждан и лиц без гражданства.

В своей совокупности граждане России образуют многонациональный народ Российской Федерации. Народ, в отличие от населения страны, - категория политическая, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Поэтому принадлежность к народу и выражает сущность российского гражданства. В принципе существование государства зависит не от существования гражданства, а от существования индивидов, подчиненных его правопорядку. Однако именно граждане придают каждому государству его специфические черты, отличающие его от любого другого государства.

В силу всего вышесказанного наиболее правильным представляется определять гражданство как принадлежность лица к народу государства, порождающую устойчивую правовую связь лица с государством и выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Такое определение в полной мере соответствует тем смысловым значениям, в которых сегодня обычно употребляется термин "гражданство".

В их число входит прежде всего рассмотрение гражданства как правоотношения между лицом и государством. Лицо в качестве одной из сторон этого правоотношения подчинено суверенитету своего государства безотносительно к пространственной сфере своего пребывания. Государство же в качестве другой стороны этого правоотношения не только вправе требовать лояльности со стороны упомянутого лица, но и обязано гарантировать ему определенные права и обеспечить их защиту в установленном законом порядке как на своей территории, так и за границей.

Характеризуя с этой точки зрения гражданство, венгерский ученый П. Самел писал: "Под гражданством понимается такое правоотношение, в котором лицо, как одна из его сторон, находится под властью определенного государства, выступающего в качестве другой стороны, и несет по отношению к нему обязанности даже в том случае, когда покидает территорию государства, и вместе с тем может требовать предоставления таких прав, которые государство не обязано обеспечивать лицам, не состоящим с ним в указанном правоотношении"*(100)

Таким образом, важнейшей особенностью правоотношений по поводу гражданства являются их субъекты. Одним из них обязательно выступает государство. Другим - может быть лишь индивидуальное лицо. Даже в тех случаях, когда нормы законодательства о гражданстве распространяются на определенную группу лиц, их реализация все равно становится в конечном счете возможной лишь при условии вступления в отношения с государством по поводу гражданства каждого лица в отдельности.

Другой важной особенностью этих отношений является то, что правосубъектность индивида, вступающего в них, может возникнуть и у лиц, не достигших совершеннолетия.

Гражданство как правоотношение характеризуется тем, что оно является правовым состоянием. Лицо, произвольно или непроизвольно вступающее в отношения гражданства, характеризуется определенным состоянием, которое по существу своему безусловно, т.е. имеет силу и требует признания не только лицом и государством, состоящими в этом отношении, но и всеми другими лицами и организациями. При этом такое состояние, однажды установившись, не может прекратиться только по воле пребывающих в нем лиц.

Принадлежность лица к такому состоянию является в сущности не правом, а свойством лица. Однако оно имеет юридическое значение, поскольку с этой принадлежностью, если она не подлежит сомнению, соединяются юридические последствия, составляющие правовой статус лица. Так, поскольку человек является гражданином государства, на него распространяются все права и обязанности, установленные для граждан этого государства, а для признания этих прав и обязанностей требуется признание того состояния, из которого они проистекают.

Состояние гражданства - это юридический факт, который существует, как правило, длительное время, непрерывно или периодически порождая юридические последствия*(101). На самом деле, думается, гражданство - сложная правовая категория, которую можно характеризовать с разных сторон, в том числе и с точки зрения состояния гражданства как юридического факта. Это тем более очевидно, если учесть, что никаких серьезных аргументов против этого В.С. Шевцов не приводит." Оно не является разновидностью юридических фактов, имеющих место наряду с событиями и действиями. Состояние гражданства в одних случаях может быть отнесено к событиям, в других - к действиям. В отличие от других состояний, которые могут существовать вне правоотношений (например, нетрудоспособность), состояние гражданства всегда связано с правоотношением, которым оно и является.

Состояние гражданства возникает, изменяется и прекращается в результате юридических фактов. Возникновению этого правоотношения предшествуют как бы две группы юридических фактов: сначала одна из них порождает состояние гражданства (например, рождение), затем это состояние уже самостоятельно или в совокупности с другими юридическими фактами приводит к возникновению других правоотношений, конкретизирующих состояние гражданства. При этом, если само отношение гражданства является конституционно-правовым, то конкретизирующие его правоотношения могут регулироваться и другими отраслями права: административным, финансовым, трудовым, гражданским и т.д.

Другим смысловым значением, в котором сегодня обычно употребляется термин "гражданство", является правовой институт, в качестве которого рассматривается гражданство. В нем представлены нормы национального и международного права. Сердцевину его составляют нормы Конституции РФ и Федерального закона о гражданстве Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, регулирующие отношения гражданства.

В отечественной литературе в разные времена существовали разные взгляды на место гражданства среди других институтов конституционного (государственного)права*(102)

Как уже отмечалось, в дореволюционный период гражданство рассматривалось применительно к населению или народу как главному элементу государства, либо в рамках учения о субъектах государственного права. В раздел юридического учения о населении как об одном из элементов государства включали вопросы гражданства также советские ученые В.Н. Дурденевский и С.С. Кишкин*(103)

В советский период институт гражданства в соответствии с Конституцией СССР 1936 г., в которой о гражданстве говорилось в главе, посвященной государственному устройству, рассматривался в рамках этого института.

Обосновывая необходимость рассматривать гражданство с точки зрения государственного устройства, Д.Л. Златопольский исходил из того, что вопросы гражданства тесно связаны с правовым положением Союза ССР, союзных и автономных республик и с их компетенцией, что право самостоятельно регулировать вопросы гражданства есть один из неотъемлемых атрибутов государственного суверенитета. "Гражданство, - писал Д.Л. Златопольский, - не есть какое-либо право или совокупность прав. Оно является необходимым условием, определяющим правовой статус гражданина, влекущим распространение на него правовых норм данного государства. Наконец, следует подчеркнуть, что неразрывная связь советского гражданства и государственного устройства СССР проявляется также в том, что его принципы - свободное развитие национальностей и пролетарский интернационализм - нашли свое дальнейшее продолжение и развитие в принципах советского гражданства. Эти принципы обусловлены федеративной природой государственного устройства СССР"*(104)

По мнению С.И. Русиновой, в государственное устройство СССР включаются государственно-правовые институты, которые своими нормами регулируют общественные отношения, вытекающие из принципов федеративного устройства СССР, соотношение суверенитета СССР и союзных республик, государственно-правовые формы автономии, вопросы административно-территориального устройства и гражданства в СССР. "Общность этих институтов, обусловливающая их объединение в одну группу, выражается в том, - указывала она, - что они: а) существуют объективно, б) в той или иной степени связаны с национально-территориальной организацией советского социалистического государства, в) являются признаками, определяющими государственный и национальный суверенитет СССР и его субъектов, г) создают объективные предпосылки для деятельности различных государственных и общественных органов, для осуществления субъективных прав советских граждан"*(105)

Возражая тем, кто считает нужным исключить из государственного устройства институт гражданства и относит его к основным правам и обязанностям граждан, ссылаясь на то, что советское гражданство - одно из важнейших правовых условий осуществления гражданами их основных прав и обязанностей, С.И. Русинова отмечала: "Гражданство, бесспорно, - одно из условий осуществления прав советских граждан, но разве общественное устройство страны, прежде всего экономическая и политическая основа нашего общества, не является решающим условием осуществления прав советских граждан? Однако особенность общественных отношений, регулируемых нормами, относящимися к общественному устройству, не вызывает сомнения, и эти нормы объединены в одну комплексную группу, несмотря на то, что общественное устройство является определяющим для всех остальных правовых отношений.

Специфическая особенность основных прав и обязанностей советских граждан как государственно-правового института заключается в том, что субъективный характер этих прав и обязанностей нисколько не умаляет важнейшей особенности социалистического общества, в котором гармонично сочетаются интересы советского гражданина и всего государства. Кроме того, многие права и обязанности советских граждан распространяются на иностранцев, находящихся в СССР, которые имеют право на труд, на образование, на бесплатную медицинскую помощь и которым обеспечено равноправие независимо от национальности, расы и т.д.

Гражданство как конституционный институт закрепляет объективный фактор - принадлежность лица к государству. Почти для всего населения Советской страны это объективно существующее положение, которое не требует субъективного волеизъявления. Конечно, может случиться, что перед отдельными людьми возникнет вопрос о перемене гражданства, и они осуществляют свои субъективные права, изменив гражданство. Но для всего населения страны, за исключением чрезвычайно редких случаев, гражданство - это только объективный фактор; гражданином нашей страны признается любое лицо, рожденное от советских граждан. Учитывая это, представляется нецелесообразным отнесение норм, регулирующих вопросы гражданства, к группе норм, регулирующих субъективные права советских граждан.

Вопросы гражданства тесно связаны с территориальной организацией государства, с разрешением национального вопроса в определенных государственно-правовых формах, с осуществлением государственного суверенитета; одним из признаков государственного суверенитета является установление гражданства.

Таким образом, внутренняя связь института гражданства с остальными институтами государственного устройства требует его включения в одну комплексную группу"*(106)

Иную позицию в этом вопросе занимал А.И. Лепешкин. Он считал, что для более глубокого освещения положения личности в нашем обществе, ее отношения к государственной власти, выявления характера и объема прав и обязанностей граждан непосредственное значение имеет анализ института гражданства. Именно принадлежность лица к государству является тем юридическим основанием, в силу которого данное лицо обладает в полном объеме всеми демократическими правами и свободами и выполняет обязанности, которые установлены Конституцией и текущим законодательством. Все это обусловливает, подчеркивал он, необходимость рассмотрения в курсе советского государственного права вопроса об основных правах и обязанностях граждан СССР в единстве с институтом советского гражданства. Он писал: "Одним из существенных недостатков всех изданных учебников по советскому государственному праву является, с нашей точки зрения, игнорирование этого положения. Они освещают вопрос о советском гражданстве в связи с темой о государственном устройстве СССР, а основные права и обязанности граждан рассматриваются в самостоятельном разделе в конце курса. Нам представляется, что обязательное требование следовать в этом отношении системе Конституции СССР 1936 года не может быть признано научно обоснованным"*(107)

Надо сказать, что именно эта точка зрения впоследствии была воспринята практически всеми советскими исследователями этого вопроса и получила отражение в Конституции СССР, принятой в 1977 г., и в Конституции РСФСР 1978 г. В них вопрос о гражданстве рассматривался в разделе, посвященном государству и личности, чем была подчеркнута связь между ним и статусом личности.

Многообразные перемены в жизни России, произошедшие за последнее десятилетие, отразились на многих сторонах института российского гражданства. Конституция РФ 1993 г. впервые рассматривает гражданство как неотъемлемый элемент конституционного строя страны. И думается, что для этого есть все основания.

Известно, что идея гражданства тесно связана с идеями равенства и народного суверенитета. Она традиционно являлась одним из элементов конституционной идеологии, поскольку с принятием гражданства всегда связывалось уничтожение феодальных сословий и привилегий, право на участие в осуществлении государственной власти как право "на долю во власти суверена". Еще Ж.Ж. Руссо писал, что личности в совокупности получают имя народа, а в отдельности называются гражданами как участвующие в осуществлении верховной власти*(108)

В Конституции РФ о гражданстве говорится в гл. 1, посвященной основам конституционного строя. Цель этого - подчеркнуть единство гражданства в Российской Федерации, невозможность лишения гражданства или права изменить его, объявить гражданство равным независимо от оснований приобретения. Иными словами, подчеркиваются черты российского гражданства, характеризующие конституционный строй.

Однако это не значит, что все связи гражданства исчерпываются только конституционным строем. Гражданство как институт конституционного права тесно связано практически со всеми другими институтами этой отрасли права. Вместе с тем оно в большей мере вписывается в группу проблем, касающихся правового статуса личности, чем, скажем, проблем государственного устройства страны или основ ее конституционного строя, поскольку относится к числу тех правовых институтов, содержание и значение которых в обществе всецело обусловлено взаимоотношением как отдельной личности, так и народа в целом с государственной властью.

В отечественной литературе существуют различные взгляды на соотношение гражданства с правовым статусом личности. Одни авторы склонны считать гражданство лишь условием предоставления соответствующему лицу определенных прав и обязанностей. Именно гражданство является тем юридическим основанием, считал А.И. Лепешкин, в силу которого данное лицо обладает в полном объеме всеми демократическими правами и свободами и выполняет обязанности, которые установлены конституцией и текущим законодательством*(109) Другие включают в содержание гражданства права и обязанности граждан, полагая, что иной подход к решению этого вопроса превращает гражданство в формальное понятие, так как лишает его какого-либо самостоятельного правового содержания*(110)

Наиболее приемлемой в этом плане представляется точка зрения Л.Д. Воеводина, который считал, что гражданство, будучи составным элементом правового статуса граждан, вместе с тем является самостоятельным государственно-правовым институтом*(111)

Гражданство не является формальным понятием. Оно не лишено самостоятельного правового содержания. Содержание гражданства складывается из специфических прав и обязанностей лица по отношению к государству и государства по отношению к данному лицу. Они возникают в связи с распространением на данное лицо юрисдикции государства, с предоставлением ему правоспособности в полном объеме, с охраной прав и законных интересов граждан. Среди таких прав и обязанностей решающее место принадлежит праву каждого гражданина пользоваться защитой и покровительством со стороны государства, как внутри страны, так и вне ее пределов, а также обязанности быть верным своему отечеству*(112)

В результате гражданство составляет первый элемент основ правового положения личности в государстве, поскольку именно оно определяет отношение между ним и человеком*(113) Государство в человеке признает и уважает достоинство личности. Но объем прав и обязанностей, предоставленных тому или иному лицу, государство ставит в прямую и непосредственную зависимость от гражданства, устанавливая права и обязанности в полном объеме лишь для своих граждан.

И все же гражданство, как подчеркивал С.С. Кишкин, - это только формально-предварительный статус, который лишь в дальнейшем в зависимости от целого ряда условий и обстоятельств, заполняется уже конкретным содержанием. Можно лишь отметить, что "этот статус действительно является первоначальным статусом лица, который подлежит установлению в первую очередь, ибо он обосновывает порядок и границы определяемости данного лица соответствующими элементами правовой и политической системы страны"*(114)

Другим элементом основ правового положения лица, органически связанным с гражданством*(115), является общая правоспособность, т.е. способность лица иметь права и обязанности. Она служит логическим продолжением гражданства, конкретизацией его содержания. Гражданство устанавливает правовую связь между государством и конкретным лицом в самом общем виде. Правоспособность конкретизирует правовое состояние, закрепленное институтом гражданства.

Наконец, наиболее полно содержание правового положения граждан раскрывается в их правах и обязанностях, установленных законодательством*(116) Однако не следует забывать, что именно с момента возникновения у определенного лица гражданства это лицо на основе закрепленных в конституции за всеми гражданами личных прав и обязанностей (т.е. таких, которые могут быть реализованы вне определенных правоотношений)приобретает соответствующие субъективные права и обязанности. Иными словами, возникновение у определенного лица на основе закрепленных в законе личных прав и свобод граждан соответствующих им субъективных прав обязательно обусловливается приобретением гражданства*(117)

Таким образом, понятия "гражданство" и "гражданин", будучи неразрывно связаны между собой, имеют совершенно различное правовое содержание и поэтому не могут отождествляться. В этой связи нельзя согласиться с мнением Б.В. Щетинина, который полагал, что правовой статус гражданина можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих отношения между гражданином и государством по поводу приобретения, утраты и охраны прав гражданства, предоставления гражданам гарантированных по закону прав и свобод, а также выполнения возложенных на граждан по закону обязанностей*(118). Думается, что составным элементом правового статуса граждан являются не все правовые нормы, регулирующие отношения между лицом и государством по поводу гражданства, а только те из них, которые закрепляют специфические права и обязанности лица по отношению к государству, возникающие в связи с распространением на данное лицо юрисдикции государства. Ведь очевидно, например, что нормы, регулирующие отношения между иностранцем и государством по поводу приобретения гражданства, никак не могут быть составной частью статуса гражданина, т.е. лица, уже имеющего гражданство. Исходным условием возникновения конституционно-правовых отношений между государством и проживающим на его территории лицомявляется принадлежность последнего к гражданству данного государства.

Гражданин - это личность в ее отношении к государству и праву, власти и закону, хотя далеко не всякое отношение человека к государству дает основание считать его гражданином данного государства. Как мыслящий и действующий субъект, как носитель определенной идеологии, человек может в форме оценок и практических действий выражать свое отношение к политике и праву многих государств. В понятии "гражданин" прослеживается момент формального юридического узаконения связи индивида и государства, момент конституционно-правового признания того или иного человека гражданином государства. Условия, необходимые для того, чтобы данный человек мог выступать как гражданин государства, определяются государством в правовых нормах, совокупность которых представляет собой конституционно-правовой институт гражданства, указывающий на юридически оформленную принадлежность лица к народу государства*(119)

Таким образом, отношение личности к государству и праву, власти и закону только в том случае доставляет понятию "гражданин" необходимый содержательный материал, когда оно выступает в особой юридической форме, получает правовое выражение в виде гражданства.

Надо сказать, что известная путаница в использовании термина "гражданство" имела своим следствием искаженное представление некоторых авторов о времени возникновения гражданства (подданства), которое связывается с возникновением государства и права*(120). "Гражданство, - указывает Б.С. Эбзеев, - было известно еще античным государствам. Однако в то время оно означало прежде всего правовое состояние личности, определяемое ее принадлежностью к господствующему классу, имело в основе своей глубокое социальное неравенство классов и основанное на нем неравноправие людей, закрепленное в нормах права и освященное рабовладельческой идеологией...

Диалектика общественного развития привела к замене античного гражданства в период феодализма институтом подданства, который, в свою очередь, в эпоху буржуазных революций уступил место институту гражданства, наполненному уже иным общественным содержанием"*(121)

На самом деле возникновение гражданства связано с возникновением правовых категорий, относящихся к территориальному верховенству, которые, как правило, появляются гораздо позже, чем любое из известных нам античных государств. Разумеется, существование гражданства вытекает из государственной организации общества. Оно является юридическим оформлением состава населения государства. Без такого оформления гражданства не существует, а существует лишь население, являющееся "придатком" соответствующей территории.

Глава II. Исторические типы Российского Гражданства и его правовая регламентация

Источник информации - http://pravo.vuzlib.net/book_z1561_page_5.html

 1. Российское подданство и его правовая регламентация

Русское право XVI и XVII вв. не содержало норм, которые бы четко определяли, кто является русским подданным и кто - иностранцем. Таких норм и не могло быть, поскольку само понятие подданства в тот период имело бытовой, а не юридический характер.

В представлении русских людей быть подданным значило быть православным, а стать подданным - означало креститься в православную веру.

Натурализация русскому праву той эпохи была неизвестна. Как некогда в Византии, и в России тех времен принятие православия являлось для иностранца единственным средством вступления в русское подданство, а принадлежность к русской церкви отождествлялась с принадлежностью к русскому государству.

Указ 1700 г. (без месяца и числа) отождествлял "крещение Православныя Христианския веры" с "выездом на имя Великаго Государя в вечное холопство"*(122)

Таким образом, по своим юридическим последствиям крещение в XVI и XVII вв. ничем не отличалось от натурализации.

"Вполне очевидно, что, при таких условиях, - указывал В.М. Гессен, - господство в Московской Руси территориального начала (juris soli) при определении подданства фактом рождения является, по самому существу своему, невозможным. Дети, рожденные на территории московского государства от иноземцев, остаются иноземцами до тех пор, пока они остаются иноверцами. Место рождения никакого значения не имеет"*(123)
загрузка...

Надо сказать, что на некрещеных иностранцев в тот период распространялся ряд ограничений в правах. Им запрещалось, например, приобретение поместий и вотчин, вступление в брак с православными.

Приобретаемое крещением подданство прекращалось со смертью.

Существенно иначе ставятся и решаются эти вопросы в XVIII в. Так, указ Петра I 1721 г. предусматривал возможность приобретения иностранцами поместий и вотчин не в результате крещения, а путем принесения присяги на "вечное подданство Российскому Государю"*(124)

Этим же указом были впервые признаны допустимыми смешанные браки также при условии вступления иностранца в вечное подданство России. Это условие было подтверждено указом от 26 августа 1833 г.*(125)

В XVIII в. бытовое понятие подданства постепенно утрачивалось, однако правовое понятие подданства к этому времени еще не сложилось. Поэтому и в тот период русской истории трудно было ответить на вопрос о том, кто является русским подданным и кто - иностранцем.

"Не подлежит никакому сомнению, - писал В.М. Гессен, - что и в эту эпоху jus soli остается русскому законодательству чуждым: дети иностранцев, рожденные в России, остаются иностранцами; "природными" подданными являются дети, рожденные от подданных".

Принцип этот не получает определенного выражения в законе; по существу, однако, он является бесспорным"*(126)

Истории русского права известен только один акт, признающий за рождением на русской территории определенное влияние на подданство. Так, согласно ст. 61 главы I Регламента об управлении Адмиралтейства и Верфи от 5 апреля 1722 г.*(127) "кто из иностранцев и их детей пожелают учиться в Адмиралтействе какого мастерства, те должны прежде присягу учинить в вечное фазальство, а без того их не принимать. Иноземцы считаются те, которые приехали из иных государств и вступили в службу. А которые породились в России и приняли службу, те, яко россияне, почтены имеют быть". Этот текст полностью воспроизводит и Регламент об управлении Адмиралтейств и Флотов от 24 августа 1765 г.*(128)

Текст этих документов свидетельствует о том, что не само по себе рождение в России, а поступление иностранца на государственную службу влекло за собой приобретение русского подданства.

С постепенным ослаблением значения вероисповедального момента иностранцы в России незаметно становятся подданными путем фактической ассимиляции их с окружающей социальной и политической средой.

Наряду с фактическим укоренением уже в первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией и связанный с принесением присяги на подданство.

Впервые присяга на подданство как способ натурализации получает правовое закрепление в манифесте 1721 г., призывавшем пленных шведов к вступлению в русское подданство. Вступление в подданство должно было быть добровольным, причем вступающий должен был показать, "чем он честно пропитать себя чает". В тексте присяги не было прямого указания на вечный характер подданства*(129). Однако уже Сенатский указ от 27 августа 1747 г. "О клятвенном обещании иностранцев, желающих присягать на вечное подданство России"вводил момент вечности в самый текст присяги: "Аз нижепоименованный, бывший поданный, обещаюсь и клянусь Всемогущему Богу, что я Всепресветлейшей... Государыне... хощу верным, добрым и послушным рабом и вечно подданным с моею фамилией быть и никуда... за границу не отъезжать и в чужестранную службу не вступать"*(130)

Текст этот оставался неизменным и в последующих указах: от 8 марта 1762 г.*(131) и 6 июля 1793 г.*(132) В соответствии с указами от 12 декабря 1796 г.*(133) и 18 апреля 1801 г.*(134) присягающий, не называя себя рабом, обещал тем не менее "верным, добрым, послушным и вечно подданным с моею фамилией быть". Текст этот перешел, в конечном счете, и в Свод законов*(135)

Как способ натурализации, присяга на подданство существенным образом меняет свое значение в XIX в. "С прекращением колонизаторской деятельности русского правительства, - указывал В.М. Гессен, - разрывается та связь, какая в предшествующую эпоху существует между присягой на подданство и водворением. С этого времени присяга на подданство становится для иностранцев средством освобождения от тех правоограничений, которые устанавливаются для них в интересах коренного населения. В частности, со времени издания Манифеста 1 января 1807 г., воспрещающего иностранцам, не присягнувшим на вечное подданство, вступление в гильдии, - натурализация, т.е. присяга на подданство, становится для иностранцев единственным средством приобретения в России торговых прав, присвоенных гильдейскому купечеству. Само правительство на вступление в подданство смотрит, как на особую форму вступления в гильдии; в официальных законодательных актах "вечно подданные иностранцы" так и называются "иностранцами, присягнувшими вступать в гильдии".

Ничего нет удивительного в том, что при подобном взгляде на натурализацию наше законодательство обнаруживает постоянную тенденцию к возможному облегчению и упрощению порядка принесения присяги"*(136)

В справедливости этого утверждения нетрудно убедиться, сравнив два правовых акта того периода.

Так, закон 27 мая 1807 г.*(137) устанавливал довольно сложный порядок принесения присяги. Согласно этому закону иностранцы, желавшие вступить в гильдии, если они находились в столице, должны были явиться в Министерство коммерции и подать объявление о желании вступить в вечное подданство. Министерство после изучения сведений о поведении и занятиях иностранцев представляло Сенату заключение о допущении их к присяге, которая приносилась в Губернском правлении. В других местностях упомянутые обязанности Министерства возлагались на губернаторов, которые были обязаны представить свои заключения Сенату. Таким образом, принятие в подданство законом 1807 г. ставилось под контроль Правительствующего Сената.

Законом от 6 февраля 1826 г.*(138) этот порядок был существенно упрощен. Отныне приведение к присяге всех иностранцев, желающих вступить в гильдии, мещанство или в цех, осуществлялось распоряжением Губернских правлений после получения у них необходимых сведений об их поведении. Причем привидение к присяге должно было осуществляться в присутствии представителя Губернских правлений. Впоследствии губернатору было предоставлено право разрешать иностранцам принятие присяги в полиции, в городской думе или ином ближайшем присутственном месте.

Предоставление права принятия в подданство иностранцев Губернским правлениям означало, что государство не считало необходимым осуществление централизованного руководства и надзора делом натурализации иностранцев. Практически каждый "неопороченный по суду" иностранец имел право на вступление в русское подданство.

Это объяснялось отчасти тем, что, рассматривая натурализацию как способ приобретения определенных, преимущественно служебных и торговых прав, законодательство вплоть до 1864 г. не считало натурализованного иностранца действительным подданным, таким же подданным, как подданный по рождению. В результате между подданством, приобретаемым натурализацией, и прирожденным подданством существовало коренное и принципиальное различие: натурализованный иностранец оставался иностранцем, хотя и привилегированным. Как таковой, он обладал правами, которых был лишен прирожденный подданный, и был лишен тех прав, которыми обладал подданный прирожденный*(139)

Действительное уравнение натурализованных иностранцев в правах с прирожденными подданными было осуществлено законом от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства"*(140)
Loading...

Из наиболее крупных стран Европы феодальные пережитки и сословные привилегии дольше всего сохранялись в России. Российское законодательство различало несколько разрядов подданных, пользующихся различными правами: природные подданные, инородцы и финляндские уроженцы. В свою очередь, природные подданные и финляндские уроженцы подразделялись на сословные группы.

В Своде законов о состояниях (книга первая) (ст. 2)*(141) все природные подданные были разделены на четыре сословные группы: дворян; духовенства; городских обывателей и сельских обывателей. Однако этим делением характеризовался состав природных подданных только в самых общих чертах. В каждой из этих четырех главных сословных групп существовали разряды, принадлежавшие к которым значительно отличались друг от друга как по своему историческому происхождению, так и по своим правам и обязанностям*(142)

Самым привилегированным сословием являлось дворянство. Согласно ст. 15 Свода законов о состояниях "дворянское название есть следствие, истекающее от качества и добродетели начальствовавших в древности мужей, отличивших себя заслугами: чем, обращая самую службу в заслугу приобрели потомству своему нарицание благородное".

Дворянство делилось на потомственное и личное (ст. 16 Свода законов).

Потомственное дворянство приобреталось: а) пожалованием по особому усмотрению императора. При этом в грамоте на пожалование дворянства должно было быть указано, что жалуется именно потомственное дворянство; б) государственной службой при условии получения на этой службе определенных чинов и орденов. На военной и морской службе потомственное дворянство давали чин полковника или капитана 1-го ранга, на гражданской службе - чин IV класса. Право на потомственное дворянство приобретали также награжденные орденами св. Владимира и св. Георгия всех степеней и всеми другими орденами первых степеней.

Закон предусматривал еще две категории лиц, которым предоставлялось право "просить потомственного дворянства". Первую составляли лица, дед и отец которых состояли на службе, имея чины, приносящие личное дворянство, не менее 20 лет каждый. Эти лица могли просить потомственного дворянства по достижении 17 лет и поступлении на службу (ст. 24 Свода законов). Вторую категорию составляли старшие султаны сибирских киргизов, прослужившие в этом звании по выборам три трехлетних срока (ст. 25 Свода законов, примечание).

Личное дворянство приобреталось: а) пожалованием императора без распространения дворянского достоинства на потомство пожалованного; б) государственной службой при условии получения на этой службе определенных чинов и орденов. На военной и морской службе уже первый офицерский чин давал личное дворянство, на гражданской службе - чин IX класса. Личное дворянство давали также все ордена кроме тех, которые давали потомственное дворянство (ст. 45-50 Свода законов).

Чины и ордена, полученные не на службе или при увольнении в отставку, не давали основания для получения дворянства. Исключением в этом смысле было получение чина IX класса купцами, что служило основанием для приобретения ими личного дворянства.

Приобретение дворянства затруднялось тем, что право поступать на гражданскую службу принадлежало, как правило, только дворянам и детям лиц, имеющих личное дворянство, а также чиновников. Однако наличие высшего образования давало это право всем, независимо от происхождения. Что же касается военной службы, то для ее прохождения никаких сословных ограничений законодательство не предусматривало.

Личное дворянство на гражданской службе давалось независимо от чина, по выслуге 12 лет. Приобретение потомственного дворянства связывалось с чином полковника или действительного статского советника, получить который могли только лица, занимавшие сравнительно высокую должность. Однако получение потомственного дворянства облегчалось тем, что его могли получить лица, прослужившие 35 лет, независимо от чинов и должностей, а также лица, прослужившие 25 лет, из числа высших служащих, поскольку это давало им право на получение ордена св. Владимира четвертой степени, а с ним и право на потомственное дворянство.

В особо благоприятных условиях для получения дворянства находились лица, получившие высшее образование, особенно ученые степени, а также лица, занимавшиеся научной или преподавательской деятельностью. Высшее образование давало право на производство в чины XII, X или IX класса, а ученая степень доктора - в чин VIII класса. В результате дворянином становился практически каждый, получивший высшее образование и состоявший на государственной службе. Правда, поскольку получение чинов и орденов законодательство одно время связывало только с государственной службой, земские деятели, имевшие высшее образование, были лишены практической возможности сделаться дворянами. Однако впоследствии это ограничение было отменено, а новое земское положение предоставило права государственной службы и членам земских управ.

В результате лицам с высшим образованием, послужившим членами земской управы хотя бы три года, полагался чин IX класса, а с ним и личное дворянство.

Потомственное дворянство передавалось всему потомству обоего пола. Причем если дворянство было приобретено в результате получения соответствующих чинов на военной или гражданской службе или орденов, то оно передавалось по закону всем детям, рожденным как до, так и после получения чина или ордена. Дети не лишались права на дворянство и в том случае, когда их отец был произведен в чин или награжден орденом, дающим право на потомственное дворянство, после смерти, о которой не было известно соответствующим властям. При производстве в чин после смерти требовалось только, чтобы срок выслуги, необходимый для получения этого чина, закончился до смерти произведенного в чин. Если дворянство приобреталось в результате пожалования его, то передача его детям, родившимся до пожалования, зависела от усмотрения императора, пожаловавшего дворянство. Потомственное дворянство передавалось жене дворянина, не имевшей его. Вдовы лиц, которые получили потомственное дворянство в соответствии с полученным чином или орденом, также получали права потомственного дворянства (ст. 36-44 Свода законов).

Личное дворянство передавалось от мужа жене на тех же основаниях, что и потомственное дворянство. Однако потомству личное дворянство не передавалось (ст. 51 Свода законов).

Законодательство предусматривало шесть разрядов потомственных дворян. Первый из них составляли действительные или жалованные дворяне. Ко второму разряду относилось военное дворянство; к третьему - дворянство, полученное по чинам и орденам; к четвертому - иностранные дворянские роды; к пятому - титулованное дворянство и, наконец, к шестому - древние благородные дворянские роды, которые могли доказать свое дворянское достоинство за 100 лет до издания жалованной дворянству грамоты 21 апреля 1785 г. Этим шести разрядам соответствовали и шесть частей дворянской родословной книги. К титулованным дворянам относились дворяне, имевшие титулы: князя и светлости; князя и сиятельства; графа и барона.

Жалованная грамота дворянству 21 апреля 1785 г. установила две категории прав дворянства: права, принадлежащие каждому дворянину в отдельности, и права, принадлежащие дворянским обществам.

Дворянство как первое сословие в государстве пользовалось различными преимуществами и привилегиями. Они состояли в установлении больших гарантий личной и имущественной неприкосновенности, особой правоспособности, отличной от той, которая определялась общими законами, в освобождении от некоторых общих обязанностей и повинностей и изъятии их в определенных случаях из-под действия общих законов.

Свод законов о состояниях содержал следующие гарантии личной и имущественной неприкосновенности дворян: дворянин не мог без суда быть лишен ни жизни, ни сословных прав; дело дворянина, совершившего уголовное преступление и заслуживавшего в соответствии с законом смертной казни или лишения всех прав состояния, либо особых прав и преимуществ, присвоенных ему лично и по сословному положению, не могло быть окончено без представления приговора на усмотрение императора; дворянин не мог без суда быть лишен имения (ст. 80-89 Свода законов).

Особая правоспособность дворян выражалась в том, что им предоставлялось преимущественное право поступления на государственную службу и различные льготы при ее прохождении; дворянам разрешалось с согласия правительства поступать на службу союзных с Россией европейских держав; им предоставлялись и внешние знаки отличия: герб и титул, разрешалось в соответствии с особыми установленными для этого правилами преобразовывать свои имения в города; каждому не состоящему на службе дворянину предоставлялось право носить мундир той губернии, где он имел имение или где он был записан; потомственные дворяне имели право владеть любым имуществом, как движимым, так и недвижимым; дворянству принадлежало исключительное право учреждать заповедные имения. Дворяне освобождались от личных податей, а также от телесного наказания как по суду, так и во время содержания под стражей.

Утрачивалось дворянство, как и вообще права состояния, по суду, за преступление. Переход из дворянства в другие сословия законодательством не допускался.

Постепенно некоторые из льгот и привилегий дворянства были в определенных пределах распространены и на другие высшие сословия, которые таким образом также становились привилегированными сословиями. В дальнейшем некоторые из дворянских привилегий были распространены и на все сословия и стали таким образом общегражданскими правами.

Привилегированное положение дворян, в конечном счете, выражалось главным образом в правах, принадлежащих им в составе дворянских обществ. "Дворяне каждой губернии, - указывалось в Своде законов о состояниях (ст. 90), - составляют отдельное дворянское общество". Этим обществам принадлежало право обращаться с ходатайствами непосредственно к императору, т.е. право, которым не располагало больше ни одно российское сословие. Кроме того, дворянские общества через избранных ими лиц пользовались большим влиянием на местное управление.

Хотя законодательство, говоря о дворянах губернии, составляющих общество, не делало никаких различий между ними, фактически дворянское общество складывалось только из потомственных дворян. Личные же дворяне не имели права даже присутствовать на дворянских собраниях.

Правда, до 1889 г. личные дворяне могли избираться дворянскими собраниями на должности заседателей общих присутствий уездных полицейских управлений, но после ликвидации этих присутствий исчезла последняя связь, соединявшая личных дворян с дворянскими обществами. Следует сказать, что Земское положение 1890 г. объединило всех дворян уезда, как потомственных, так и личных, в одно избирательное собрание для выбора уездных земских гласных. Однако уездные избирательные собрания имели иной состав, нежели дворянские собрания. Для участия в земских избирательных собраниях требовался только один имущественный ценз, тогда как для участия в дворянских собраниях требовался также и ценз служебный.

Органами дворянского общества являлись губернские и уездные дворянские собрания, дворянское депутатское собрание, губернский и уездные предводители дворянства и уездные дворянские опеки.

На дворянских собраниях могли присутствовать все потомственные дворяне, внесенные в родословную книгу губернии, достигшие совершеннолетия, несудимые и не исключенные из этих собраний по их решению (ст. 113 Свода законов).

Правом голоса по всем вопросам, рассматриваемым собраниями, кроме выборов, пользовались лишь те дворяне, которые имели в губернии недвижимость на праве собственности или пожизненного владения и классный чин или российский орден, или окончившие по крайней мере среднее учебное заведение, или прослужившие не менее трех лет на выборной должности или в должностях мирового посредника, непременного члена крестьянских присутствий, мирового судьи, члена земской или городской управы (ст. 113 Свода законов).

Правом личного участия в дворянских выборах пользовались дворяне, которые владели землей в количестве, дающем право на непосредственное участие в избрании уездных гласных или другой недвижимостью стоимостью не менее 15 000 руб. Дворяне, владевшие полными участками в разных губерниях, в каждой из них имели право участвовать в выборах, а имевшие полные участки в нескольких уездах одной губернии получали право участвовать в уездных выборах в каждом из этих уездов. При этом в губернских выборах все они имели только один голос (ст. 118 Свода законов).

Дворянин, владевший неполным участком в нескольких уездах одной или разных губерний, получал право на участие в выборах в одном из этих уездов, если в сумме количество принадлежащей ему земли достигало высшего из размеров уезда, установленных для этих уездов.

Кроме дворян, владеющих полными участками, право личного участия в выборах предоставлялось также дворянам, владеющим меньшими участками, если они получили на действительной службе чин, дающий потомственное дворянство, или получали аренду или пенсию в размере не менее 900 руб. в год, а также дворянам, не владевшим недвижимостью, если они прослужили три года предводителями.

Малопоместные дворяне, владевшие не менее чем 1/20 полного участка, принимали участие в выборах через уполномоченных, избиравшихся на особых уездных собраниях мелкопоместных дворян. Число уполномоченных определялось числом полных участков, содержащихся в общем количестве земли, принадлежащей явившимся на собрание малопоместным дворянам. Если при таком расчете получался остаток не менее половины полного участка, то прибавлялся еще один уполномоченный. Уполномоченными могли быть избраны и дворяне, имеющие личное право на участие в выборах.

Кроме мелкопоместных дворян закон допускал участие в выборах через представительство и дворян, имевших полный участок. Каждый дворянин мог вместо себя послать одного из своих сыновей, внесенных в родословную книгу губернии, если они достигли совершеннолетия, не были судимы и не исключались из собрания (ст. 124 Свода законов). Кроме того, дворянки, имевшие полный участок, могли участвовать в решениях дворянского собрания. Такое же право предоставлялось и дворянину, имевшему личное право голоса на выборах (ст. 121 Свода законов).

Особые условия закон устанавливал для области войска Донского, а также для Ставропольской, Таврической, Бессарабской, Астраханской, Тифлисской и Кутаисской губерний. В войске Донском все дворяне, принадлежавшие в казачьему сословию, могли лично участвовать в выборах, каким бы количеством земли они ни владели (ст. 119 Свода законов). В Тифлисской и Кутаисской губерниях для личного участия в выборах требовалось владение на праве собственности имением, содержащим не менее 20 домов временно обязанных крестьян или проживающих по условию поселян, или владение не менее 250 для Тифлисской и не менее 200 десятин для Кутаисской губерний. Пожизненное владение такими имениями в этих губерниях давало личное право голоса на выборах лишь при условии не менее чем 10-летнего действительного владения. Уполномоченных в этих губерниях могли выбирать только те, кто владел не менее чем 1/10 полного участка (ст. 147 Свода законов). В Бессарабской, Таврической, Ставропольской и Астраханской губерниях право личного голоса давало владение землями, садами, домами, приносящими не менее 600 руб. дохода в год (ст. 131 Свода законов).

Дворянские собрания существовали только там, где имелось достаточное число дворян. Поэтому дворянских собраний не было в Архангельской, Олонецкой, Вятской, Пермской и сибирских губерниях (ст. 178 Свода законов), а в областях такие собрания существовали лишь в области войска Донского (ст. "Свода законов).

Среди дворянских собраний главное место занимали губернские собрания. Они созывались раз в три года (ст. 94 Свода законов). В день, назначенный для открытия собрания, губернатор в церкви приводил дворян к присяге (ст. 216 Свода законов). Однако присутствовать на собрании он не мог, даже если был помещиком этой губернии. Председательствовал на собрании губернский предводитель (ст. 216 Свода законов).

В ведение губернского собрания входили: выборы; обсуждение ходатайств; установление сборов; исключения из среды собрания "порочных" дворян; рассмотрение дворянской родословной книги и распоряжение имуществом, принадлежащим дворянскому обществу.

Функции уездных собраний ограничивались: подготовкой к губернским дворянским выборам и избранием специальных лиц для подробного рассмотрения отчетов о расходовании дворянских средств (ст. 148 Свода законов), а также "посредников полюбовного размежевания" (ст. 150 Свода законов). Все другие решения и выборы, включая выборы уездных должностных лиц, законодательством относились к ведению губернских собраний. Уездные собрания проводились за три месяца до открытия губернского. На них проверялись списки дворян, имевших право участвовать в собраниях, и дворян, выразивших желание занять выборные должности. На этих собраниях уездный предводитель предлагал мелкопоместным дворянам выбрать уполномоченных.

Выборы составляли главный предмет деятельности дворянских собраний (ст. 151 Свода законов). Посредством выборов замещались должности губернского и уездных предводителей, депутатов дворянского собрания, секретарей и заседателей дворянской опеки (ст. 173 Свода законов). Кроме того, дворянство, содержащее гимназии, прогимназии или пансионы при них или дававшее пособие на их содержание, избирало почетных попечителей гимназий (ст. "Свода законов), а в губерниях, входящих в ведение отделений Дворянского поземельного банка, избирало также двух членов в отделение этого банка (ст. 180 Свода законов).

Применительно к отдельным губерниям эти правила претерпевали определенные изменения. Так, в Вологодской губернии уездные должности замещались путем выборов дворян только в трех уездах: Вологодском, Грязовецком и Кадниковском (ст. 176 Свода законов). В Астраханской губернии не избирались заседатели дворянской опеки (ст. 177 Свода законов). Наоборот, в области войска Донского избирались еще и окружные казначеи (ст. "Свода законов). Дворянство Петербургской губернии избирало пять членов в Совет государственных кредитных установлений и двух депутатов в главное выкупное учреждение. Московское дворянство избирало смотрителя Странноприимного дома графа Шереметева (ст. 182 Свода законов); астраханское - члена для заведования хозяйством института для девиц; нижегородское - почетных опекунов и директоров Александровского дворянского банка, председателем совета которого был нижегородский губернский предводитель; полтавское и черниговское - членов межевых палат.

Все эти должностные лица избирались на губернских собраниях. Однако в зависимости от того, являлась ли эта должность губернской или уездной, они избирались либо всей губернией, либо по уездам. К уездным должностям относились должности уездных предводителей, заседателей дворянских опек и депутатов дворянства.

Избранными могли быть только потомственные дворяне, включая и тех, кто, не владея недвижимым имуществом, не имели права голоса в собрании. В соответствии с законом правом избираться обладали лишь те, кто достиг совершеннолетия, имел чин и не был ничем опорочен.

В Кутаисской губернии могли быть избранными дворяне, не знающие русского языка. Однако в депутатском собрании по крайней мере половина членов должны были говорить по-русски или хотя бы свободно читать на русском языке документы.

Лица, находящиеся за границей, избираться не имели права. Дворянин, не желавший служить на выборной должности, должен был об этом заявить заранее, но избранный на такую должность отказаться от нее уже не мог. Должностные лица избирались на свою должность на трехлетний срок.

Закон устанавливал, что лица, состоящие на гражданской службе, могли избираться на дворянских выборах только в Астраханской, Ставропольской и столичных губерниях, а также в Закавказье. В других губерниях избрание этих лиц допускалось лишь при условии увольнения с занимаемой правительственной должности. Лица, состоящие в запасе армии и флота, также могли избираться. Церковные старосты могли быть избраны на должности лишь в тех уездах, где они состояли старостой. Членами одного и того же присутственного места не могли быть избраны отец и сын, родные братья, дядя с племянником и тесть с зятем.

В губернские предводители избирались два кандидата, которые представлялись министром внутренних дел Государю Императору для утверждения одного из них. На все другие должности избирались по одному лицу, утверждаемому местным губернатором.

Другим важным правом дворянских собраний было право представлять правительству свои ходатайства. "Право это, - писал Н.М. Коркунов, - имеет свою любопытную историю. Жалованная грамота дворянству 1785 г. предоставляла дворянству: 1) представлять о своих нуждах и пользах генерал-губернатору и губернатору и 2) приносить через особо избранных депутатов жалобы и ходатайства как Сенату, так и Государю Императору. Таким образом, право ходатайства было предоставлено первоначально в весьма широких пределах. Не было установлено никаких ограничений относительно предмета ходатайства и вместе с тем было разрешено представлять эти ходатайства непосредственно Государю чрез особо избранных самим дворянством депутатов. Это последнее право являлось особенно важным, так как для надлежащего успеха ходатайства, конечно весьма важно, чтобы оно было представлено верховной власти лицами, сочувствующими предмету ходатайства"*(143)

В последствии это право дворянских собраний было существенно ограничено. В соответствии с законом от 6 декабря 1831 г. дворянское собрание могло передать свои жалобы или ходатайства через депутатов только в том случае, если они будут вызваны (ст. 143). Даже отправление документов "для принесения Императорскому Величеству от лиц дворянства всей губернии верноподданнического благодарения за Всемилостивейше дарованные оному права и преимущества" допускалось только по испрошении на это Высочайшего соизволения (ст. 145).

Согласно закону дворянство могло представлять начальству и правительству ходатайства о своих нуждах, о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении, если даже они являлись следствием какого-либо постановления вышестоящих властей.

В 1865 г., когда московское дворянство представило ходатайство об изменении коренных начал государственного устройства на имя министра внутренних дел, был издан Высочайший рескрипт от 26 января 1865 г., в котором указывалось, что ни одно сословие не вправе говорить от имени других сословий и брать на себя инициативу в вопросах, решение которых зависит исключительно от верховной власти. В соответствии с этим рескриптом были внесены соответствующие изменения в действующее законодательство, из которых следовало, что дворянство могло обращаться с ходатайствами, касающимися предметов его прямого ведения. Таким образом, дворянство было замкнуто в круг его исключительно сословных интересов.

В дальнейшем право ходатайства было снова несколько расширено. Согласно Высочайшему повелению от 14 апреля 1888 г. дворянство вновь получило право представлять правительству ходатайства об устранении недостатков, замеченных в местном управлении.

Помимо выборов и обсуждения ходатайств к ведению губернских дворянских собраний относилось также установление дворянских складок (сборов) и осуществление дисциплинарной власти над дворянами.

Денежные складки дворянства (ст. 160-164 Свода законов) устанавливались по предложению губернского предводителя на очередных собраниях. На чрезвычайных собраниях они могли устанавливаться только с особого высочайшего разрешения и исключительно "в случаях совершенно необыкновенных". Закон старался придать дворянским складкам характер добровольных взносов, поскольку дворянские общества не пользовались самостоятельным правом принудительного самообложения.

Различались складки двух видов: на надобности, необходимые для дворянства всей губернии (общеполезные), и на чистые издержки. Постановления собрания о складках второго рода были обязательны только для тех дворян, которые изъявляли на это согласие. Что же касается постановления о складках первого рода, то они могли иметь обязательную силу и для тех дворян, которые не были с ним согласны. Однако для этого постановление должно было быть принято единогласно всеми присутствующими на собрании дворянами или в случае принятия его не менее чем 2/3 присутствующих получить высочайшее утверждение, испрашиваемое по представлению министра внутренних дел через комитет министров.

Дисциплинарная власть дворянских собраний выражалась в их праве исключать из собрания дворян, имевших судимость или за которыми числился всем известный "явный и бесчестный поступок". Для исключения требовалось большинство в 2/3 участвующих в голосовании. Постановления собраний не подлежали пересмотру судебных инстанций. Жалоба на эти постановления могла быть принесена только по формальным основаниям в Сенат (ст. 165-167 Свода законов).

Кроме дворянских собраний органами дворянских обществ являлись дворянские собрания, включающие депутатские собрания, предводителей и дворянские опеки.

Дворянское депутатское собрание включало губернского предводителя и депутатов, избранных дворянством от каждого уезда по одному депутату. В его функции входило ведение дворянской родословной книги по губернии, выдача свидетельств о дворянстве и содержание формулярных списков лиц, избранных дворянством на выборные должности (ст. 350 Свода законов).

В обязанности губернских и уездных предводителей входило представительство дворянских интересов, хранение и расходование дворянских средств, а также собирание сведений о рождении дворян, об их поведении, образе жизни и состоянии и выдача, в случае надобности, об этом свидетельств (ст. 382 Свода законов). Кроме того, в ведение губернского предводителя входило увольнение со службы лиц, избранных на должность дворянством по болезни (ст. 383 Свода законов), а уездного предводителя - ведение узаконенных списков дворян и выдача свидетельств о бедности (ст. 384 Свода законов). Губернские и уездные предводители участвовали в различных делах местного управления в соответствии с установленным порядком его организации.

Уездные дворянские опеки, возглавляемые уездными предводителями, ведали опекунскими делами.

Вторую сословную группу природных подданных составляло духовенство. Свод законов о состояниях регулировал организацию, права и преимущества православного, римско-католического, протестантского и армяно-грегорианского духовенства (раздел второй Свода законов).

Православное духовенство разделялось на монашествующее и белое. К монашествующему духовенству принадлежали: духовные власти, митрополиты, архиепископы, епископы, архимандриты, игумены, игуменьи и настоятельницы, а также другие монашествующие братья. К белому духовенству относились: главные священники и протопресвитеры, протоиереи, пресвитеры, иереи, протодиаконы, диаконы и иподиаконы, церковные причетники в звании псаломщиков (ст. 405-407 Свода законов).

Вступление в монашество производилось посредством пострижения, которое разрешалось епархиальными архиереями. Пострижение разрешалось лицам всех сословий, мужчинам, достигшим тридцати, а женщинам - сорока лет. От желающих постричься требовалось: от служащих - увольнение со службы, а от лиц "поддатных состояний" - разрешение губернатора, даваемое на основании увольнительного свидетельства от обществ и согласия казенной палаты. Не разрешалось вступление в монашество: мужу при живой жене, законно с ним не разведенной, и малолетним детям (пострижение лиц, состоящих в браке, допускалось только в случае, если пожелают постричься оба супруга, по обоюдному согласию); малолетним детям, родители которых пожелали их пострижения в монашество, если по достижении соответствующего возраста они сами не пожелают постричься; лицам, обремененным долгами или привлеченным к суду.

Преимущества монашествующего духовенства заключались в освобождении от податей, телесного наказания и в подсудности их духовному суду в строго определенных законом случаях.

Пострижение в значительной степени ограничивало правоспособность. Эти ограничения сводились к следующему: монашествующие не могли владеть никаким недвижимым имуществом; им прекращалась выдача пенсий; они не могли торговать никакими товарами, кроме продажи собственных рукоделий; не могли отдавать денежные капиталы под частные долговые обязательства. Монашествующие, кроме духовных властей, не могли делать духовных завещаний, и их движимое имущество не наследовалось, а поступало всегда в монашескую казну; монашествующие и их настоятели не могли принимать от кого-либо на сохранение вещи, деньги или иное имущество; монашествующим запрещалось быть поручителями и поверенными в делах, не касающихся духовного ведомства.

Закон допускал оставление монашества. Однако при этом требовалось, чтобы снятию монашеского сана предшествовали в течение шести месяцев убеждения в необходимости сохранения обета сначала со стороны настоятеля, затем специальных лиц, назначенных епархиальным начальством и, наконец, полным составом консистории.

Для тех, с кого монашество все-таки было снято, закон устанавливал различные ограничения в правах: лишение права поступления на гражданскую службу, место жительства и приписки к обществам в этой губернии, где жил монахом, а также в обеих столицах в течение семи лет. Если же о снятии монашеского сана просил монах, наказанный за предосудительные поступки, имевший порицания за недостойное поведение со стороны монастырского начальства или подозреваемый в предосудительном поведении, он предавался духовному суду, по решению которого с него снимался сан. Уволенный таким образом из монашества навсегда лишался права поступления на государственную службу и местожительства в той губернии, где был монахом, а также в обеих столицах.

Лица, возвратившиеся из монашества в мир, пользовались только теми правами, которые им принадлежали по происхождению.

Помимо оставления монашества закон предусматривал лишение монашеского сана. Монахи, уличенные в неблаговидных поступках или пороках, оскорбляющих монашеский сан и обязанности, сопряженные с ним, и не исправившиеся после наказаний, лишались духовным судом сана и отсылались в распоряжение гражданского начальства (ст. 409-425 Свода законов).

Согласно Своду законов о состояниях права православного белого духовенства приобретались вступлением в него, которое разрешалось лицам всех состояний. Однако лица "податных состояний" принимались в белое духовенство только при условии увольнения их из своего общества после рассмотрения вопроса казенной палатой и утверждения губернатором, а также в случае подтверждения епархиальным начальством недостатка в его епархии лиц духовного звания и того, что поведение и образование желающего вступить в него соответствуют этому званию.

Права духовенства передавались через законный брак их женам. Детям эти права не передавались, однако в силу своего происхождения дети священнослужителей, не имеющие прав высшего состояния, причислялись ipso jure к состоянию почетного гражданства. При этом дети церковнослужителей, окончившие академии или семинарии, с учеными степенями или званиями принимались ipso jure в состояние почетных потомственных граждан, а не окончившие эти учебные заведения - в состояние личного почетного гражданства. Вдовы священнослужителей не сохраняли после смерти своих мужей прав духовного состояния. Вдовы священнослужителей пользовались правами личного дворянства, а вдовы церковнослужителей - правами личного почетного гражданства.

Преимущества белого духовенства состояли в свободе от всяких личных податей и от воинской повинности, в освобождении от телесного наказания, в подсудности в точно определенных законом случаях духовному суду, в различных льготах относительно их домов, по выполнению воинской постойной повинности и в освобождении их домов в местностях, где не введено Городовое положение 1870 г., от городского поземельного сбора и от большинства других городских повинностей.

Правоспособность лица, вступившего в белое духовенство, ограничивалось в меньшей мере, чем лиц, относящихся к монашествующему духовенству. Относительно приобретения имущества белое духовенство приравнивалось к другим сословиям. Ограничения касались главным образом обязательственных прав и прав в области торговли и промыслов. Представители белого духовенства не могли быть поручителями по подрядам и поставкам, иметь обязательства по векселям. Им не могли выдаваться купеческие и промысловые свидетельства.

Закон допускал сложение лицами белого духовенства духовного сана. Однако для сложивших это звание устанавливались определенные ограничения прав. Лицам белого духовенства, просящим об увольнении, в течение трех месяцев устраивались испытания в решимости покинуть принятое на себя звание. Их убеждали не покидать этого звания. С тех, кто не поддался уговорам, с разрешения Святейшего Синода слагался сан. Сложившим сан запрещалось поступать на какую-либо государственную службу: священникам ранее 10 лет, дьяконам - ранее шести. Церковнослужители, уволенные по собственному желанию, принимались на гражданскую службу, если они имели на это право по происхождению или образованию.

Закон предусматривал также возможность для белого духовенства лишения сана. Священнослужители, лишенные сана, не могли поступать на гражданскую службу: священники ранее двадцати, а дьяконы - ранее двенадцати лет. Священнослужители, исключенные из духовного звания за пороки, вообще не принимались на государственную службу (ст. 426-431 Свода законов).

Так же, как и православное, римско-католическое духовенство разделялось на белое и монашествующее. Однако, в отличие от православного, в римско-католическом духовенстве духовные власти принадлежали не к монашествующему, а к белому духовенству. К нему принадлежали также и все приходские священнослужители: священники-настоятели, их викарии, дьяконы и поддьяконы. При церквах обязанности, связанные с церковной службой, исполнялись вольнонаемными, не принадлежащими к духовенству. К черному духовенству принадлежали только настоятели и настоятельницы монастырей, а также монахи и монашки.

Стать монахом или монашкой разрешалось лицам всех состояний римско-католического вероисповедания, достигшим 19 лет, с разрешения министра внутренних дел, даваемого на основании представления епархиального начальства и заключения духовной коллегии об отсутствии законных препятствий к поступлению в монастырь. Материалы для представлений и заключений собирались местным губернским начальством, к которому желающие поступить в монастырь обращались с просьбой о засвидетельствовании того, что они не состоят ни под судом, ни под следствием. Поступающий в монастырь приносил так называемые простые обеты (vota simplicia) и находился три года на испытании (искусе). После этого он допускался к произнесению торжественных обетов (vota solemnia), если достиг 22-летнего возраста и был посвящен в поддьяконский сан.

Преимущества монашествующего духовенства состояли в освобождении от податей и от воинской повинности, в подсудности в чисто духовных делах духовному суду и в освобождении от телесного наказания.

Ограничения правоспособности римско-католического монашествующего духовенства в основном были те же, что и у православного монашествующего духовенства.

Вступление в римско-католическое белое духовенство разрешалось также лицам всех состояний. Разрешение на вступление лиц "податного состояния" давалось местным губернатором на основании документов, представляемых местным епархиальным управлением. О принятии лиц других состояний епархиальное начальство информировало местного губернатора, который, в случае обнаружения им неправильности в приеме, информировал об этом министра внутренних дел.

Преимущества белого духовенства состояли в освобождении от личных податей и воинской повинности, в подсудности по делам чисто духовным своему духовному начальству, в освобождении от телесных наказаний, а также от отбывания воинской постойной повинности. В местностях, где не было введено Городовое положение 1870 г., дома римско-католического духовенства, в которых оно жило и не сдавало в наем, освобождались от городского поземельного сбора и большинства других городских повинностей.

С точки зрения ограничения правоспособности белое римско-католическое духовенство не отличалось от белого православного духовенства. Однако для римско-католического духовенства каноническими правилами было установлено безбрачие (ст. 454-476 Свода законов).

Армяно-католическое духовенство пользовалось теми же правами, что и римско-католическое.

Что касается протестантского духовенства, то в Своде законов о состояниях говорилось о двух главных существующих в России протестантских исповеданиях: евангелическо-лютеранском и евангелическо-реформатском.

Евангелическо-лютеранское духовенство состояло из проповедников и высших духовных сановников, занимавших должности в церковной администрации. Евангелическо-реформатское духовенство состояло из пасторов, дьяконов и высших духовных сановников, находившихся в подчинении Виленского Евангелическо-Реформатского синода.

Состоявшие при протестантских церквах священнослужители духовенством не являлись.

Вступление в лютеранское духовенство разрешалось лицам всех состояний евангелическо-лютеранского исповедания, окончившим в одном из российских университетов полный курс богословских наук и выдержавшим после его окончания установленные экзамены. Для занятия проповеднической должности требовалось, кроме того, достижение 25-летнего возраста.

Евангелическо-реформатские пасторы избирались самими прихожанами и утверждались в этом звании Министерством внутренних дел по представлению реформатских заседаний местных евангелическо-лютеранских консисторий.

Закон не устанавливал особых прав состояния для протестантского духовенства. В нем только указывалось, что потомственные и личные дворяне, получившие протестантское духовное звание, пользовались правами своего состояния, а лица других сословий, пока они состояли в духовном звании, - всеми правами личного дворянства.

Священнослужители освобождались от воинской повинности. Кроме того, относительно принадлежавших им домов они пользовались теми же льготами, что и лица белого римско-католического духовенства.

Что же касается ограничений правоспособности в области торговли и промышленности, а также занятия адвокатской деятельностью, то они устанавливались не для всех лиц, принадлежащих к протестантскому духовенству, а только для проповедников.

От лиц, принадлежащих к протестантскому духовенству и желающих сложить с себя духовное звание, требовалось, если они принадлежат к дворянству или почетному гражданству, чтобы они избрали в определенный срок новый вид занятий.

Закон предусматривал также лишение духовного сана, что влекло лишение всех прав состояния или всех лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ или ограничение прав. Лишение духовного сана носило необратимый характер. Даже при прощении духовный сан не восстанавливался (ст. 477-488 Свода законов).

Согласно Своду законов о состояниях организация армяно-грегорианского духовенства не отличались от православного. Духовные власти во главе с эчмиадзинским патриархом, Верховным Каталикосом Гайканского народа принадлежали к монашествующему духовенству.

Правила вступления в монашествующее и белое духовенство были в основном тождественны с правилами вступления в православное духовенство. Только разрешение на вступление давалось не епархиальным начальством, а эчмиадзинским синодом. Одинаковыми с православными были и права армяно-грегорианского духовенства. Сложившие с себя духовный сан никаким ограничениям правоспособности не подвергались, но должны были избрать род занятий городского или сельского состояния, если они по рождению не пользовались правом на почетное гражданство или по образованию не приобретали право на поступление на гражданскую службу (ст. 489-501 Свода законов).

Следующей сословной группой природных подданных являлись городские обыватели. Свод законов о состояниях (ст. 503) следующим образом определял и классифицировал городских обывателей: "Под именем городских обывателей в особенности разумеются лица, причисленные законом к среднему роду людей. В сем смысле к состоянию городских обывателей под общим названием граждан принадлежат: 1) почетные граждане; 2) купцы; 3) мещане или посадские; 4) ремесленники или цеховые".

Каждый из этих разрядов составлял особый род или состояние людей со своими особыми правами и преимуществами.

Высший из родов людей среднего состояния составляли почетные граждане*(144).

Привилегия почетного гражданства выражалась в отмене для них подушной подати, в освобождении от телесного наказания, в праве участвовать в выборах в соответствии с имеющейся у них недвижимой собственностью в городе и избираться на городские общественные должности не ниже тех, на которые избираются купцы обеих гильдий в тех местностях, в которых введено Городовое положение 1870 г., а также в таких почетных преимуществах, как, например, право называться во всех документах почетными гражданами.

Различались потомственное и личное почетное гражданство.

Устанавливая порядок приобретения почетного потомственного гражданства, закон различал: 1) лиц, которые принадлежали к почетному потомственному гражданству по праву рождения. К ним относились законные дети личных дворян, белого духовенства православной, армяно-грегорианской церквей и протестантских проповедников; 2) лиц, которым предоставлялось право ходатайствовать о причислении их к потомственному почетному гражданству. Это право предоставлялось: а) лицам, имеющим университетские или академические степени доктора или магистра, а также артистам императорских театров 1-го разряда, прослужившим в театрах не менее 15 лет; б) купцам, имевшим звание коммерц- или мануфактур-советника, или получившим российский орден, или пробывшим 20 лет в первой гильдии, не объявленным в течение этого времени несостоятельными и не опороченными судебным приговором; 3) лиц, удостоенных почетного потомственного гражданства по особым представлениям. К ним относились, главным образом, художники, имевшие аттестаты Академии художеств. По истечении 10 лет после получения этих аттестатов Министерство внутренних дел обычно возбуждало ходатайства о пожаловании им почетного потомственного гражданства.

Права потомственного почетного гражданина переходили ко всем его детям, рожденным в законном браке, а также к жене. У почетных потомственных граждан, исповедовавших ислам, права их состояния переходили ко всем их законным женам.

Личное почетное гражданство приобреталось: 1) образованием (окончанием университета, академии художеств, коммерческого училища, гимназии и т.д.); 2) чином (от 14 до 9-го). Передавалось оно браком. К детям личное почетное гражданство не переходило. Дети личных почетных граждан причислялись к мещанам, если они сами не приобретали права на причисление к более высокому состоянию на основании действующего законодательства.

Права почетного гражданства утрачивались в судебном порядке, за совершенные преступления, влекущие потерю всех прав состояния или всех особых прав и преимуществ. Они ограничивались приговорами, присуждающими к заключению в крепости или в тюрьме, с потерей некоторых прав и преимуществ. Причисление почетного гражданина к ремесленному цеху, вступление в мещане, а также выполнение работы по оказанию домашних услуг влекли за собою потерю некоторых (преимущественно почетных) прав и преимуществ почетного гражданства (ст. 510-529 Свода законов).

Как уже отмечалось, к состоянию городских обывателей относилось также купечество. Принадлежность к купечеству обусловливалась припиской к одной из купеческих гильдий с уплатой соответствующих гильдейских пошлин. В соответствии с различиями оптовой и розничной торговли закон устанавливал две гильдии: первую и вторую (ст. 530 Свода законов). За свидетельство о принадлежности к первой гильдии уплачивалась независимо от местности пошлина в размере 565 руб. Размер пошлины за свидетельство о принадлежности ко второй гильдии зависел от класса местности, которых было установлено законом пять. Соответственно закон устанавливал и пять размеров пошлин - 120, 95, 75, 55 и 40 руб.

Гильдейские свидетельства могли приобретать лица всех состояний, включая и лиц, состоящих на государственной, в том числе и военной (нижние чины) службе. Не пользовались этим правом только священнослужители христианских исповеданий.

Лица, лишенные всех прав состояния, также могли заниматься торговлей, если они приобретали гильдейские свидетельства. Однако эти свидетельства не давали им прав купеческого состояния. Все же другие лица вместе с приобретением гильдейского свидетельства получали и права купеческого состояния.

При этом можно было либо сохранять свое первоначальное состояние (временные купцы), или перейти в купечество. Однако такой переход мог быть осуществлен лицами, не принадлежащими к дворянству или почетному гражданству. Лица, перешедшие в купечество, пользовались правами купеческого состояния до тех пор, пока они уплачивали пошлины. Без уплаты этих пошлин пользовались правами купеческого состояния, но без права торговли, только вдовы и дочери купцов. Вместе с тем в купеческое свидетельство могли быть внесены и пользоваться купеческими правами, кроме лица, которое приобрело свидетельство, также его жена, сыновья, незамужние дочери, дети сыновей, если их отцы не осуществляли торговлю от своего имени, а также незамужние сестры. Если отец передавал торговлю при жизни сыну, то и он мог быть записан в его свидетельство (ст. 537-547 Свода законов).

Часть прав купеческого состояния принадлежала купцам обеих гильдий. Другая их часть принадлежала только купцам первой гильдии (ст. 548-560 Свода законов).

К правам, общим для обеих гильдий, кроме права торговли, относились: 1) право освобождать от телесного наказания даже в том случае, если осужденный еще до приговора выбыл из гильдии; 2) право на свободное передвижение, поскольку все лица, записанные в купеческое свидетельство, получали ежегодно особое свидетельство на свободное проживание в любом месте империи; 3) право за оказанные отечеству особо важные услуги награждаться чинами и орденами.

Купцы первой гильдии помимо этих прав пользовались также: 1) правом "приезда к Императорскому Двору" (только мужчины); 2) правом носить губернский мундир; 3) правом после 12-летнего пребывания в первой гильдии быть удостоенным звания советников коммерции и мануфактур. Кроме того, они пользовались правом входить через городского голову или биржевые комитеты к министру финансов с представлением в случае, если будет установлено, "что торговля производится не сообразно уставам и намерениям правительства, и что права купечества ослаблены недоразумением, попущением или неблагонамеренностью исполнителей".

Купцы образовывали в каждом городе особое купеческое общество, являвшееся юридическим лицом и обладавшее правом иметь имущественные права. Управление купеческим обществом осуществлялось купеческими старостами, избиравшимися отдельно по гильдиям. Старосты заботились о всех сословных делах; вели списки всех купцов; осуществляли сбор всех платежей, лежавших на сословии; выдавали удостоверения для получения паспортов "на отлучку"; вели все исполнительные дела. Купеческие общества над своими членами никакой дисциплинарной власти не имели (ст. 589-596 Свода законов).

Все члены сословия городских обывателей, за исключением почетных граждан, купцов, а также цеховых принадлежали к мещанам (ст. 561-580 Свода законов). Мещанское звание приобреталось припиской к мещанам. Она разрешалась всем лицам, имевшим право избирать "род жизни", обязанным избирать "род жизни", а также всем сельским обывателям. Эта приписка осуществлялась в местностях, в которых действовало Городовое положение 1870 г., с согласия соответствующего мещанского общества, а в остальных местностях - с согласия городского общества. Это согласие не требовалось только для строго определенных законом категорий лиц: для лиц, обязанных по закону избирать себе "род жизни". К их числу закон относил незаконнорожденных детей лиц привилегированных состояний, детей канцелярских служащих и личных почетных граждан, детей церковнослужителей и т.д. Указанные лица при поступлении в мещане обязаны были внести годовую подать и представить одобрение шести благонадежных граждан - домохозяев и согласие мещанской управы или мещанского старосты. Приписка их без согласия мещанских обществ не допускалась только к столицам и к некоторым городам, пользовавшимся особыми правами и привилегиями.

Этим лицам могло быть отказано в приеме только в том случае, если они были осуждены или имели явный и не внушающий доверия порок.

При переходе из других податных обществ, сельских, ремесленных или мещанских, требовалось представление "увольнительного приговора". От его представления освобождались только мещанки, не имевшие в своей семье лиц мужского пола.

Приписка в мещанство производилась казенною палатой. При возникновении каких-либо сомнений дела представлялись на предварительное рассмотрение начальника губернии. Окончательно такие дела рассматривались и решались министерствами финансов и внутренних дел.

Передавалось мещанское звание детям, жене, если она не принадлежала к высшему сословию. Кроме того, мещане имели право включать в свои семейства всех лиц, принадлежащих к мещанскому и ремесленному сословию и к сельским обывателям, а также лиц "обязанных избирать род жизни". Это включение (приписка) совершалось с согласия как родителей включаемых, когда они известны, так и их самих, если они достигли 14-летнего возраста. Следствием этого включения являлось причисление усыновленных к мещанскому состоянию.

Утрачивалось мещанское состояние по суду за совершенное преступление и переходом в другое состояние. Закон предусматривал четыре вида перехода: а) переход в купечество путем приобретения купеческого свидетельства; б) переход в крестьяне, требующий только "увольнительного приговора" мещанского и "приемного приговора" сельского общества; в) переезд в Финляндию, производимый по согласованию министра-стат-секретаря Великого княжества Финляндского с министром финансов империи; г) переезд в губернии Царства Польского с причислением по распоряжению губернатора, данному на основании прошения переезжающего, в одну из сельских или городских гмин данной губернии.

Мещане обладали правами, принадлежащими практически всем другим русским подданным. Однако по действующему законодательству они освобождались от подушной подати. От телесного наказания они не освобождались и не имели права поступления на государственную службу.

Мещане каждого города образовывали мещанское общество, признаваемое юридическим лицом. Управление мещанским обществом осуществляли мещанский староста и его помощники или десятские, избираемые на трехлетний срок и утверждаемые губернатором. С согласия губернатора мещанские общества могли учреждать мещанские управы. Обязанности мещанских старост или мещанских управ заключались в заботе о всех сословных делах, в ведении списка всех мещан и сборе так называемых "ревизских сказок", распределении с общественного согласия и сборе всех платежей, установленных сословно, в выдаче удостоверений для получения паспортов "на отлучку"и ведении всех исполнительных дел.

Самым важным правом мещанских обществ являлось право исключения своих "порочных" членов с предоставлением их в распоряжение правительства, следствием чего являлась ссылка их в Сибирь на поселение. Исключены могли быть только лица совершеннолетние и при этом не достигшие 60 лет, не дряхлые, не увечные и не больные тяжелыми и неизлечимыми болезнями, перечисленными в законе, предусматривавшем применение к ним исправительных мер - привлечение к труду, в первый раз на срок от одного до двух месяцев, во второй - от двух до четырех и в третий раз - от четырех до шести месяцев. В вынесении решений (приговоров) принимали участие все имеющиеся в наличии мещане - хозяева, имеющие свои дома, лавки и другую недвижимую собственность, за исключением тех из них, которые ничем себя не опорочили. Число участвующих в обсуждении дела домохозяев не должно было быть меньше 24, если общество состояло из большего числа членов. В иных случаях в обсуждении должны были участвовать по крайней мере 2/3 всех членов общества.

В тех городах, где имелись депутатские мещанские собрания (Нижний Новгород, Пенза и др.), решение об исключении опорочивших себя членов принималось ими. Собрания созывались мещанской управой или мещанским старостой, и собравшиеся лица приводились к присяге в том, что они решат дело без всякого пристрастия. При обсуждении дела мог присутствовать и давать свои объяснения обвиняемый. Он имел право также потребовать вызова свидетелей, однако не мог присутствовать при голосовании.

Для наблюдения за порядком на собрании были обязаны присутствовать мещанский староста и городской голова, если он принадлежал к мещанскому обществу, а в Архангельской, Олонецкой, Астраханской, Оренбургской, Уфимской и ряде других губерний - представитель прокурорского надзора.

Решение принималось большинством 2/3 присутствующих и подписывалось всеми участвовавшими в собрании, а также прокурором не позже семи дней и затем выносилось на рассмотрение городской управы, которая проверяла наличие установленного законом большинства, и на проверку губернского правления, которое могло кассировать его и возвратить для повторного рассмотрения. В случае возникновения разногласий по существу дела оно разрешалось первым департаментом Сената. В Петербурге вместо губернского правления решения рассматривались совещательным присутствием при градоначальнике.

Жена ссылаемого была обязана по требованию мужа следовать за ним в Сибирь за исключением случаев неизлечимой болезни и жестокого обращения со стороны мужа.

В некоторых городах (например, в столицах и в Одессе) устройство мещанских обществ имело свои особенности. В них органами сословного мещанского управления служили собрания выборных, сословные старшины и мещанские управы. В избрании выборных участвовали мещане, достигшие 21 года, не лишенные права голоса, владеющие имуществом или имеющие гильдейские свидетельства, приносящие доход не менее 100 руб. в год и приписанные к городу не менее двух лет. За женщин могли участвовать в выборах отцы, мужья, сыновья, дяди, братья, зятья, а из посторонних лиц только лично имеющие избирательное право. Выборными могли быть избиратели не моложе 25 лет. Они избирались на три года. В функции собрания выборных, созываемого по мере необходимости старшиной, входили: исключение своих опорочивших себя членов и избрание старшины и членов управы. Старшина являлся председателем управы. Он избирался, так же, как и члены управы, в Петербурге и Одессе на три года, в Москве - на четыре года. В подчинении управы состояли старосты, их помощники и сборщики податей (ст. 597-608 Свода законов).

Особое сословие цеховых составляли все ремесленники. В это сословие входили все, кто в городе занимался ремеслом или рукоделием и кого можно было причислить к мещанам. Лица, имевшие капиталы, могли быть причислены к гильдиям, а остальные - к ремесленникам (цеховым). Закон предписывал городскому магистрату или ратуше разделить ремесла на цехи или ремесленные управы. Внутренняя организация цехов определялась Ремесленным положением, согласно которому занятие ремеслами составляло монополию сословия цеховых. Каждый, кто желал заниматься определенным ремеслом в данном городе, должен был записаться в соответствующий цех. Впрочем, ремесленной работой в целях заработка мог заниматься каждый.

Надо сказать, что во многих городах не существовало особой ремесленной и цеховой организации, а занятие ремеслами в селах ничем не ограничивалось. Тем не менее, предусмотренное действовавшим законодательством существование особой ремесленной или цеховой организации, служило достаточным основанием для выделения в среде городских обывателей особого разряда - цеховых или ремесленников.

Организация этого сословия зависела от существования в городе полного цехового устройства или упрощенного цехового устройства. Там, где существовало полное цеховое устройство, все ремесленное сословие разделялось на цеховые общества, состоящие из лиц, занимавшихся одинаковым ремеслом и именовавшихся мастерами, их подмастерьями и учениками. Однако только мастера были полноправными членами цеха. Звание мастера приобреталось по решению цеховой управы, на основании представленной ей и освидетельствованной лучшими мастерами пробной работы. Подмастерьями являлись ремесленники, научившиеся своему ремеслу и получившие в удостоверение своего знания дела подмастерское свидетельство, но не удовлетворявшие еще требованиям для получения звания мастера. Учениками были лица, обучавшиеся ремеслам у мастеров. Они не имели никаких специальных прав в цехе.

В городах с упрощенным цеховым устройством все ремесленники составляли одно сословие и делились на ремесленников и работников.

К сословию цеховых принадлежали лица, которые записывались в цех на неопределенное время и с изменением прав своего прежнего состояния. Закон допускал запись в цех и на время, без перемены прав состояния. Такая запись допускалась для мещан и разночинцев, для крестьян, а также для иностранцев (ст. 373).

При записи в цех для приобретения прав цехового требовалось соблюдение общих условий поступления в мещанское сословие (решение о приеме цехового или ремесленного общества и решение об отчислении из прежнего общества и т.д.) и наличие особых условий, определяемых ремесленной полицией.

Права цехового сословия не отличались от прав мещан. Как и мещане, цеховые освобождались от подушной подати.

Утрачивались права цехового состояния по приговору суда за совершенное преступление, а также при переходе в другое сословие на общих основаниях, установленных для податных сословий.

Органами цехового управления служили цеховой сход, цеховая управа, общий ремесленный сход и общая ремесленная управа, в которой сосредоточивалось управление всеми цехами. Кроме того в каждом цехе для руководства подмастерьями существовала подмастерская управа.

Цеховой сход состоял из всех мастеров цеха; на нем ежегодно избирался цеховой старшина и два его заместителя, составляющих цеховую управу. Общая ремесленная управа состояла из всех цеховых старшин города и ремесленного головы, который избирался цеховыми старшинами и двумя избираемыми для этого от каждого цеха гласными. Общий ремесленный сход состоял из мастеров всех цехов и возглавлялся ремесленным головой. Мастером мог стать только подмастерье, пребывавший в этом звании не менее трех лет, достигший совершеннолетия и выдержавший особое испытание. Подмастерская управа создавалась в каждом цехе и состояла из избираемых подмастерьями подмастерского выборного и двух поверенных.

Цеховой сход мог исключить из цеха опорочившего себя члена. Для этого требовалось присутствие не менее одной трети цеховых мастеров и согласие общей ремесленной управы, "без дозволения которой никто не выгоняется из цеха" (ст. 609-613 Свода законов).

Первоначально в Своде законов о состояниях выделяли еще один разряд городских обывателей - рабочие люди. О них упоминалось в двух статьях: в статье, которая содержала перечисление разрядов городских обывателей (ст. 494), и в статье, которая давала определение рабочих людей (ст. 499). Согласно этой статье, "рабочими людьми называются приписываемые к городам, с положением в мещанский оклад, дурного поведения заграничные выходцы, коих общества иметь у себя не пожелали; а также причисленные к городам лица других званий, ниже сего в ст. 522 поименованные и приписываемые в рабочие люди за пороки их и за неисправный платеж податей и других сборов (ст. 257)". Следовательно, эти лица являлись мещанами, но составляли среди мещан разряд своего рода оштрафованных.

Впоследствии данная категория лиц была исключена из числа разрядов городских обывателей (ст. 503 Свода законов), и упоминание о ней сохранилось лишь в примечании к этой статье. В нем сказано, что "всех лиц, избранию рода жизни подлежащих, кои не в состоянии будут уплатить подати и представить одобрение шести благонадежных домохозяев, либо имеют явный и доверие нарушающий порок, всем известный, хотя и судимы не были, пока оправдаются, и коим, вследствие того, отказано будет в приеме в мещанство, записывать в рабочие на общем основании законов, т.е. облагать их мещанским окладом, но с личного каждого ответственностью по закону в случае неисправного платежа".

К состоянию сельских обывателей относились лица, носившие различные наименования. Большинство из них составляли крестьяне. Кроме них часть сельских обывателей именовались поселянами. В их число входили бывшие колонисты, царане (поселяне) Бессарабской губернии, греки и армяне, поселившиеся в мариупольском и ростовском уездах, и так называемые государственные поселяне Елизаветпольской, Бакинской и Эриванской, а также части Тифлисской губерний. К сельским обывателям причислялись также башкиры и казаки*(145), не имевшие прав состояния, хотя в законе на это прямо не указывалось. Однако все эти виды сельских обывателей пользовались одинаковыми правами, и только казаки имели особые права, составляя особое войсковое сословие (ст. 671 Свода законов).

Правовой статус сельских обывателей подробно регулировался Положением о сельском состоянии, являвшимся особым приложением к Своду законов о состояниях.

Приобретение сельского состояния осуществлялось посредством приписки или к сельскому обществу, или к волости. Приписанные к обществу пользовались всеми правами и обязанностями членов сельского общества: участвовали в пользовании отведенной обществу землей и в общей ответственности за исправное отбывание повинностей (ст. 672 Свода законов).

Приписанные к волостям в пользовании общественной землей не участвовали. Иначе говоря, приписанный к волости получал право сельского состояния без принадлежности к сельскому обществу.

В состояния сельских обывателей могли записываться купцы, мещане, а также все другие городские обыватели, проживающие в селениях. Приписка осуществлялась исключительно по решению о приеме ("приемные приговоры"). Только крестьяне, уже имевшие в собственности участки земли размером, определенным местными положениями, расположенными не дальше 15 верст от места нахождения общества, могли приписываться к нему и без специального решения (приемного приговора). Однако они не имели права пользоваться общественной землей.

В русских губерниях этот участок земли должен был быть не меньше двух душевых наделов высшего или указного размера, в украинских губерниях - не меньше высшего пешего участка, в северо-западных губерниях - не менее пяти десятин, в закавказских губерниях - не меньше высшего размера коренного участка.

В северо-западных и закавказских губерниях право на приписку без специального решения получали также лица, которые приобрели в данном обществе крестьянский участок в полном его составе и нанявшие у владельца того же имения, по крайней мере, на три года участок городской земли в Закавказье не менее высшего размера полевого надела, а в северо-западных губерниях - не менее 10 десятин.

Приписка к обществу без специального решения осуществлялась волостным старшиной. Решения о приписке к волостям принимались волостными сходами, а к обществам - сельскими сходами. Если же общество состояло из нескольких селений, решение принималось частными селенными сходами.

Приписка к обществу поселян разрешалась лицам, имеющим те же права, что и поселяне, а приписка к греческому мариупольскому обществу не допускалась вообще.

Права сельского состояния передавались жене, если она не имела таких прав, а также детям, включая и усыновленных (ст. 673 Свода законов).

Сельское состояние прекращалось лишением его прав по суду или приобретением прав других состояний. Приобретение прав дворянства и почетного гражданства автоматически влекло за собой прекращение сельского состояния. Однако для перехода в мещанство или купечество требовалось разрешение сельского общества (ст. 675 Свода законов).

Для исключения крестьянина из общества требовалось, чтобы он отказался от участия в мирском наделе и сдал находящийся в его пользовании участок земли; чтобы увольнение не создавало препятствий к отправлению воинской повинности; чтобы семья исключаемого не имела недоимок и чтобы подати были уплачены на 1 января следующего года; чтобы исключаемый не имел бесспорных обязательств перед другими лицами, предъявленных волостному правлению; чтобы он не состоял под судом и следствием; чтобы его родители были согласны на исключение; чтобы остающиеся в обществе недееспособные члены его семьи были обеспечены материально; чтобы им было представлено решение о приеме в общество, в которое он поступает.

Специфика прав сельских обывателей сводилась к тому, что в своих гражданско-правовых отношениях они подчинялись местным обычаям и были подсудны особым судам. От телесных наказаний сельские обыватели не освобождались (ст. 676-689 Свода законов).

Сельские обыватели создавали сельские общества и волости, которые занимались не только сословными делами, но и полицейскими функциями. Однако, поскольку эти полицейские функции осуществлялись только в отношении сельского состояния, сельские общества и волости сохраняли характер сословных учреждений.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что у башкир и казаков в сельском (хуторском) и в волостном (станичном) управлении принимали участие все башкиры и казаки, независимо от их сословной принадлежности (например, ст. 74 Положения о башкирах).

Все сельские учреждения подразделялись на сельские и волостные. У казаков им соответствовали хуторские и станичные. У башкир волостные учреждения носили название юртовых. В закавказских губерниях волостных учреждений не было вообще, а всеми сословными делами занимались сельские учреждения.

Сельское общество включало всех сельских обывателей одного селения или всех бывших крепостных, проживающих на земле одного помещика. Одно или несколько селений, в которых проживало не менее 300 и не более 2000 крестьян, образовывали волость. Группировка по волостям привязывалась по возможности к существующим приходам. Если волость состояла из одного селения, то волостные учреждения совмещались с сельскими и выполняли функции тех и других учреждений.

Сельское (хуторское) управление складывалось из сельского схода (хуторского сбора) и сельского старосты (хуторского атамана). В Закавказье, где, как уже отмечалось, волостей не было, в число сельских учреждений входил также сельский суд, заменявший существующий в других местностях волостной суд.

Сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. В казачьих хуторах, имеющих более 30 дворов, хуторской сбор состоял из выборных представителей, избираемых в хуторах, имеющих не более 300 дворов в количество 30 человек, а в хуторах с большим числом дворов - по одному выборному от каждых 10 дворов.

У бывших колонистов - поселян наряду с сельским сходом мог быть по решению 2/3 общего схода образован малый сельский сход, состоящий из выборных по одному от каждых 10 дворов. Он созывался по поручению общего схода для решения указанных им дел. У поселян в общем сходе участвовали и безземельные, которые избирали своих представителей (выборных) по одному от каждых десяти взрослых работников.

Участие в сельском сходе не ограничивалось ни полом, ни возрастом, ни имущественным цензом. Только в Закавказье для такого участия требовалось достижение совершеннолетия, а в казачьих хуторах - 25-летнего возраста. Кроме того, у поселян для участия в сходе требовалась "усадебная оседлость", а в Закавказье - владение отдельным домом.

Лица, приписанные к волости, в сельском сходе не участвовали. Не могли участвовать в нем и лица, состоящие под следствием и судом и преступлениям, влекущем нарушение правсостояниям, отданным судом под надзор, а также лица, отстранненые самим сходом от участия в нем (ст. 47 Положения о башкирах). У башкир от участия в сходе отстранялись также лица, исповедовавшие ислам (ст. 27 Положения о башкирах).

В ведение сельского схода входили: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; решение вопросов, связанных с устранением из общества "вредных и порочных членов" и временным их отстранением от участия в сходе на срок, не превышающий трех лет; исключение из членов общества и прием новых членов; назначение опекунов и попечителей и проверка их деятельности; осуществление семейных разделов; решение вопросов, связанных с общинным пользованием землей, а при подворном пользовании - распоряжение свободными участками земли; проведение совещаний и рассмотрение ходатайств, касающихся общественных нужд, благоустройства, народного продовольствия, обучения грамоте, общественного призрения; передача адресатам жалоб и просьб, касающихся общественных дел; выдача доверенностей на занятие общественными делами; установление сборов на общественные нужды; распределение казенных и земских сборов и повинностей; принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок.

Предметы ведения некоторых сельских сходов имели свою специфику. Так, в Башкирской, Елизаветпольской и Эреванской губерниях сельские сходы не располагали правом осуществлять семейные разделы. У казаков хуторские сходы ведали вопросами несения ими службы, а у башкир сельскому сходу было предоставлено право избирать в сельских приходах мусульманских духовных лиц.

Сход признавался законным, если на нем присутствовал сельский староста или лицо его заменяющее и не менее половины всех лиц, имеющих раво на участие в сходе. Решения принимались простым большинством (ст. 53 Положения о башкирах). Если голоса разделялись поровну, то принятым считалось решение, с которым был согласен староста.

Некоторые вопросы на сходах решались большинством в 2/3 голосов всех, имевших право голоса на сходе, в том числе вопросы, связанные с заменой общинного пользования землей подворным; с переделами; с заменой хлебных запасов денежным капиталом; с разделением сельского общества; с удалением из сельского общества "порочных членов"; с установлением общественных сборов и распоряжением имуществом общества.

В некоторых обществах большинство в 2/3 требовалось для решения и других дел: семейных разделов у казаков и в Закавказье, для исключения членов общества и приема новых (у казаков и башкир - ст. 92 Положения о башкирах) и т.д.

Исполнительным органом сельского схода являлся избираемый им сельский староста (в казачьих хуторах - хуторской атаман, в Закавказье - сельский старшина). На него возлагалось не только исполнение постановлений сельского схода, но и выполнение общих полицейских функций. Поэтому ему были подведомственны все проживающие в пределах сельского общества лица податных состояний, включая и не принадлежащих к сельскому обществу. Ему принадлежало право за определенные проступки направлять на общественные работы на срок до двух дней, подвергать денежному взысканию до 1 руб. или аресту до двух дней.

У башкир и казаков, у которых в состав общества входили и лица высших сословий, карательные функции старосты распространялись только на тех членов общества, которые относились к податным сословиям.

По решению общества в помощь сельским старостам могли назначаться и другие должностные лица: сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц; полевые и лесные сторожа, сельские писари и т.д.

Волостное (станичное, юртовое) управление помимо волостного схода (у казаков - станичного сбора) и волостного старшины (у казаков - станичного атамана) включало также волостное (станичное) правление и волостной (станичный) суд.

Волостной сход состоял из выборных, избираемых от каждых 10 домохозяев, включая и лиц, приписанных к волости. Кроме того, от отдельных поселков, выселков, починков и других поселений, имевших менее 10 дворов, избирался один выборный.

В ряде губерний батраки и безземельные поселяне избирали на волостной сход по одному выборному от 20 взрослых работников. У башкир юртовые сходы состояли из выборных, избранных по одному от каждых 25 дворов, и от всех домохозяев, владевших землей на праве частной собственности (ст. 108 Положения о башкирах).

У поселян в волостях, состоящих из нескольких селений с населением не менее 2000 человек, могли по решению волостных сходов быть образованы малые волостные сходы, состоящие из должностных лиц и выборных, избираемых по одному от 25 дворов и от 50 взрослых работников из числа безземельных поселян. Если малый волостной сход оказывался слишком многочисленным, число избранных в него выборных могло быть сокращено с разрешения губернского присутствия по крестьянским делам.

В ведение волостного схода входили те же вопросы, которые решались сельскими сходами. Только волостной сход решал их в масштабах всей волости. Однако волостной сход не мог решать вопросы о замене общинного пользования землей подворными; о замене хлебных запасов денежными; об исключении из общины опорочивших себя членов и о временном устранении отдельных лиц от участия в сходах; об опекунских делах и о семейных разделах.

Для правомочности волостного схода требовалось присутствие волостного старшины и не менее 2/3 всех членов схода.

Исполнение решений волостного схода возлагалось на волостного старшину, избираемого сходом. Он также исполнял полицейские функции и пользовался той же полицейско-карательной властью, что и сельский староста.

Старшина возглавлял волостное правление, с которым он советовался по всем делам. Правление большинством голосов решало вопросы, связанные с расходованием волостных средств; продажей частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям; назначением и увольнением волостных должностных лиц, служащих по найму. У поселян в число этих вопросов включались также распоряжения по оброчным статьям, по страхованию от огня, градобития, по оборотам ссудо-сберегательных касс, у башкир - распоряжения относительно пригульного скота, по общественным землям и оброчным статьям, а также все вопросы, по которым губернское присутствие по крестьянским делам потребует решения волостного правления (ст. 121 Положения о башкирах).

В состав волостного правления кроме старшины входили также все сельские старосты, помощники старшин и сборщиков податей, а также заседателей, избранных волостным сходом для того, чтобы они могли заменить в правлении сельских старост. Станичное правление, возглавляемое станичным атаманом, состояло из его помощников, станичного казначея и двух-четырех доверенных, избираемых станичным сбором.

Делопроизводство в волостном правлении велось волостным писарем.

Особенности организации волостного суда зависели от того, имелись ли в данной местности земские начальники. В тех местностях, где земских начальников не было, волостной сход избирал от четырех до 12 судей (у башкир - до 15), выполнявших свои обязанности или бессменно в течение целого года, или поочередно, по определению волостного схода. В местностях, где имелись земские начальники, каждое сельское общество избирало одного кандидата в судьи с расчетом, что общее число этих кандидатов в волости будет не менее восьми. Из этих кандидатов земский начальник назначал четырех судей на три года и четырех кандидатов. Судьями могли быть избраны лица не моложе 30 лет, не содержащие трактиров, питейных заведений, не занимающие других должностей и не судившиеся за кражу, мошенничество или оправданные судом, а также не подвергавшиеся по суду телесному наказанию, тюремному или другому более тяжкому наказанию. Председательствовал в волостном суде по усмотрению уездного съезда один из судей или волостной старшина.

В Закавказье сельский суд избирался сельским сходом в количестве не менее трех человек. Судьями могли избираться и лица, занимающие другие сельские должности. В казачьих станицах формировались две инстанции суда: суд станичных судей для каждой станицы, которые избирались станичными сходами в количестве от четырех до 12 человек, и суд почетных судей, которые также избирались станичными сходами в количестве четырех человек. Председатель избирался судьями из своей среды, но если среди судей оказывался офицер, он становился председателем в силу своего звания.

Волостной и сельский суд в Закавказье, как и станичный суд у казаков, были исключительно сословными учреждениями, которым были подсудны лица только податных состояний.

Однако сословной дисциплинарной власти были подчинены не все сельские обыватели. Ей подчинялись только приписанные к сельским обществам. Лица, приписанные к волостям, не подчинялись этой власти и в этом смысле находились в своего рода привилегированном положении. Такое положение объяснялось прежде всего тем, что закон предусматривал исключение опорочивших себя лиц только из обществ, которыми волости не являлись. Кроме того, право отстранять крестьян от участия в сходах на срок не более трех лет было предоставлено также только сельскому сходу и, следовательно, могло применяться только к лицам, приписанным к обществу.

Решения об исключении опорочивших себя членов предварительно проверялись земским начальником и затем представлялись им на утверждение губернского присутствия.

После отмены крепостного права и наделения крестьян землей возникла необходимость организовать специальные учреждения, которые должны были заниматься устройством поземельных отношений крестьян и надзором за их сословным управлением. Сначала для этой цели были учреждены мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские присутствия по крестьянским делам. Мировые посредники избирались губернатором по согласованию с предводителями дворянства из местных потомственных дворян; помещиков; лиц, имевших право на участие в дворянских выборах; лиц, владеющих не менее 500 десятинами; лиц, владеющих не менее 150 десятинами, но окончивших учебное заведение с правом на чин XII класса. Мировые посредники утверждались Сенатом.

Уездные съезды состояли из посредников уезда, а также представителя правительства, и возглавлялись уездными предводителями. Губернские присутствия включали губернского предводителя, управляющего государственным имуществом, губернского прокурора, двух членов из местных дворян-помещиков, назначаемых с согласия губернатора министром внутренних дел "с Высочайшего соизволения" и двух членов из местных дворян - помещиков, избираемых собранием предводителей. Губернское присутствие возглавлялось губернатором.

Впоследствии мировые посредники и мировые съезды во всех губерниях, где были введены земские учреждения и мировые суды, были заменены уездными присутствиями по крестьянским делам.

В губерниях, где были введены земские учреждения, но не были введены земские начальники, надзор за крестьянским управлением осуществляли уездные и губернские присутствия по крестьянским делам. Уездное присутствие образовывалось под председательством уездного предводителя в составе одного из почетных мировых судей по представлению министра юстиции, уездного исправника, председателя уездной земской управы, а также непременного члена, назначаемого на три года министром внутренних дел из числа одного из двух кандидатов, избранных губернским земским собранием из числа лиц, удовлетворявших условиям для назначения в мировые посредники.

Губернское присутствие по крестьянским делам возглавлялось губернатором и состояло из губернского предводителя, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, управляющего государственным имуществом, председателя губернской земской управы, прокурора окружного суда и непременного члена, назначаемого сроком на три года с Высочайшего соизволения министром внутренних дел из числа двух кандидатов, избранных губернским земским собранием из числа лиц, удовлетворявших условиям для назначения в мировые посредники.

В губерниях, где были введены земские участковые начальники, надзор за крестьянским управлением поручался этим начальникам, уездным съездам и губернским присутствиям.

Новые учреждения отличались тем, что они соединяли административные функции с судебными. Им были переданы дела, которые прежде рассматривались мировыми судами.

Земскими начальниками не могли стать лица, состоящие под судом или следствием; подвергавшиеся наказаниям не ниже тюремного заключения и привлекавшиеся к суду за преступления и проступки, влекущие заключение в тюрьму или другое, более строгое наказание, которые не были оправданы судом; уволенные со службы или из дворянских собраний; несостоятельные должники и расточители.

Земские начальники назначались или по представлению губернатора, или по собственному выбору министра внутренних дел.

При назначении по представлению губернатора кандидат должен был удовлетворять определенным условиям сословной принадлежности, возраста, службы и имущественного ценза. Кандидат должен был принадлежать к потомственному местному дворянству. От кандидата, прослужившего три года в губернии предводителем дворянства, не требовалось ни определенного возраста, ни образования, ни классного чина, ни имущественного ценза. Во всех других случаях от кандидата, если он получил среднее образование, требовалось владение на праве собственности землей в размере стодушевого среднего надела или другой недвижимостью ценой не менее 15000 руб., а для кандидата, получившего высшее образование или прослужившего в губернии не менее трех лет в должностях мирового посредника, мирового судьи, непременного члена крестьянского присутствия или земского начальника, этот ценз сокращался наполовину. Однако если удовлетворявших этим условиям кандидатов не было, то для получивших высшее образование или прослуживших в указанных должностях имущественный ценз уменьшался до владения в уезде хотя бы одной только усадьбой. Кроме того, для лиц, владевших полным или половинным имущественным цензом и не служивших в губернии предводителем, требовалось достижение 25-летнего возраста, а для лиц, имевших среднее образование или даже высшее, но владевших только усадьбой, - наличие классного чина.

Из потомственных дворян каждого уезда, удовлетворявших вышеназванным условиям, губернатор по согласованию с губернскими и местными уездными предводителями избирал кандидатов на должности земских начальников в соответствующем уезде и представлял их на утверждение министру внутренних дел. Если в каком-либо уезде не находилось нужного числа подходящих кандидатов, то оно могло быть пополнено дворянами других уездов той же губернии. Если губернатор и предводители не могли прийти к соглашению, то министру представлялись кандидатуры, предложенные как губернатором, так и предводителями.

В ряде губерний, в которых предполагался недостаток дворян, годных в земские начальники, закон устанавливал особый порядок назначения земских начальников. Они могли быть назначены министром внутренних дел из числа предложенных губернатором кандидатов, имевших среднее образование и удовлетворявших общим условиям гражданской службы.

Утвержденные министром внутренних дел земские начальники им же предавались суду, а также увольнялись. Дисциплинарная власть над ними принадлежала как министру внутренних дел, так и губернскому присутствию. Вопрос об ответственности земских начальников мог возбуждать и губернатор. Если губернское присутствие с ним не соглашалось, он мог передать дело на решение министру.

Надзор за деятельностью земских начальников осуществлялся губернатором и губернским присутствием. Жалобы на их решения направлялись уездному съезду, к которому земские начальники обращались с представлениями по некоторым административным делам и которому они представляли ежегодные отчеты о своей деятельности.

В состав уездного съезда входили уездный предводитель и все земские начальники уезда. Уездный съезд действовал в составе двух различных присутствий: административного и судебного. Административное присутствие уездного съезда дополнялось исправником и председателем уездной управы, а по фискальным делам - также податными инспекторами. Судебное присутствие организовывалось путем добавления к обычному составу уездного съезда уездного члена окружного суда, почетных мировых судей и городских судей.

Губернское присутствие возглавлялось губернатором и имело в своем составе губернского предводителя, вице-губернатора, прокурора окружного суда и двух постоянных членов, назначаемых министром внутренних дел по представлению губернатора, который выбирал их по соглашению с губернским предводителем из числа местных дворян, удовлетворявших требованиям, необходимым для назначения земских начальников. Кроме того, в состав присутствия по судебным делам входили председатель или член окружного суда, а в состав присутствия по административным делам - управляющие казенной палатой и государственным имуществом, а также председатель губернской управы.

Однако уездный съезд не всегда выступал посредником между земскими начальниками и губернским присутствием. Были дела, по которым земские начальники обращались с представлениями непосредственно в губернское присутствие (утверждение решений сельских сходов о разрешении продажи имущества малолетних крестьян и об отказе в причитающемся им наделе, об исключении опорочивших себя членов общества).

Административные функции земских начальников были сходны с функциями существовавших прежде мировых посредников. Однако земские начальники были призваны усилить правительственную опеку над крестьянским самоуправлением. Земский начальник получил право рассматривать все решения сельских и волостных сходов как с точки зрения их законности, так и с точки зрения их целесообразности. Если решение противоречило закону или нарушало права отдельных членов сельского общества, то земский начальник, приостановив его исполнение, представлял его на рассмотрение уездного съезда.

Земские начальники имели право увольнять неблагонадежных волостных и сельских писарей. Их решения по этим вопросам обжалованию не подлежали. Применительно к другим должностным лицам земскому начальнику было предоставлено право объявлять замечания, выговоры, назначать денежное взыскание в размере не свыше пяти рублей или арестовывать на срок не более семи дней. Кроме того, он мог временно отстранять их от службы и делать представления уездному съезду об их увольнении.

Земский начальник мог без всякого формального разбирательства подвергать аресту на срок не свыше трех дней и денежному взысканию не свыше 6 руб. всех лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению, за неисполнение его законных требований. Обжалованию эти решения не подлежали.

Кроме этого, закон предоставлял земским начальникам право надзора за опекунством, учреждаемым над малолетними крестьянами, за всякого рода сельскими кредитными учреждениями, за состоянием общественных капиталов и расходованием их, а также возлагал на них заботу о хозяйственном благополучии и нравственном преуспеянии крестьян.

Многим решениям земских начальников закон придавал значение окончательных. В их число входили решения о дополнении списка дел, принятых к обсуждению на волостном сходе, новыми вопросами: об увольнении волостных и сельских писарей, о заключении под стражу крестьян, подлежащих исключению из общества, об утверждении в должности волостного старшины, о направлении на заработки недоимщиков, об утверждении полевых сторожей и о наложении взысканий на лиц, подведомственных крестьянскому управлению.

В число не подлежащих обжалованию решений уездных съездов входили решения об увольнении должностных лиц волостного и сельского управления, о придании их суду, о разрешении продажи движимости крестьян для покрытия причитающихся взысканий, об отмене решений сельских и волостных сходов и по жалобам на распоряжения земских начальников по поводу опекунства. Губернскому присутствию предоставлялось право обращаться в Сенат с представлениями об отмене не подлежащих обжалованию решений земских начальников и уездных съездов по административным делам, когда ими принято к рассмотрению дело, не входящее в их ведение, а также когда их решение принято с превышением власти или с явным нарушением закона.

На другие решения земских начальников жалобы подавались в тридцатидневный срок уездному съезду за исключением жалоб на решения, касающиеся поземельного устройства крестьян и разрешения построек на общей с помещиками выгонной земле, которые подавались непосредственно губернскому присутствию. Жалобы на решения съезда подавались в тот же срок губернскому присутствию.

Решения губернского присутствия, как правило, обжалованию не подлежали. Исключением в этом смысле являлись решения, касающиеся поземельного устройства крестьян, которые могли быть обжалованы в Сенат в 30-дневный срок, а также решения о служебной ответственности земских начальников, которые могли быть обжалованы министру без ограничения срока.

Исполнение решений губернского присутствия по административным делам могло быть приостановлено губернатором с представлением дела министру внутренних дел. Министр в случае признания им неправильности решений губернского присутствия принимал меры к обеспечению законности этих решений, входя в необходимых случаях в Сенат с представлениями об их отмене. В случае отмены решения Сенатом оно возвращалось губернскому присутствию для нового рассмотрения.

Особую категорию населения страны составляли инородцы. Они признавались подданными государства. Однако на них не распространялось общее законодательство и они сохраняли особое управление.

Юридическое положение отдельных видов инородцев существенно различалось, и их объединяло только то, что особенности их правового положения обусловливались их принадлежностью к определенному племени. Поэтому можно было родиться инородцем, но нельзя было им стать. Согласно Своду законов о состояниях (ст. 762) инородцы подразделялись на несколько разрядов, которые включали: 1) сибирских инородцев; 2) самоедов Архангельской губернии; 3) кочевых инородцев Ставропольской губернии; 4) калмыков, кочующих в Астраханской и Ставропольской губерниях; 5) киргизов Внутренней Орды; 6) инородцев Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областей; 7) инородческое население Закаспийской области; 8) евреев.

Права первых семи разрядов инородцев определялись Положением об инородцах, Положением об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской, Временным Положением об управлении Закаспийской области, а также рядом других документов и уставов.

Права евреев определялись Сводом законов о состояниях (ст. 767-816), а также рядом других касающихся их документов.

Разряды инородцев можно разделить на две категории: евреев и восточных инородцев. Наиболее существенное различие между ними состояло в том, что принадлежность к евреям обусловливалась не только происхождением, но и религией. Поэтому еврей, принявший христианство, переставал согласно закону считаться евреем и инородцем. Наоборот, принадлежность к восточным инородцам была обусловлена только происхождением, и поэтому принятие восточными инородцами христианства не влекло за собой выход из состояния инородцев. Вместе с тем восточные инородцы, став оседлыми, могли без всякого ограничения вступать в сословия городских и сельских обывателей. Однако евреи, несмотря на их оседлость, не могли по своему желанию выйти из состояния инородцев.

Восточные инородцы подразделялись на оседлых, кочевых и бродячих. Оседлыми считались инородцы, "имеющие постоянную оседлость, хлебопашество и живущие деревнями или в городах, занимаясь торговлей и промыслом городских обывателей". Кочевыми признавались инородцы, имевшие оседлость, которая являлась постоянной, но в зависимости от времени года изменялась, и не жившие деревнями. К бродячим причислялись те инородцы, которые "не имея никакой оседлости, переходят с одного места на другое по лесам и рекам, или урочищам, для звероловного или рыболовного промысла, отдельными родами или семействами".

Закон приравнивал оседлых инородцев к природным обывателям, как с точки зрения прав, так и с точки зрения порядка управления. Что же касается кочевых и бродячих инородцев, то они составляли "особое сословие в равной степени с сословием сельских обывателей, но отличное от него в образе управления".

Инородцы Туркестанского края, Закаспийской, Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областей, независимо от оседлости, были приравнены в своих правах к сельским обывателям. Инородцы этих областей, принявшие православие, могли приписываться к городам и селениям, не получая специального разрешения, и освобождались навсегда от воинской повинности. Инородцы этих областей и Туркестанского края разделялись на волости: у оседлых - на сельские, у кочевников - на аульные общества.

Органами сельского или аульного управления служили сельские сходы или аульные съезды, состоящие из всех домохозяев или старшины. Органами волостного управления являлись волостные съезды выборных, которые избирались обществом по одному от каждых 50 домохозяев или кибитковладельцев, а также волостной управитель.

Волостной съезд избирал также народных судей, действующих единолично или в составе съездов, включавших не менее трех судей. Народные судьи избирались на трехлетний срок.

Волостной управитель утверждался губернатором. Если губернатор отказывался утвердить волостного управителя, он требовал проведения новых выборов или назначал волостного управителя сам. Министр или генерал-губернатор могли заменить выборы назначением волостного управителя губернатором. Права и обязанности волостного, сельского и аульного управления определялись Общим положением о крестьянских учреждениях.

Кочевники при прохождении чужих уездов и областей в полицейском отношении подчинялись местным властям, однако казенные и земские сборы и повинности они отбывали в своих уездах.

При перекочевках должностные лица исполняли свои обязанности и следовали с наибольшей частью кочевников своей волости или общества. Они получали от уездного начальника свидетельство с указанием числа откочевавших кибиток, которое предъявлялось на кочевьях местному начальству.

Оседлые инородцы Командорских островов пользовались особым правовым положением. Они освобождались от каких бы то ни было повинностей, податей, ясака и управлялись своими начальниками.

Сибирские кочевые инородцы для каждого поколения имели назначенные во владение земли, на которых они имели право заниматься земледелием, скотоводством и местными промыслами. На землях, отведенных кочевым инородцам, русским запрещалось самовольно селиться, хотя они могли их брать в оброчное содержание по договоренности с инородческими обществами. Торговать с кочевыми инородцами можно было любыми товарами, кроме спиртных напитков.

Во взаимоотношениях между собой инородцы руководствовались собственными племенными обычаями. Инородцы, владевшие почетными званиями (князьцы, тойоны, тайши, зайсанги, туленги), по местным обычаям пользовались преимуществами. Эти звания признавались наследственными или пожизненными. Своих детей они имели право отдавать в казенные учебные заведения и организовывать с разрешения губернаторов собственные учебные заведения.

Кочевые инородцы участвовали во всех установленных для данной губернии повинностях. Кроме того, они были обязаны содержать за свой счет органы инородческого управления.

Каждое стойбище или улус, имевшие не менее 15 семейств, организовывало свое родовое управление, состоявшее из старосты и одного или двух его помощников из числа "почетных и лучших" членов рода. Староста избирался или наследовал эту деятельность в зависимости от обычаев. Однако наследственная должность старосты не могла перейти к женщине. Между инородцами староста мог именоваться разными почетными званиями, но в отношениях с правительством он назывался только старостой.

Помощники старосты избирались на определенное или неопределенное время. Эту должность могли занимать лица, достигшие 21 года, имевшие собственное хозяйство, не состоявшие под судом или следствием.

Несколько стойбищ подчинялись инородческой управе, состоявшей из головы, двух выборных и письмоводителя (если имелась такая возможность). Голова мог быть как выборным, так и наследственным.

Многие роды, соединенные в единые образования, подчинялись степной думе, которая состояла из главного родоначальника (тайши и т.п.), голов и избранных заседателей. Старосты, выборные заседатели и головы, независимо от того являлись ли они наследственными или выборными, утверждались в своих должностях губернатором, а главный родоначальник - генерал-губернатором.

Если в ведении степной думы состояли крещенные инородцы, от них назначались особые выборные. Обязанности степной думы состояли в учете численности населения, в распределении сборов, в учете общественных средств и имуществ, в распространении земледелия и промышленности среди инородцев, в защите интересов сородичей перед высшим начальством.

Родовые управления и инородческие управы ведали местным благоустройством, а также распределением и сбором податей. Жалобы на решения инородческих управ направлялись местной полиции, а жалобы на полицию - окружному суду.

Бродячие инородцы в основном пользовались теми же правами, что и кочевые. Однако распределение земель по племенам у них не практиковалось. На отведенной им полосе они могли свободно переходить из губернии в губернию. Они не участвовали ни в денежных земских повинностях, ни в содержании степного управления. У них не было ни степных дум, ни инородческих управ, а родовое управление состояло из одного старосты.

Определенной спецификой отличалось управление самоедами. Оно осуществлялось Министерством государственных имуществ, а на местах - управлением государственных имуществ Архангельской губернии. Родовое управление в каждой из трех тундр, отведенных самоедам (Тиманской, Канинской и Большеземельской), осуществлялось старшиной, который избирался на три года и назывался официально старостой. Кроме того, избирались помощники старост. Старосты и их помощники утверждались управляющим государственных имуществ. В случае совершения ими преступления управляющий по просьбе сородичей мог освободить этих лиц от должности раньше срока, на который они были избраны.

Киргизы, которые кочевали в степях между Каспийским морем, Уральской областью и Астраханской губернией и носили официальное название киргизов Внутренней или Букеевской Орды, подчинялись Министерству внутренних дел. Сначала эта орда управлялась ханом, но затем ханское звание было уничтожено и был утвержден временный совет из родственников покойного хана и чиновника Министерства государственных имуществ. Впоследствии Внутренняя Орда в административном отношении была подчинена астраханскому губернатору, а в судебном - астраханской соединенной палате уголовного и гражданского суда. Временный совет стал состоять из председателя, советника из русских чиновников и советников из числа ордынцев. Председатель назначался министром внутренних дел по представлению астраханского губернатора. Аналогичным образом назначался и советник из числа русских чиновников. Советники из ордынцев назначались преимущественно из числа лиц, окончивших Оренбургский Неплюевский кадетский корпус, астраханским губернатором по представлению председателя совета.

Совет решал все гражданские исковые дела между киргизами, а из уголовных - дела по маловажным преступлениям и кражам на сумму до 30 руб.

Вся орда была разделена на семь частей: первую и вторую Прикаспийскую, Камыш-Самарскую, Нарынскую, Калмыцкую, Таловскую и Торгунскую. Каждой частью управлял руководитель из ордынцев. Части делились на старшинства, а старшинства на аулы. Руководителями всех этих подразделений избирались ордынцы.

Управление калмыками, кочующими в Астраханской губернии, относилось к ведению Министерства государственных имуществ. Управляющий государственными имуществами Астраханской губернии был главным попечителем калмыцкого народа. При нем состояло особое управление калмыцким народом, в состав которого входили правительственные чиновники, а также депутат от калмыцкого народа.

Весь калмыцкий народ делился на семь улусов, каждый из которых состоял из нескольких родов, или аймаков. Каждый аймак состоял из хотонов, включавших не менее 15 кибиток. Улусы подразделялись на казенные и владельческие, состоявшие в частном наследственном владении. В частном наследственном владении состояли и некоторые аймаки и хотоны. В соответствии с этим калмыки делились на простолюдинов и владельцев, имевших по несколько кибиток, или владевших аймаками и носивших звание аймачных зайсангов, или владевших улусами и носивших звание нойонов.

Владельческий улус, аймаки и отдельные семейства в случае смерти владельцев или поступления их в духовное звание не подлежали разделу между наследниками, а переходили к старшему в роде.

Во всех улусах и аймаках создавались улусные и аймачные сходы. Улусные сходы собирались раз в три года. Могли также собираться чрезвычайные улусные сходы. Они созывались по мере надобности попечителем калмыцкого народа.

Улусный сход состоял из владельцев и зайсангов, по одному из каждого семейства, из аймачных старшин и хотонных старост, а также из выборных от хотонов калмыков-простолюдинов, по одному от каждых 20 кибиток. Постоянное руководство улусом осуществлялось улусским управлением, состоявшим в казенных улусах из правителя улуса и улусского попечителя, а во владельческих улусах - из нойона-владельца, а в случае его отсутствия - из опекуна, а также улусского попечителя.

Улусские попечители избирались главным попечителем и с одобрения губернатора утверждались министром государственных имуществ. Правители казенных улусов назначались с одобрения губернатора министром государственных имуществ из числа калмыков зайсангов или владельцев, достигших 25-летнего возраста и не состоявших под судом. Нойоны владельцы вступали в управление улусом по праву наследства, однако в случае ненадлежащего поведения отстранялись от управления главным попечителем с утверждения губернатора. Заменяющие нойонов опекуны избирались улусным сходом и утверждались министром по представлению главного попечителя и с согласия губернатора.

Аймачный сход состоял из зайсангов, по одному из семейства, а также хотонных старост и выборных от хотонов, по одному от пяти кибиток. В сходах могли участвовать калмыки, достигшие возраста 25 лет, владевшие собственным хозяйством и "неопороченные по суду". Участие в сходах и согласие на выполнение работы на выборных должностях являлось обязательным. За неявку на сход налагалось денежное взыскание в размере 1 руб. Аймачный сход собирался в сроки, установленные управлением государственных имуществ. Ему принадлежало право исключать опорочивших себя калмыков и передавать их в распоряжение властей.

Сходом избирались сроком на три года, где не было родовых зайсангов, аймачные старшины и хотонные старосты. При несовершеннолетии родового зайсанга или отстранении его за недостойное поведение аймачным сходом избирался опекун, утверждавшийся губернатором. Аймачные старшины избирались из зайсангов безаймачных или простолюдинов, а хотонные старосты - только из простолюдинов.

Для рассмотрения судебных дел образовывались улусные зарго, состоявшие из улусного попечителя, его помощника и двух заседателей, избранных на три года улусным сходом из безаймачных зайсангов. Они возглавлялись нойоном или казенным правителем улуса.

Кочевые инородцы Ставропольской губернии (калмыки, ногайцы, караногайцы, едимкульцы, трехменцы, киргизы) состояли в ведении Министерства государственных имуществ. Управление ими осуществлялось главным приставом, подчиненным губернатору. Помощь главному приставу по полицейским делам в кочевьях оказывали частные приставы.

Управление инородцами осуществлялось лицами, избранными из их числа сроком на три года. В каждой волости избирался голова, два старшины и казначей, а в аулах - аульные старосты. Кроме того, для обсуждения общественных дел ежегодно у частного пристава собирались должностные лица по назначению начальства. По судебным делам все кочевые инородцы Ставропольской губернии были подчинены ведомству общих судебных установлений. Улусный зарго у калмыков Ставропольской губернии выполнял функции волостного суда.

Существенными особенностями отличалось положение евреев. В отличие от других инородцев евреи не населяли специально отведенных для них земель. Они жили вместе с природными обывателями в городах и селах. Этим объяснялось то, что закон требовал, чтобы евреи были приписаны к одному из установленных в государстве состояний (ст. 768 Свода законов). Однако и будучи приписанными к купеческому, цеховому или мещанскому сословию, они не переставали быть инородцами. Вместе с тем требование приписать евреев к одному из сословных обществ природных обывателей не означало, что сами евреи никаких особых еврейских сословий иметь не могли. Законодательство предусматривало объединение в местные еврейские общины, искусственно поддерживая еврейскую обособленность.

Евреи, проживавшие в Риге и в городах Курляндской губернии, имели свой орган общественного управления - кагал - собрание, состоящее из избранных сроком на три года еврейской общиной от трех до пяти уполномоченных. Уполномоченные утверждались в должности губернским правлением и пользовались во время службы почетными правами купцов второй гильдии. Главной функцией кагала был сбор налогов.

Евреи, жившие в городах, избирали сборщиков податей, исполнявших обязанности мещанских и цеховых старост. Распределение между евреями сборов на содержание еврейских общественных дел осуществлялось избранными еврейской общиной уполномоченными.

Хотя евреи не имели особой местности для поселения, они не пользовались свободой передвижения и могли селиться только в черте еврейской оседлости. Это составляло самую существенную особенность их правового положения.

Евреи могли селиться только в губерниях бывшего Царства Польского, Бессарабской, Виленской, Волынской, Гродненской, Екатеринославской, Ковенской, Минской, Могилевской, Подольской, Полтавской, Таврической, Херсонской, Черниговской губерниях, а также в Киевской губернии за исключением города Киева.

В Курляндской губернии разрешалось жить только тем евреям, которые поселились там до 1835 г., а в Витебской и Могилевской губерниях евреи могли проживать без права на постоянную оседлость. Вне этих местностей евреям разрешалось находиться только временно для принятия наследства; для обеспечения законных прав собственности в судебных и правительственных инстанциях; для торговли, а также участия в торгах на подряды и поставки, совершаемые в местах, находящихся в пределах еврейской оседлости.

Кроме того, евреям, принадлежащим к первой гильдии, разрешалось приезжать в столицы и другие города два раза в год для покупки товаров. Однако их пребывание в этих городах не должно было превышать шести месяцев в год. Они могли также посещать ярмарки (Нижегородскую, Ирбитскую, Харьковскую и Сумскую) для покупки и оптовой продажи.

Евреям, принадлежащим ко второй гильдии, приезд в города вне черты оседлости разрешался только раз в год не более чем на два месяца, на ярмарки крещенскую и летнюю в Киеве.

Необходимо сказать, что правила, касающиеся черты еврейской оседлости, предусматривали определенные исключения. Довольно многим евреям разрешался выбор местожительства без всяких ограничений. Таким правом пользовались евреи, не менее пяти лет состоявшие в первой гильдии; имевшие ученые степени; окончившие высшие учебные заведения; дантисты, аптекари, фельдшеры, акушерки; обучавшиеся в учебных заведениях или изучавшие фармацию, фельдшерское или повивальное искусство.

Евреям в пределах черты оседлости запрещалось вновь селиться вне городов и местечек за исключением еврейских колоний, занимавшихся земледелием; приобретать, брать в аренду или в заклад недвижимость вне городов и местечек; селиться вновь на расстоянии 50 верст от границы.

Евреям, не имевшим ученых степеней, запрещалось поступать на гражданскую государственную службу. К специальным ограничениям, установленным для евреев, относилось также запрещение носить особую одежду и брить головы еврейкам (ст. 775 Свода законов).

Все эти ограничения относились только к евреям иудейского вероисповедания (раввинистам). Караимы законом к евреям не относились и пользовались всеми правами, принадлежавшими природным обывателям.

Особым правовым положением пользовались финляндские обыватели, или уроженцы, т.е. лица, располагающие гражданством в Великом Княжестве Финляндском. Они пользовались всеми правами, принадлежащими русским обывателям, и могли беспрепятственно приписываться к русским купеческим, цеховым, мещанским и сельским обществам. Наоборот, русские обыватели, находившиеся в Финляндии, не пользовались равными правами с местными гражданами. Они не имели там права государственной службы и права участия в общинных, сельских, городских и в сеймовых выборах, а их возможность приобрести права финляндского гражданства была существенно ограничена.

Приобретение финляндского гражданства было обусловлено: рождением от финляндского обывателя; для женщин - браком с финляндцем; для иностранцев - натурализацией и для русских - переводом. Натурализованы в Финляндии могли быть только совершеннолетние христиане, прожившие в княжестве не менее трех лет и доказавшие, что располагают средствами к существованию. Натурализованный не получал права состоять на государственной службе, а право участия в выборах членов сейма он получал только после трехлетней уплаты налогов.

Русские подданные в Финляндии иностранцами не считались. Однако перевод их в княжество, регулируемый содержащимися в Своде законов о состояниях Правилами о порядке перечисления обывателей Империи в Великое Княжество Финляндское, был сопряжен с гораздо большими сложностями, чем натурализация иностранцев. Правда, для перевода русского подданного в финляндские обыватели не требовалось предварительного проживания в Финляндии. От них требовалось лишь письменное обязательство переселиться в нее. Однако при переводе русские были обязаны внести в пользу фонда финляндских богаделен и рабочих заведений тысячу рублей (ст. 5). От такого взноса освобождались только те русские, которые прожили в Финляндии не менее шести лет, т.е. вдвое больше, чем иностранцы, а также русские дворяне и чиновники (ст. 1). Перевод русских в Финляндию осуществлялся по Высочайшему повелению (ст. 2).

Финляндские обыватели пользовались неограниченным правом приобретения недвижимой собственности в империи. Другие русские подданные, за исключением евреев, пользовались правом приобретать такую собственность на территории Финляндии.

В Финляндии существовало финляндское дворянство. Его можно было получить только в силу особого Высочайшего пожалования. При определении на русскую службу финляндские дворяне признавались русскими дворянами. Однако русские дворяне в Финляндии не приравнивались к местным дворянам, поскольку русские дворяне, переведенные в Финляндию, причислялись там не к дворянству, а к городским или сельским обывателям.

Кроме дворянства, в Финляндии имелось еще три сословия: лютеранское духовенство, горожане и крестьяне. Принадлежность к горожанам и крестьянам определялась исключительно платежом налогов в казну городской или сельской общины. Поэтому каждый житель Финляндии, если он не был местным дворянином или духовным лицом, причислялся к городскому или сельскому сословию в зависимости от места жительства.

Однако в правовом смысле сословные различия в Финляндии не имели сколько-нибудь существенного значения. Они сохраняли свой смысл главным образом как группировки избирателей по выборам членов финляндского сейма.

Образованное после Февральской революции 1917 г. Временное правительство не внесло сколько-нибудь существенных изменений в царское законодательство о подданстве. Единственный законодательный акт, принятый Временным правительством, который имел отношение к правовому положению граждан, - постановление от 20 марта 1917 г. "Об отмене вероисповедных и национальных ограничений"*(146) В нем указывалось, что поскольку в свободной стране все граждане должны быть равны перед законом и что совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются.

В соответствии с этим постановлением отменялись все узаконения, действовавшие на всем пространстве России и устанавливавшие, в зависимости от принадлежности российских граждан к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, какие-либо ограничения в отношении: водворения, жительства и передвижения; приобретения права собственности; всякого рода занятия ремеслами, торговлей и промышленностью; поступления на государственную службу, как гражданскую, так и военную, участия в выборах в учреждения местного самоуправления и иные всякого рода общественные учреждения, занятия всякого рода должностей по правительственным и общественным установлениям; поступления в учебные заведения всякого рода, как частные и общественные, так и правительственные, прохождения в них курса и пользования стипендиями, а равно занятия преподаванием и воспитанием; исполнения обязанностей опекунов, попечителей и присяжных заседателей; употребления иных, кроме русского, языков и наречий в делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных учебных заведениях всякого рода и при ведении торговых книг.

17 апреля 1917 г. Временное правительство подтвердило, что вопрос о принятии иностранцев в русское подданство на время войны разрешается Министерством внутренних дел.

27 июня 1917 г. Временное правительство предоставило право повсеместного жительства в России полякам, австрийским и германским подданным, имевшим удостоверение от Центрального отделения помощи военнопленным и военнообязанным, а 1 августа 1917 г. такие же права были предоставлены чехословакам.

  2. Советское гражданство и его правовая регламентация

Наиболее существенные изменения института гражданства в России связаны с установлением в ней советской власти. Именно эта власть окончательно упразднила понятие "подданный" и заменила его понятием "гражданин".

Термин "гражданство" укоренился в советском законодательстве с первых дней советской власти. Начиная с обращения "К гражданам России" от 25 октября (7 ноября) 1917 г.*(147), в подавляющем большинстве законодательных актов употребляется термин "гражданство".

О гражданстве речь идет в Декрете о земле*(148) в приказе Верховному главнокомандующему генералу Духонину от 7 (20) ноября 1917 г.*(149) в декрете о сокращении численности армии от 10 (23) ноября 1917 г.*(150) в правительственном сообщении "Ко всем трудящимся и эксплуатируемым" от 28 ноября (11 декабря) 1917 г.*(151); в декрете о расторжении брака от 16 (29) декабря 1917 г.*(152) и многих других актах.

Правда, надо заметить, что в некоторых советских законодательных актах еще встречается и термин "подданство". Например, в ст. 4 Основного закона о социализации земли от 27 января (9 февраля) 1918 г. говорилось: "Право пользования землей не может быть ограничено: ни полом, ни вероисповеданием, ни национальностью, ни подданством"*(153) Однако, как отмечал Н.В. Миронов, "такого рода отступления следует понимать лишь как терминологическое несовершенство текста правовых актов тех лет, и отнюдь не какую-то попытку возродить понятие "подданство"*(154)

19 (23) ноября 1917 г. ВЦИК утвердил декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов"*(155) В нем указывалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздняются. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч., титулы - княжеские, графские и проч.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Федерации.

В декрете устанавливалось, что имущества дворянских сословных учреждений немедленно передаются соответствующим земским самоуправлениям, а имущества купеческих и мещанских обществ немедленно поступают в распоряжение соответствующих городских самоуправлений.

Согласно декрету все сословные учреждения, делопроизводство и архивы передавались немедленно в ведение соответствующих городских и земских самоуправлений, а все соответствующие статьи действовавших законов отменялись.

Уничтожив сословия и гражданские чины, советская власть провозгласила намерение положить конец угнетению нерусского населения и осуществить действительное и полное равенство граждан независимо от их национальности и расы. В опубликованной 2 (15) ноября 1917 г. советским правительством Декларации прав народов России*(156) указывалось на необходимость немедленно приступить к раскрепощению народов России, "освобождение которых должно быть проведено решительно и бесповоротно". В Декларации подчеркивалось, что Совет Народных Комиссаров решил положить в основу своей деятельности по вопросу о национальностях России следующие начала:

1) равенство и суверенность народов России;

2) право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства;

3) отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений;

4) свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

Следуя этим началам, советская власть признала независимость Финляндии*(157), право на самостоятельное государственное существование Польши, Латвии, Эстонии и Литвы, Украины и Белоруссии.

Однако, отказавшись от сословного и национального неравенства, советская власть заменила их неравенством классовым. В Декларации трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским Съездом Советов 25 (12) января 1918 г., указывалось, что теперь, в момент решительной борьбы с эксплуататорами, им не может быть места ни в одном из органов власти. "Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их политическому представительству - Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов"*(158)

В Конституции РСФСР 1918 г. подчеркивалось, что "руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции" (ст. 23). В ней также указывалось, что, исходя из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика "предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства"(ст. 20). Все это являлось отражением так называемого пролетарского интернационализма, согласно которому российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения был ближе и роднее, чем собственный помещик или кулак.

Классовое неравенство наложило свой отпечаток не значительную часть последующего законодательства советской власти о гражданстве. Необходимо отметить еще одну характерную черту советского законодательства рассматриваемого периода о гражданстве: стремление сблизить трудящегося иностранца с советским гражданином, выражавшееся: а) в предоставлении трудящемуся иностранцу политических прав; б) в установлении упрощенного порядка приема в гражданство трудящихся иностранцев. Это объяснялось наличием в то время на советской территории больших масс иностранцев, попавших на эту территорию во время войны и революции, вполне советски настроенных и принадлежащих к пролетариату и крестьянству. Многие из них сражались в рядах Красной армии, и было неестественно не предоставить им те права, которыми пользовались их товарищи по оружию.

Каждая советская республика считала своими гражданами всех советских граждан, находившихся в ее пределах, и отличала граждан других республик от своих только в случае желания заинтересованного лица. В редких встречавшихся на практике случаях это выражалось в специальных отметках в удостоверявших личность документах в соответствии с циркуляром НКВД РСФСР 1921 г.*(159)

В развитии советского законодательства о гражданстве следует различать два периода: досоюзный, когда вопросы гражданства регулировались законодательными актами отдельных республик, и союзный, когда это регулирование производилось в основном актами союзной власти с дополнительными и развивающими актами союзных республик.

Первым законодательным актом, определившим порядок перехода иностранцев в советское гражданство, стал декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г.*(160) "О приобретении прав российского гражданства"*(161) Докладчик по этому декрету требовал как единственного условия для принятия в советское гражданство признания этим лицом - будущим гражданином социалистической системы. Всякие затруднительные формальности должны были быть устранены*(162)

Согласно этому декрету каждый иностранец, проживавший в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, мог приобрести права российского гражданства. В исключительных случаях допускалось принятие в число российских граждан иностранцев, пребывающих за пределами РСФСР. Исходя из столь широких прав, предоставляемых иностранцам Конституцией РСФСР 1918 г., некоторые авторы ошибочно полагали, что понятие "иностранец"отживает. "Советская власть в ст. 20 Конституции, - утверждал А. Сабанин, - теоретически отменила понятие иностранца, признав у себя за всеми трудящимися, независимо от их подданства, политические права"*(163)

Декрет максимально облегчал переход иностранцев в советское гражданство. Однако практика его применения вскоре показала неполноту и недостаточность некоторых его положений. В связи с этим СНК РСФСР в развитие декрета ВЦИК от 1 апреля 1918 г. издал 22 августа 1921 г. новый декрет "О принятии иностранцев в российское гражданство"*(164), который имел целью предупредить проникновение в ряды советских граждан нежелательных и враждебных советской власти элементов. В частности, в соответствии с ним от лиц, принимаемых в советское гражданство, требовалась подписка о том, что они "обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР".

В декрете также содержались указания относительно гражданства детей в зависимости от изменения гражданства родителей.

Наконец, декрет лишал лиц, проживавших в РСФСР и принятых в ее гражданство, но не ликвидировавших своих отношений по гражданству с иностранным государством, "права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли"*(165)

Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 22 октября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства оптировать то или иное гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа, и наоборот, при наличии согласия, выраженного на то брачующимися сторонами при заключении брака (ст. 103). Лишь три года спустя, 21 июля 1921 г., циркуляром НКВД РСФСР было установлено, что такая оптация должна отмечаться в выписи о заключении брака. В том же 1921 г. циркуляром НКВД РСФСР от 7 июля было допущено восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей*(166)

В упомянутых актах решались, главным образом, вопросы о принятии иностранцев в советское гражданство и выходе из него*(167) Однако жизнь выдвигала необходимость разрешения и других вопросов. Важнейшим среди них и беспокоящим советскую власть в первую очередь был вопрос о гражданах страны, находящихся за рубежом.

К моменту Октябрьской революции за границей находилось немало русских подданных, выехавших туда в разное время и не собиравшихся возвращаться в Советскую Россию. Кроме того, после событий октября 1917 г. за границу бежало значительное число людей, враждебно настроенных к советской власти. Они пытались организовать свои силы и использовать их против советской власти.

Все эти лица, проживая за границей длительный срок и не получив соответствующих советских документов или не зарегистрировавшись в установленный срок в заграничных представительствах РСФСР, по мнению властей, фактически порвали связь с Россией. Именно поэтому и возник вопрос о лишении их гражданства, который был решен декретом СНК от 28 октября 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей"*(168)

Надо сказать, что правотворческая деятельность РСФСР по вопросам гражданства не ограничивалась изданием только рассмотренных декретов. Условия того периода требовали разрешения многих других вопросов, связанных с взаимоотношениями РСФСР с внешним миром и с другими советскими республиками. Часть этих вопросов решалась посредством издания разного рода инструкций, циркуляров и разъяснений народных комиссариатов иностранных дел, внутренних дел и юстиции.

Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917-1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:

1. Оно отразило и закрепило завоевания Октябрьской революции, ликвидировавшей институт российского подданства и создавшей качественно новое советское гражданство, которое означало не только формальную принадлежность к государству, но и действительное участие большинства населения в осуществлении государственной власти.

2. В нем нашел отражение принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций. Это проявлялось как в том, что были уничтожены всякие привилегии и ограничения в связи с принадлежностью к той или иной национальности и расе, так и в том, что иностранцам-трудящимся были представлены одинаковые с советскими гражданами политические права и открыт для них широкий доступ в советское гражданство. Вместе с тем закон лишал этих прав так называемые эксплуататорские элементы, а определенные категории лиц, находившихся за границей, лишались даже права быть советскими гражданами. Таким образом, законодательство о гражданстве стало одним из средств, которым советская власть пользовалась для своего укрепления, а также для защиты от внутренних и внешних врагов.

3. Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.

4. Советские законы не устанавливали никаких цензов в качестве необходимого условия натурализации. Они допускали принятие в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей.

5. Законы не содержали также никаких ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах.

6. Советскому законодательству было чуждо деление людей на полноправных и неполноправных - на граждан и подданных, как это имело место тогда в некоторых зарубежных странах, особенно колониальных*(169)

Несмотря на некоторое преувеличение, содержащееся в этих оценках, а также игнорирование очевидных недостатков законодательства рассматриваемого периода в духе господствовавших тогда доктрин, можно тем не менее утверждать, что советское законодательство было действительно более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран.

Следует отметить, что законодательство РСФСР оказывало заметное влияние на развитие законодательства о гражданстве других советских республик. Например, в Украинской ССР после победы советской власти заимствование правовых норм РСФСР происходило в основном тремя путями: а) непосредственное действие законодательных актов на территории Украины; б) воспроизведение законодательного акта РСФСР в законодательстве УССР; в) принятие самостоятельного нормативного акта под влиянием правовых актов РСФСР*(170)

Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР.

Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях: регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства.

Юридической базой решения этих вопросов стала Конституция СССР 1924 г. Она установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство (ст. 7), а также отнесла к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти "основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев"(п. "х" ст. 1).

29 октября 1924 г. 2-я сессия ЦИК СССР второго созыва утвердила Положение о союзном гражданстве*(171) Оно установило в соответствии с Конституцией СССР единое союзное гражданство, сохранив в то же время и гражданство отдельных союзных республик. В этом, по мнению законодателя, нашло свое выражение подлинное единство СССР как союзного государства при сохранении государственного суверенитета союзных республик.

Обосновывая такое сочетание союзного и республиканского гражданства, Г.В. Чичерин в докладе Наркоминдела СССР о союзном гражданстве на 2-й сессии ЦИК СССР второго созыва говорил: "Нам нужно найти компромисс между государственным единством и партикуляризмом отдельных частей Советского государства. Перед нами много исторических примеров такого рода компромиссов.

Буржуазное государство, не ставящее перед собою тех целей и идеалов, которые одушевляют Советское государство, ту же самую задачу разрешает только с точки зрения потребностей государственной власти. Необходимо примирить единство государственной власти союзного государства, или союза государств, с партикуляризмом, т.е. с требованиями отдельных его частей. И прежде всего перед нами пример старой, бисмарковской, дореволюционной Германии, когда наряду с имперским гражданством существовало вполне развитое гражданство отдельных составных частей германского союза государств: Бавария, Саксония, Гессен и т.д. имели до такой степени оформленное и законченное гражданство, что гражданин Баварии не имел политических прав в Пруссии, Саксонии и в других местных государствах; требовалась сложная процедура перехода из одного гражданства в другое: из баварского - в гессенское и т.д., причем были известные ограничения. Не всякий баварец мог приобрести гражданство Саксонии.

Годится ли для нас этот пример? Очевидно, совершенно не годится, ибо у нас, в противоположность режиму бисмарковской Германии, всякий союзный гражданин во всех союзных республиках на всем протяжении союзного государства обладает полнотой всех прав. Всякий советский гражданин имеет все права и все обязанности советского гражданина в том месте, где он проживает.

Германский пример, таким образом, для нас совершенно не подходит. Он не подходит также и потому, что самый принцип доведенного до полного развития партикуляризма для нас нежелателен и вреден. Даже теперь, когда новая германская конституция, Веймарская конституция, покончила с этой обособленностью гражданства отдельных германских государств, тем не менее пережитки партикуляризма настолько сильны, что, как вы помните, в Баварии могло быть правительство монархическое по своей программе в республиканской Германии, причем оно даже грозило отделением на почве своих монархических идеалов. Возможно ли, чтобы у нас было в Донской области правительство Краснова или на Украине правительство Петлюры? Очевидно, невозможно. Так что самый тип государства, базирующегося на соединении государств с резко выраженным партикуляризмом, для нас не подходит. Веймарская конституция покончила с этой обособленностью гражданства, и она постановляет: "Общегерманское гражданство и гражданство отдельных государств приобретается и утрачивается согласно постановлению общегерманского закона. Всякий гражданин отдельного государства есть тем самым общегерманский гражданин. Каждый немец в любом государстве внутри общегерманского государства имеет те же права и обязанности, как и гражданин этого местного государства".

Таким образом, даже Германия покончила с тем типом обособленных законченных государств, который отличал прежнюю, бисмарковскую Германию.

Противоположный бисмарковской Германии тип - американская конструкция, которую мы находим в американской Конституции 1787 года, созданной Джорджем Вашингтоном: "Все родившиеся в Соединенных Штатах являются гражданами Соединенных Штатов и гражданами того штата, где они имеют место жительства, причем каждый штат обязан рассматривать гражданина другого штата, как своего собственного гражданина, и конгресс имеет право издавать единые для всей территории Соединенных Штатов правила натурализации". Вот эта стройная и легкая система, которую с первого дня существования Американских Соединенных Штатов провел Джордж Вашингтон, хотя в то время Соединенные Штаты создались из отдельных колоний, существовавших раньше как отдельные государства, подчиненные сначала Англии и потом объявившие свою независимость.

Когда мы перейдем к той задаче, которая стоит перед нами, то мы увидим, что имеется несколько и даже довольно много различных подходов. В процессе того чрезвычайно пространного обсуждения, которое велось в целом ряде разнообразных учреждений и комиссий, выявилось несколько совершенно различных точек зрения на этот вопрос.

Одна точка зрения такова: существует единое союзное гражданство; каждый союзный гражданин обладает всеми правами и всеми обязанностями на территории каждой союзной республики. Ввиду этого республиканское гражданство не имеет никакого юридического содержания. Если гражданин РСФСР выехал в другую республику, он там обладает абсолютно всеми правами, исполняет все обязанности, как если бы он был гражданином этой другой республики. Если у него имеется какое-нибудь имущество, предприятие, то они регулируются законами той союзной республики, где они находятся, так что, как он назовет себя, - это все равно: он может себя назвать российским гражданином, украинским гражданином, - это не имеет никакого юридического значения, потому что на его правах и обязанностях это нисколько не отражается. Поэтому достаточно, поскольку тот или иной союзный гражданин хочет зафиксировать свое происхождение, чтобы в каких-нибудь его документах было отмечено, что он является лицом российского происхождения или украинского происхождения и т.д. Это понятие имеет содержание сантиментальное, но не юридическое. Это - одна точка зрения.

Другая точка зрения, которой держалась одна из комиссий, в которой я принимал активное участие, применила к нашему Союзу тот принцип, который установлен в Америке и о котором я вам только что говорил, т.е. что гражданство определяется по месту жительства. Это вторая точка зрения гласит так: "Точно так же, как некогда на II съезде партии было установлено, что всякий член партии является непременно членом какой-нибудь местной организации, и он является членом партии постольку, поскольку он есть член какой-нибудь организации, точно так же неотделимо гражданство Союза и гражданство союзных республик, причем каждый союзный гражданин выполняет свои обязанности и пользуется своими правами там, где он живет.

Что такое республиканское гражданство? Это есть участие в государственной власти союзной республики, участие в выборах на Съезды Советов, использование политических прав в данной республике. Точно так же обязанность по отношению к союзной республике - это есть несение воинской повинности, происходящее по месту жительства, и других связанных с пребыванием в данном месте обязанностей. Таким образом, все права и обязанности связываются с местом жительства данного советского гражданина. В результате получается чрезвычайно стройно проработанная система. Всякий союзный гражданин выполняет определенные обязанности по отношению к той республике, в которой он живет, и пользуется определенными правами в этой республике. Поэтому так же, как это было высказано в американской конституции, всякий советский гражданин, гражданин Союза является в то же время, как нечто неотделимое, гражданином той союзной республики, где он имеет место пребывания.

Далее, мы имеем перед собой точки зрения противоположного характера. Имеется такая система подхода к данному вопросу, согласно которой все юридические операции совершаются в пределах республиканского гражданства; происходит выход из гражданства одной союзной республики и вхождение в гражданство другой союзной республики; иностранный гражданин должен принять гражданство какой-нибудь союзной республики и только таким путем он принимает советское гражданство и тем самым гражданство Союза, т.е. все юридические операции связываются с гражданством отдельной союзной республики, и только в отдельных случаях вмешивается центральная союзная власть для тех или других актов.

Наконец, последняя точка зрения, которую можно назвать полным господством партикуляризма, заключается в том, что союзное гражданство есть только как бы привеска, что все абсолютно юридические операции связываются с гражданством союзной республики - словом, перед нами четыре, а в будущем шесть отдельных государств, которые механически связаны не в форме союзного государства, как говорится в Конституции, а в форме Союза государств, причем, если за границей какой-нибудь бывший россиянин желает принять советское гражданство, то он непременно должен сделаться российским, украинским, кавказским или белорусским гражданином и только в качестве такового приобретает сегодня гражданство. Перед лицом внешнего мира фигурируют исключительно граждане отдельных государств, отдельных союзных республик, все юридические процедуры связываются только с отдельными союзными республиками, и союзное гражданство является только привеском к гражданству отдельных союзных республик. Эта четвертая точка зрения есть полное господство партикуляризма, полное господство локальной точки зрения над универсальной общей точкой зрения Советского государства с его исторической миссией.

Между этими различными точками зрения происходят, конечно, компромиссы, и из тех разнообразных инстанций, через которые этот закон проходит, выходят различные компромиссы, не всегда удачные. Например, в одном из таких законопроектов, которые проходят перед нами, были выдвинуты одновременно два противоположных принципа, т.е. в одной статье было сказано, что гражданство республики определяется по месту жительства, а в другой статье этого же закона было сказано, что гражданство той или другой республики определяется рождением, причем тут же была статья о том, что, если отец принадлежит к одной союзной республике, а мать - к другой, то принадлежность детей к той или другой республике должна определяться соглашением между родителями. И когда спросишь: а в случае отсутствия соглашения, кто же будет определять, к какой союзной республике будут принадлежать дети, - на это никакого ответа нельзя было получить. Это является примером того, насколько можно запутаться, если мы начнем создавать сложные понятия и захотим создать целую структуру взаимоотношений между гражданством различных союзных республик, со всей системой перехода из одной в другую, с системой определения гражданства детей в случае различного гражданства родителей. Тот проект, который был принят Союзным Совнаркомом, заключает в себе значительный компромисс в сторону партикуляризма, больший компромисс, чем тот, который заключается в системе определения республиканского гражданства по месту жительства. Но, конечно, этот проект далеко не доходит до таких пределов, как точки зрения третья и четвертая, о которых я вам раньше говорил.

Проект Союзного Совнаркома начинает с установления общего принципа, который текстуально заключается в нашей Конституции: "Для граждан советских социалистических республик устанавливается единое союзное гражданство"(ст. 7 Конституции). Но затем Союзный Совнарком идет сейчас же навстречу тем реальным людям, среди которых наше государство оперирует, идет навстречу стремлениям людей, которые, живя на местах, являются носителями тех бытовых особенностей, с которыми мы считаемся. И сейчас же говорится: "Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает". И так, здесь устанавливается принцип неотделимого союзного гражданства и республиканского гражданства, причем эта статья исходит из республиканского гражданства, устанавливая вслед за тем, что гражданин всякой другой союзной республики имеет полностью все права и обязанности, и что, таким образом, как права, так и обязанности всякого союзного гражданина устанавливаются местом его пребывания"*(172)

Положение о союзном гражданстве 1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.

Оценивая это Положение в целом, Г.В. Чичерин подчеркивал: "Данное "Положение" заключает в себе основные начала законодательства в такой области, где жизнь еще не сказала своего последнего слова. Некоторые детали будут регулироваться в порядке инструкций, другие детали будут разрабатываться в процессе дальнейшего выявления требований самой жизни, и поэтому для данного момента решено ограничиться этим "Положением", заключающем в себе все основные принципы в этой области. Но я должен отметить, что это не есть только тезисы, это не только директивы, - это есть действующий закон, это есть, как гласит заголовок, "Положение о союзном гражданстве". В нашей Конституции говорится, что вопрос об отношениях между союзным гражданством и правами иностранцев должен определяться основным законодательством Союза. Это есть основное законодательство, но к этому основному законодательству могут присоединиться и дополнительные законодательства союзных республик, причем перед нами в данном случае не тезисы и директивы, а действующий закон. Таким образом, если этот закон отличается некоторой краткостью и суммарностью, то это скорее является для него положительным качеством. Это есть основное законодательство, а не исчерпывающее законодательство: в нем самом предусматривается его дальнейшее развитие, и Конституция, предусматривая издание этого "Положения", как основного законодательства, тем самым предусматривает возможность его развития в союзных республиках путем дополнительного законодательства, которое будет проводиться в них. Но все то законодательство, которое будет проводиться в союзных республиках по этому вопросу, должно строжайшим образом сообразоваться с основным "Положением", принятым в союзном порядке для всего Союза"*(173)

Положение 1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от некоторых недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т.д.

Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г.*(174) Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.

Положение 1930 г. значительно расширяло полномочия союзной власти в области гражданства. Помимо общего порядка, Положение допускало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Кроме того, в соответствии с ним гражданину СССР, являющемуся гражданином той союзной республики, в пределах которой он постоянно проживает, предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если он считал себя связанным с ней по национальности или происхождению.

Во всем остальном Положение 1930 г. почти полностью повторяло Положение 1924 г.

22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР*(175), вносившее некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, выхода из него в упрощенном порядке и восстановления в гражданстве.

В период действия Положения о союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности, новый кодекс о браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. о порядке вступления в гражданство РСФСР*(176) и постановление СНК РСФСР о пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства*(177)

Кроме того, в этот период были изданы декрет ВЦИК от 16 марта 1925 г. о предоставлении ЦИК Карельской республики права персональной амнистии карельским беженцам, находящимся в Финляндии*(178), а также декрет ВЦИК от 2 июля 1924 г. об утверждении якутской амнистии, применяемой к якутским эмигрантам в Китае*(179). Эта амнистия была дана 1 мая 1924 г. ЦИК Якутской автономной ССР. 5 апреля 1924 г. ЦИК автономной республики немцев Поволжья дал амнистию эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавших активно против советской власти, при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г.*(180)

Все эти амнистии, как и раньше, восстанавливали воспользовавшихся ими лиц в правах советского гражданства.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 января 1925 г. гражданства СССР были лишены: а) лица, не воспользовавшиеся амнистией для рядовых солдат белых армий и участников контрреволюционных восстаний; б) не зарегистрировавшиеся в установленные сроки находящиеся за границей бывшие военнопленные и интернированные царской и Красной армий*(181)

Кроме того, в рассматриваемый период был принят ряд других союзных актов, связанных с гражданством. К их числу относится Консульский устав от 8 января 1926 г., который предоставил советскому консулу право возбуждать вопрос о лишении гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться из-за границы, а также Основные начала уголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., предусматривавшие возможность лишения советского гражданства по приговору суда.

16 января 1925 г. IV Пленумом Верховного Суда СССР было разъяснено, что постановление Президиума ЦИК СССР о восстановлении тех или иных эмигрантов в правах гражданства не может рассматриваться как одновременный акт частной амнистии, если оно последовало в ответ на ходатайство только о восстановлении в правах гражданства без указания просителем совершенных им преступлений и просьбы об амнистии за них.

Принятая в 1936 г. Конституция СССР обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией.

В апреле 1938 г. Президиум Верховного Совета СССР поручил СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве СССР. Доклад Н.А. Булганина о проекте нового закона, сделанный 17 августа 1938 г. от имени СНК СССР, был заслушан на заседании 2-й сессии Верховного Совета СССР, а 19 августа, после обсуждения его в Совете Союза и Совете Национальностей, законопроект, принятый обеими палатами, приобрел силу закона*(182)

Новый закон, сохраняя единое союзное гражданство (ст. 1), а также и самостоятельное гражданство союзных республик, по-новому определил, кто является гражданином СССР.

Так же, как и все предыдущие советские законы, Закон 1938 г. не предусматривал никаких особых затруднительных условий для принятия иностранцев в гражданство СССР, что, конечно, не означало безразличного отношения к личности того, кто пожелает приобрести советское гражданство. "Чтобы получить гражданство Советского Союза, - говорил в своем докладе Н.А. Булганин, - нужно быть достойным этой чести. При рассмотрении ходатайств о принятии в советское гражданство будут учитываться все обстоятельства - где и сколько времени живет заявитель, в СССР или за границей, какова его связь со страной, гражданином которой он является, и, главное, каковы основания для того, чтобы предоставить ему гражданство Союза Советских Социалистических Республик"*(183)

Закон внес существенные изменения в порядок принятия в гражданство СССР и выхода из него.

До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Новый союзный Закон о гражданстве СССР ничего не говорил о политических правах иностранцев. Таким образом, иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как он станет гражданином СССР.

Последняя статья закона вводила новое, отсутствовавшее в прежнем советском законодательстве состояние безгражданства. К числу лиц без гражданства закон относил тех, кто проживал на территории СССР, но не являлся гражданином СССР и в то же время не имел доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.

Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР. "Находятся, однако, люди, - писал по этому поводу Д.А. Гайдуков, - которые не только не могли, но и не хотели доказывать свое иностранное гражданство, если это им было выгодно. Но если даже это не удавалось доказать помимо них, то и тогда один только факт такой недоказанности меньше всего мог служить основанием для приобретения ими советского гражданства, ибо далеко не каждый из них был этого достоин"*(184)

Закон 1938 г. внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР. Наконец, новый закон знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин "советское гражданство", тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик. Употреблением этого термина, давно уже использовавшегося в научной литературе, законодатель стремился подчеркнуть монолитность гражданства союзных республик, повсеместно являющегося единым советским гражданством Союза ССР.

Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г.*(185)

Разработка нового закона о гражданстве предусматривалась постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. "Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР". Согласно утвержденному постановлением плану организации законодательных работ подготовка закона была поручена Комиссиям законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР с участием Министерства юстиции СССР, Министерства внутренних дел СССР, Министерства иностранных дел СССР, Комитета государственной безопасности СССР, Верховного Суда СССР и Прокуратуры СССР.

Потребность в новом нормативном акте по вопросам гражданства возникла прежде всего потому, что значительно устарел ранее действовавший Закон о гражданстве. В своем представлении в Президиум Верховного Совета СССР Комиссии законодательных предположений указывали, что Закон 1938 г. не регулировал всех возникающих в практике вопросов гражданства. Они исходили из того, что за прошедшее после принятия Закона 1938 г. время существенно изменилась общественная жизнь Советского Союза, его международное положение*(186)

Закон 1978 г. несет на себе черты внешних демократических изменений, характерных для эпохи так называемого развитого социализма*(187)

Новый закон заменил Закон о гражданстве 1938 г., состоявший всего из восьми статей, который уже не охватывал многих отношений по вопросам гражданства, возникавших на практике. Он неоднократно дополнялся различными нормативными актами, в том числе инструкциями министерств и ведомств, регулирующими некоторые важные отношения, которые должны были регулироваться законом.

При подготовке нового закона о гражданстве ставилась задача охватить все вопросы гражданства, требующие законодательного регулирования. В нем воспроизводились соответствующие положения Конституции СССР 1977 г., были учтены оправдавшие себя на практике положения действовавшего ранее законодательства о гражданстве, а также сложившаяся практика в этой области. Подготовка проекта осуществлялась на широкой основе. В ней участвовали депутаты Верховного Совета СССР, заинтересованные министерства и ведомства, Президиумы Верховных Советов союзных республик, представители юридической науки*(188)

Закон о гражданстве СССР 1978 г. состоял из преамбулы и шести разделов, включающих 29 статей. Первый раздел "Общие положения" содержал основные, наиболее принципиальные положения по вопросам гражданства СССР, вытекающие из Конституции СССР. Закон включал новую норму, касающуюся равного гражданства. В нем говорилось: "Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения" (ст. 1). На первый взгляд, может показаться, что в этой статье речь шла о равноправии граждан. Однако на самом деле законодатель тем самым старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, т.е. разных степеней "принадлежности" человека к своему государству. Корни этого положения вели к декрету об уничтожении сословий и гражданских чинов от 23 ноября 1917 г., которым было установлено равное гражданство для всего населения России*(189)

Принятый закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.

В отличие от Закона 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если в Законе 1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР "независимо от их национальности и расы", то Закон 1978 г. содержал иную формулировку: "независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства", что отражало сложившуюся в СССР практику.

В новом законе был более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство. Закон 1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом законе (ст. 15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.

Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.

Наконец, Закон о гражданстве 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о "международных договорах и соглашениях". Дело в том, что "международные договоры" - родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т.д.

23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР "О гражданстве СССР".*(190) Как отмечалось в докладе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, необходимость его принятия была вызвана рядом важных причин. Одна из них - это устранение и предотвращение тех негативных явлений, которые были связаны с вопросами утраты и лишения гражданства СССР. "Это вопросы, - указывалось в докладе, - которые касаются отношения нашего общества к свободе советского гражданина и которые связывают советского человека со своей Родиной". Вторая - это вопрос о межнациональных отношениях, об определении своего отношения как к федеральным началам, которые определяют статус советского гражданина, так и к тем началам, которые относятся к ведению союзных и автономных республик. И, наконец, третья - это вопрос о выполнении международных пактов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданах и политических правах, которые мы подписали и обязались согласно Венским соглашениям неуклонно проводить в жизнь*(191)

Все это нашло отражение в новом законе. Правда, вначале речь шла только о внесении изменений в Закон о гражданстве СССР 1978 г. Однако в результате проделанной работы появились 24 новые статьи и было признано целесообразным говорить о новом Законе СССР о гражданстве СССР.

Новый закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР. В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.

В законе давалось развернутое определение равного гражданства. Внем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.

Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности.

Была существенно расширена статья прежнего закона, посвященная защите государством граждан СССР за границей. В новой редакции статьи (ст. 9) говорилось о том, что граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства. Советское государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также их должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы граждане СССР имели возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являлись СССР или союзные республики и государство пребывания, и международными обычаями, в установленном законодательством порядке защищались их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимались меры для восстановления нарушенных прав советских граждан.

Глава прежнего закона, посвященная утрате гражданства СССР, была переименована в главу о прекращении гражданства СССР, в которой содержалась норма (ст. 22), посвященная утрате гражданства СССР как одного из видов прекращения гражданства.

В новый закон была включена специальная глава, посвященная органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства, в которой говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений.

Закон предусматривал создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось предварительное рассмотрение вопросов гражданства (ст. 43).

В закон были включены также главы, посвященные исполнению решений по вопросам гражданства СССР и обжалованию решений по вопросам гражданства. В первой из них говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также о контроле за исполнением решений по вопросам гражданства, во второй регулировались вопросы, связанные с обжалованием решений по вопросам гражданства, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.

Последний союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи - так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.

В советской правовой литературе неоднократно подчеркивалось, что природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов советского гражданства, которые закреплены в законодательстве о гражданстве и цементируют гражданство как определенное политико-правовое явление, создают прочное единство всех его сторон и граней, характеризуют его социальную сущность, помогают лучше понять и само содержание законодательства о гражданстве.

Некоторые из этих принципов сформулированы в статьях законов о гражданстве, а некоторые просматриваются в содержании норм, вытекают из важнейших положений, предопределяются природой гражданства, составляют его идейную основу.

В.С. Шевцов, основываясь на анализе советского законодательства о гражданстве, принятого за годы советской власти вплоть до начала 70-х годов прошлого столетия, делал вывод, что к числу принципов советского гражданства относятся: принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое средство выражения, закрепления и реализации государственного суверенитета; принцип единства советского гражданства, а также принцип, согласно которому советское гражданство выступает как правовое выражение органического единства интересов личности, общества и государства. Он считал, что раскрытие принципа советского гражданства, связанного с государственным суверенитетом, непосредственно вытекает из понятия государственного суверенитета. Этот автор выделял два основных аспекта в плане соотношения гражданства и государственного суверенитета. С одной стороны, полагал он, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет и правовое положение своих граждан. Верховенство государственной власти осуществляется в этом случае посредством установления в государстве гражданства. С другой стороны, принадлежность к гражданству социалистического государства предполагает участие граждан в осуществлении самой государственной власти, т.е. в реализации государственного суверенитета.

При рассмотрении советского гражданства в плане соотношения его с государственным суверенитетом В.С. Шевцов предлагал исходить из следующих основных положений:

наличие своего гражданства служит существенным признаком всякого государства;

регламентация вопросов гражданства является важнейшим суверенным полномочием государства;

положение гражданина в международном правовом общении связано с реализацией принадлежащего государству суверенитета.

Что касается автономных республик, входивших в состав некоторых союзных республик на автономных началах и не обладавших суверенитетом, то В.С. Шевцов полагал, что гражданство автономных республик представляет собой одно из важнейших государственно-правовых средств осуществления государственного самоуправления нации и тем самым выражает, реализует и гарантирует суверенитет этой нации.

Обладание лицом двойным или множественным гражданством В.С. Шевцов считал нарушением государственного суверенитета, поскольку тем самым подрывается основополагающий принцип гражданства - осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами.

По мнению В.С. Шевцова, ни один международный орган или организация не правомочны решать вопросы, связанные с гражданством, так как они составляют исключительную компетенцию суверенного государства. Он видел одно из конкретных выражений осуществления государственного суверенитета в обязанности государства защищать законные интересы своих граждан за границей*(192)

Раскрывая содержание принципа единства советского гражданства, В.С. Шевцов отмечал, что это единство обусловлено федеральным устройством советского государства, что социально-политическая природа СССР как единого союзного государства предопределила возникновение единого союзного гражданства. В условиях единства советской государственной власти, полагал он, каждое из советских государств, образующих социалистическую федерацию, имеет свое гражданство и гражданство это с неизбежностью является единым.

Единство государственной власти в СССР, указывал В.С. Шевцов, целиком основывается на суверенитете советского народа, который един и неделим. Он предполагает единство воли всего народа и служит важнейшим выражением его социально-политического единства. Поскольку весь советский народ является источником государственного суверенитета, постольку единство советского гражданства определяется не только единством государственной власти, но и непосредственно единством советского народа.

Первоисточником суверенитета СССР и союзных республик явилось суверенное волеизъявление социалистических наций. Единство союзного государства СССР, а также и равноправие субъектов советской федерации (союзных республик в Союзе ССР и автономных республик в союзных республиках) вытекают из принципа суверенитета наций. Единство социалистических наций и народностей в рамках советской федерации и автономии лежит, таким образом, также в основе единства советского гражданства.

В.С. Шевцов полагал, что принцип единства советского гражданства характеризуется следующими основными моментами:

во-первых, он выражает тот факт, что советский гражданин одновременно обладает союзным и республиканским (союзной и автономной республик)гражданством. В этом находит свое конкретное проявление единство государственного суверенитета в Союзе ССР;

во-вторых, советскому гражданству свойственно такое сочетание союзного и республиканского гражданства, при котором каждое из этих гражданств взаимообусловлено. Это стало возможным лишь в условиях социалистической федерации, где единство государственного суверенитета характеризуется сочетанием и органической взаимосвязью суверенитета Союза ССР и союзных республик;

в-третьих, принцип единства советского гражданства характеризуется равенством правового положения советских граждан, что является необходимым условием реализации этого принципа.

Таким образом, принцип единства советского гражданства, по мнению В.С. Шевцова, не сводится лишь к наличию в СССР единого союзного гражданства. Его содержание выходит за рамки такого понимания единства*(193)

Наконец, одну из принципиальных особенностей советского гражданства В.С. Шевцов видел в том, что в нем находит свое правовое воплощение единство интересов личности, общества и государства. Он считал, что это единство обусловлено в конечном итоге глубокими причинами, коренящимися в социалистической природе советского общественного и государственного строя.

В.С. Шевцов подчеркивал, что в гражданстве как специфически определенной правовой связи лица с государством, призванной определять правовое положение лица в обществе и государстве, как бы концентрируются главные правовые связи между лицами, обществом и государством. Именно поэтому основные права и обязанности граждан, конкретно выражающие наиболее существенные связи, являются главным правовым последствием обладания гражданством.

Важнейшую особенность советского гражданства В.С.Шевцов видел в том, что оно закрепляет правовыми средствами принадлежность лица к единому социалистическому обществу, и, следовательно, выражает не только единство интересов гражданина и государства, но в первую очередь интересов личности и социалистического общества.

Личность, будучи советским гражданином, отмечал В.С. Шевцов, активно участвует в управлении общественными делами, в организации и осуществлении всей деятельности государства. Вместе с тем общество и государство создают условия, делают возможным само существование этой личности в качестве гражданина. Личные интересы граждан, нашедшие свое законодательное закрепление в конституционных нормах, гармонируют с интересами общества, поскольку осуществление этих личных интересов через реализацию субъективных прав советских граждан целиком соответствуют интересам и потребностям социалистического общества.

Вместе с тем В.С. Шевцов подчеркивал, что единство интересов личности, общества и государства находит свое проявление не только в основных правах и обязанностях советских граждан, но и в таких конституционных принципах, закрепляющих основы их правового положения, как равноправие граждан, а также гарантированность прав и свобод советских граждан*(194)

В.В. Полянский, анализируя Закон о гражданстве СССР 1978 г., пришел к выводу, что к числу специфических принципов советского гражданства относятся принцип, в соответствии с которым гражданство выступает как форма выражения государственного суверенитета; принцип непризнания двойного гражданства; принцип невыдачи советских граждан иностранному государству; принцип единства советского гражданства; принцип равного гражданства как всеобщей основы правового положения советских граждан; принцип сочетания интересов общества, государства и личности, принцип сочетания оснований признания советского гражданства по "праву крови" и "праву почвы"; принцип единства гражданства членов семьи, принцип непризнания автоматической утраты советского гражданства, принцип единства порядка приема в советское гражданство; разрешительный порядок выхода из советского гражданства.

Особенность принципа государственного суверенитета как основы гражданства, по мнению В.В. Полянского, состоит в том, что, во-первых, государство самостоятельно очерчивает круг лиц, которых оно признает своими гражданами, которые участвуют в формировании и осуществлении государственной власти и на которых она распространяется в полном объеме. Во-вторых, только само государство может устанавливать правовые нормы, регулирующие отношения по поводу возникновения и прекращения гражданства.

Важным принципом, который интегрируется в рамках принципа государственного суверенитета применительно к гражданству, В.В. Полянский считал принцип не признания двойного гражданства.

Рассматривая принцип невыдачи советских граждан иностранному государству, он указывал, что этот принцип вытекает из правила ответственности гражданина перед своим государством. В силу этого принципа гражданин СССР, совершивший уголовное преступление за границей, подлежит ответственности по законам СССР. Исключение составляют преступления международного характера.

Принцип единства советского гражданства, как считал В.В. Полянский, предопределен единством государственного суверенитета, государственной власти и территории Союза СССР, единой политической и экономической системой субъектов советской федерации. Единство советского гражданства означает также, что граждане союзных республик пользуются на территории этих республик одинаковыми правами. Единство советского гражданства базируется, кроме того, на существовании специального законодательства в области гражданства, нормы которого составляют единый государственно-правовой институт советского гражданства.

Сущность принципа равного гражданства как всеобщей основы правового положения советских граждан В.В. Полянский видел в том, что каждый гражданин СССР обладает одинаковыми правами, свободами и обязанностями независимо от оснований приобретения гражданства.

Принцип сочетания интересов общества, государства и личности по мнению В.В. Полянского, раскрывает социально-политическую сторону гражданства как политико-правовой связи государства и личности. Действие этого принципа проявляется в связях и отношениях гражданина и государства по поводу управления его делами.

В принципе сочетания оснований признания гражданства по "праву крови" и "праву почвы" В.В. Полянский усматривал стремление советского государства максимально четко определить отношения по признанию гражданства тех или иных лиц, предотвратить возможность возникновения случаев двойного гражданства.

Принцип единства гражданства членов семьи В.В. Полянский связывал с определением гражданства несовершеннолетних детей, с изменением гражданства обоих родителей при усыновлении ребенка гражданами СССР. Он полагал, что действие этого принципа ограничивается в случаях, когда происходит усыновление гражданина СССР супругами - иностранными гражданами, поскольку в этом случае на первый план выступает цель защиты интересов несовершеннолетних граждан СССР.

Действие принципа непризнания автоматической утраты советского гражданства В.В. Полянский связывал с заключением и расторжением брака и усыновлением, а единый порядок приема в советское гражданство - с отсутствием в СССР упрощенного порядка приема в гражданство.

Наконец, в разрешительном порядке выхода из советского гражданства В.В. Полянский видел проявление суверенитета СССР. Он полагал, что разрешительный порядок выхода из гражданства органично сочетается с таким общим принципом советского гражданства, как его гуманизм и демократизм*(195)

Несмотря на небесспорность рассмотренных принципов, их обоснования и содержания, исследование их позволяло глубже раскрыть содержание советского законодательства о гражданстве на разных этапах его развития.

Анализируя советское законодательство о гражданстве, можно сделать вывод о том, что оно длительный период развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, из него постепенно исключались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие, это исходило от децентрализации к централизации.

После принятия Конституции СССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. возникла противоположная тенденция - от централизации к децентрализации*(196)

Распад Союза ССР чрезвычайно усложнил процессы идентификации гражданства жителей его бывших республик, степень и способы использования ими гражданских прав. В этих условиях на первом плане оказались проблемы гражданства, обострились проблемы гражданства русского населения, рассеянного вне пределов России*(197)

Правовые возможности решения этих проблем должны были продемонстрировать новые законы о гражданстве бывших союзных республик, и в первую очередь новый закон о гражданстве Российской Федерации.

3. Российское гражданство в постсоветский период и его правовая регламентация

Первый Съезд народных депутатов РСФСР, провозгласив Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, определил перечень законодательных актов, подлежащих первоочередной разработке Верховным Советом РСФСР. В их число был включен законопроект "О российском гражданстве".

Разработка законопроекта закончилась к середине 1991 г. 28 ноября 1991 г. он был принят Верховным Советом РСФСР и направлен на подпись Президенту РСФСР. Однако незадолго до его окончательного оформления последовали события, завершившиеся заключением Соглашения "О создании Содружества Независимых Государств" от 8 декабря 1991 г. В Соглашении констатировалось, что "Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование"*(198) В этих условиях, поскольку закон исходил из того, что РСФСР входит в состав СССР, возникла необходимость учесть в нем возникшие реалии.

23 января 1992 г. Верховным Советом РФ с учетом замечаний Президента РФ в закон были внесены редакционные изменения, которые свелись в основном к тому, что перед аббревиатурой "СССР" было вставлено слово "бывший". Кроме того, закон сохранил ст. 49, предусматривавшую на определенных условиях применение на территории РСФСР законодательства бывшего СССР по вопросам гражданства. Дата же его рассмотрения и принятия Верховным Советом РСФСР осталась прежней*(199)

"В результате, - говорил по этому поводу М.Г. Арутюнов на международной научно-практической конференции по проблемам гражданства, - создалась парадоксальная ситуация - в Законе "О гражданстве РСФСР", датированном 28 ноября 1991 г., т.е. до даты прекращения существования СССР, в целом ряде статей, например 12, 13, 18 и др., СССР упоминается с прилагательным "бывший", "бывшего" и т.п. Поэтому, не зная всей предыстории, можно прийти к выводу, что Верховный Совет РСФСР предвидел ликвидацию СССР и предусмотрительно отразил это в своем законодательном акте, а Соглашение от 8 декабря 1991 г. явилось лишь естественным следствием решения Верховного Совета РСФСР"*(200)

В преамбуле Закона указывалось, что он призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РСФСР, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РСФСР, защиту и покровительство РСФСР гражданам РСФСР, находящимся за ее пределами.

Новый Закон о гражданстве устанавливал прежде всего те общие основы, которые определяли сущностные черты отношений гражданства. В нем устанавливалось (ст. 2), что гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения. Он не выделял никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами Российской Федерации по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство и т.д. Не имело правового значения и время приобретения гражданства.

Отныне гражданство Российской Федерации носило открытый и свободный характер. Это выражалось в том, что согласно новому закону в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство, а также право изменить свое гражданство, которого никто не может быть лишен (ст. 1.). Насильственное, принудительное удержание человека в гражданстве ущемляло бы его свободу.

В отличие от предшествующего советского законодательства, которое закрепляло лишение гражданства как форму его утраты, Закон 1991 г. устанавливал, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства (ст. 1). Содержащийся в нем запрет на лишение человека гражданства вытекал из права человека на гражданство, двустороннего характера связи между человеком и государством, что предполагает расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию*(201)

Особого разговора заслуживает вопрос о праве на гражданство. Это право, зафиксированное во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., как естественное право человека, всячески пропагандировалось в отечественной правовой литературе*(202) и в качестве важного завоевания российской демократии, свидетельства ее гуманистической природы было закреплено в Законе о гражданстве 1991 г. (ст. 1). Как и во Всеобщей декларации прав человека, в Законе о гражданстве указывалось, что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Это право было закреплено и в ранее действовавшей российской Конституции при внесении в нее изменений в апреле 1992 г. В частности, в ст. 36 говорилось, что "каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом Российской Федерации".

В чем все-таки суть этого права*(203)? Если в том, что каждый человек, проживающий с рождения в Российской Федерации, принадлежащий к ее народу, имеет право на признание его гражданином Российской Федерации и не может быть лишен этого гражданства или права изменить его, а также в том, что каждый человек, отвечающий требованиям законодательства РФ о гражданстве и желающий получить российское гражданство, имеет право претендовать на это, а после получения российского гражданства не может быть произвольно его лишен, то содержание этого права не вызывает сомнения. Однако если речь идет о праве каждого человека получить гражданство любой страны, независимо от условий, которые выдвигаются для приема в гражданство ее законодательством, то такого права нет и быть не может ни у кого, его не признает ни одно государство, каким бы демократическим оно не было. Самое большее, на что может рассчитывать такой претендент на гражданство в любом государстве, включая и Российскую Федерацию, это благожелательное и своевременное рассмотрение его обращения. Праву на гражданство в таких случаях корреспондирует не обязанность государства предоставить такое гражданство, а лишь право государства решить этот вопрос, исходя из требований его законодательства о гражданстве и государственных интересов.

Между тем положения Закона о гражданстве 1991 г. и других правовых актов, посвященные праву на гражданство, дают основание согласиться с точкой зрения С.А. Авакьяна, который, анализируя их, пишет: "Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что из них вытекает как бы автоматизм приобретения и утраты российского гражданства. И тем самым невольно принижается роль другой стороны - Российского государства. У него вроде бы нет выбора - если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство. На самом же деле речь шла - и в момент принятия норм тоже - о притязании на российское гражданство, которое (притязание)рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы и отказать заявителю, они перечислены в Законе, что как раз и подтверждает правильность нашего вывода. Следовательно, можно говорить о нескольких линиях обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного, новая Конституция РФ не использует понятий "право на гражданство", "право на приобретение и прекращение гражданства", а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и права изменить его"*(204)

Прав также Н.В. Витрук, который подчеркивает: "Признание же безусловного права лица на гражданство означало бы возведение индивида в ранг субъекта международного права в одном ряду с государством, что привело бы на практике к вмешательству во внутренние дела государств. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции государств"*(205)

В законодательстве о советском гражданстве всегда отвергалось двойное гражданство. Новый Закон о гражданстве устанавливал (ст. 3), что приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР. Однако в нем указывалось, что гражданину РСФСР может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР. Граждане РСФСР, имеющие также иное гражданство, не могли на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР.

Законодатель исходил из принципа сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пределами (ст. 4). Такого рода принцип вытекал из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Отрицание этой свободы в прошлом являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

Новый Закон о гражданстве базировался на отрицании автоматического изменения гражданства Российской Федерации при заключении или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к ее гражданству, а также при изменении гражданства другим супругом (ст. 6). Этот принцип отражал сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, обусловливающей недопустимость автоматического прекращения гражданства, его прекращения без соответствующего волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка. Вместе с тем этот принцип основывался на признании брака равноправным союзом, не допускающим, чтобы супруги безусловно следовали гражданству друг друга. В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностранным гражданином, не предоставлял последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.

Закон гарантировал гражданам РСФСР защиту и покровительство за пределами республики. В нем указывалось (ст. 5), что граждане РСФСР за пределами РСФСР пользуются защитой и покровительством РСФСР. Государственные органы РСФСР, дипломатические представительства и консульские учреждения РСФСР, их должностные лица обязывались содействовать тому, чтобы гражданам РСФСР была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РСФСР, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан РСФСР.

В нем устанавливалось (ст. 1), что гражданин РСФСР не может быть выдан другому государству иначе, как на основании закона или международного договора РСФСР.

В целях сокращения безгражданства Закон 1991 г. устанавливал также (ст. 7), что РСФСР поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. Впервые в отечественной практике вводилось почетное гражданство республики (ст. 8). Лицу, не являющемуся гражданином РСФСР, имеющему выдающиеся заслуги перед РСФСР или мировым сообществом, могло быть с его согласия предоставлено почетное гражданство РСФСР.

Закон устанавливал, что почетные граждане РСФСР пользуются правами граждан РСФСР в соответствии с Положением о почетном гражданстве РСФСР.

Необходимым условием суверенного статуса федеративного государства, сохранения его целостности является наличие в нем одного гражданства. В новом законе ничего не говорилось об едином гражданстве, однако этот важнейший принцип гражданства в условиях федеративного устройства России фактически закреплялся посредством признания того, что граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами этой республики (ст. 2).

Таким образом, если в конституциях и законах о гражданстве СССР принцип единства гражданства определялся на основе движения "снизу вверх" (принадлежность к гражданству республики являлась основанием гражданства СССР), то в Законе о гражданстве 1991 г. впервые был закреплен обратный процесс: именно граждане России являются одновременно гражданами республик в ее составе, если они проживают на их территориях.

Объясняя такого рода эволюцию правового закрепления принципа единства гражданства, происшедшую в российском законодательстве, В.А. Ржевский пишет: "Думается, смысл такой перестановки не только определяет юридические приоритеты гражданства единой федерации, но и служит показателем социально-политической связи лица с государством в качестве принадлежности человека к самому широкому социуму в рамках государства: многонациональному народу Российской Федерации как носителю суверенитета. При всем значении необходимости обеспечения реального самоопределения народов как источников власти в пределах субъектов РФ, верховенство и полновластие принадлежит только народу-суверену в целом. Поэтому гражданство как естественное состояние человека связывается не с его национальной принадлежностью, не с территориальным цензом оседлости, не с какими-либо иными цензами (имущественным, образовательным и т.д.), а в первую очередь с тем естественным положением, которое человек приобретает как ассоциированный носитель суверенитета народа"*(206)

В новом законе специальная статья (ст. 9) была посвящена применению международных договоров при решении вопросов гражданства. В ней указывалось, что при решении вопросов гражданства наряду с законом о гражданстве подлежали применению международные договоры РСФСР, регулирующие эти вопросы. Если международным договором РСФСР были установлены иные правила, чем те, которые содержались в законе о гражданстве, применялись правила этого договора.

Следует сказать, что в отечественной литературе нет единства в формулировании основных принципов гражданства, закрепленных в российском законодательстве в рассматриваемый период. Так, А.К. Микитаев полагает, что к числу этих принципов можно отнести: равенство гражданства; свободу и добровольность выбора гражданства; недопустимость лишения гражданства; недопустимость выдачи гражданина другому государству; защиту и покровительство государства в отношении своих граждан за границей; сохранение гражданства лицами, проживающими за пределами данного государства; сохранение гражданства при заключении или расторжении брака.*(207) Имеются и другие точки зрения.*(208)

Новый закон устанавливал перечень документов, подтверждающих гражданство РСФСР (ст. 10). В нем указывалось, что документами, подтверждающими гражданство РСФСР, являются удостоверение личности гражданина РСФСР или паспорт гражданина РСФСР, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

Подписанный 31 марта 1992 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации относил к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации гражданство Российской Федерации (п. 1 "в" ст. 1). Таким образом, решение вопросов гражданства республик в составе Российской Федерации оставалось в ведении органов власти республик в составе Российской Федерации.

Как уже отмечалось, в ранее действовавших конституциях РСФСР и бывших автономных республик в составе РСФСР также предусматривалось гражданство этих республик наряду с гражданством РСФСР. Причем долгое время этот институт имел чисто формальное значение, как и многие другие атрибуты Российской Федерации. Но как только начался процесс преобразования автономных республик в суверенные государства, институт гражданства стал наполняться вполне реальным политическим и правовым содержанием. Причем оно зависело от того, как видели республики свое место в новом российском государстве.

Так, Конституция Республики Татарстан, принятая 30 ноября 1992 г., содержала специальную главу (гл. 3), посвященную гражданству Республики Татарстан. В ней устанавливалось (ст. 19), что Республика Татарстан имеет свое гражданство. Основания, порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Татарстан определяются Законом о гражданстве Республики Татарстан. Граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации - России.

В Конституции указывалось, что граждане республики могут иметь гражданство иных государств, условия осуществления которого определяются договорами и соглашениями Республики Татарстан с другими государствами. Граждане Республики Татарстан могут сохранить двойное гражданство или отказаться от него. Каждое лицо имеет право выбора гражданства и право изменять его. Лишение гражданства или права на изменение гражданства запрещается.

Конституция устанавливала (ст. 20), что все граждане республики имеют равные права и равные обязанности. Они имеют равное право на защиту со стороны государства, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, политических взглядов, религиозных убеждений, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств. Всем гражданам Республики Татарстан гарантировались права и свободы, предусмотренные Конституцией республики, в соответствии с общепризнанными нормами международного права, а также международными договорами Татарстана. Каждому гражданину республики, находящемуся за ее пределами, гарантировалась правовая защита и помощь республики.

Согласно ст. 23 Конституции, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются всеми конституционными правами и свободами наравне с гражданами республики, если иное не предусмотрено законом. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется законами и международным договором Татарстана.

Таким образом, в Конституции Татарстана устанавливалось свое гражданство наряду с гражданством не только Российской Федерации, но и любого другого государства. Иными словами, речь шла и о так называемом совмещенном гражданстве, когда в рамках одного федеративного государства совпадают, совмещаются два гражданства, и о двойном гражданстве в его собственном смысле. Тем самым, кроме стремления обрести атрибуты государственного суверенитета, здесь отчетливо просматривалась тенденция к утверждению особого статуса республики в составе Российской Федерации, стремление обладать большей независимостью, чем другие республики.

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия), принятая 4 апреля 1992 г., устанавливала (ст. 12), что Республика Саха (Якутия) имеет свое гражданство. Гражданин республики является гражданином Российской Федерации. Гражданином республики может быть человек по рождению или человек, постоянно проживающий на территории Республики Саха (Якутия), изъявивший на это желание и признающий Конституцию Республики Саха (Якутия).

В Конституции указывалось, что основание и порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве Республики Саха (Якутия).

Аналогичные положения содержались в конституциях и ряда других республик в составе Российской Федерации.

Таким образом, в этих республиках в отличие, например, от Татарстана проблемы гражданства решались традиционно и вполне легитимно. Это - позиция республик, удовлетворенных своими новыми экономическими и политическими возможностями и желавших сохранить связи с Россией.

Наконец, еще один правовой вариант гражданства иллюстрирует Конституция Чечни, в которой вообще не было никаких упоминаний о гражданстве Российской Федерации. Нетрудно предположить, что в этом случае институт гражданства рассматривался как один из способов отделения от России.

В соответствии с их конституциями в некоторых республиках были приняты законы о гражданстве*(209)

Так, 21 декабря 1992 г. Верховным Советом Республики Саха (Якутия) был принят Закон республики о гражданстве Республики Саха (Якутия). В нем указывалось (преамбула), что данный закон основывается на Конституции Республики Саха (Якутия)и устанавливает правовую основу взаимосвязи человека и государства в соответствии с принципами международного права и основами законодательства РФ, относящимися к гражданству и правам человека, определяет основания и порядок приобретения и утраты гражданства Республики Саха (Якутия).

В законе отмечается (ст. 1), что гражданство Республики Саха (Якутия) - неотъемлемая часть государственного суверенитета республики, определяющая принадлежность лица к государству, обусловливающая совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Саха (Якутия). Оно регулируется Конституцией, Законом о гражданстве и другими нормативными актами Республики Саха (Якутия), а также законами Российской Федерации по вопросам гражданства в части, не противоречащей Конституции республики и Закону о гражданстве.

Определяя принадлежность к гражданству Республики Саха (Якутия) (ст. 2), закон устанавливает, что гражданином республики может быть человек по рождению или человек, постоянно проживающий на территории республики, изъявивший на это желание и признающий Конституцию Республики Саха (Якутия). Гражданин Республики Саха (Якутия) является гражданином Российской Федерации. Гражданство Республики Саха (Якутия) приобретается и прекращается в соответствии с Законом о гражданстве. За лицом, являющимся гражданином Республики Саха (Якутия), не признается принадлежность к гражданству другого государства или республики в составе Российской Федерации за исключением принадлежности к гражданству Российской Федерации и случаев, предусмотренных межгосударственным договором. За лицами, родившимися на территории республики и покинувшими ее в силу различных обстоятельств, признается право иметь гражданство Республики Саха (Якутия).

В законе указывается (ст. 3), что граждане Республики Саха (Якутия)равны перед законом независимо от оснований приобретения гражданства, происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, возраста, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и вида занятий, места жительства и других обстоятельств. Гражданин республики не может произвольно быть лишен гражданства Республики Саха (Якутия) или права на изменение гражданства иначе как в случаях, предусмотренных Законом о гражданстве. Проживание гражданина Республики Саха (Якутия) за пределами республики, вступление в брак с лицом, не состоящим в гражданстве Республики Саха (Якутия), а также расторжение такого брака или изменение гражданства одного из супругов не влечет прекращения гражданства Республики Саха (Якутия). Прекращение гражданства Республики Саха (Якутия) допускается только по добровольному волеизъявлению гражданина республики в случаях, предусмотренных Законом о гражданстве.

Закон предусматривает защиту прав и интересов граждан Республики Саха (Якутия) (ст. 5). В нем записано, что Республика Саха (Якутия) защищает права и интересы своих граждан и осуществляет свое покровительство независимо от их местонахождения. Гражданин может обратиться в государственные органы, представительства и иные учреждения Республики Саха (Якутия), а также в официальные органы Российской Федерации за защитой его законных прав и интересов. Государственные органы Республики Саха (Якутия), представительства и иные учреждения республики, их должностные лица обязаны непосредственно или через официальные органы Российской Федерации содействовать тому, чтобы гражданам Республики Саха (Якутия)была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством Республики Саха (Якутия), Российской Федерации или государства их пребывания, положениями межгосударственных и международных договоров, международными обычаями, а также защищать их права и охраняемые законом интересы, и при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Республики Саха (Якутия).

Закон устанавливает (ст. 6), что документами, подтверждающими гражданство Республики Саха (Якутия), являются паспорт, удостоверение личности, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, признаваемые в Российской Федерации, в которых делается соответствующая запись о принадлежности лица к гражданству Республики Саха (Якутия).

Значительное место в законе отводится вопросам приобретения и восстановления гражданства. Гражданами Республики Саха (Якутия) признаются все граждане СССР, постоянно проживающие на территории республики на день вступления в силу Закона о гражданстве, признающие Конституцию и законы Республики Саха (Якутия), уважающие традиции и обычаи народов Якутии, если они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (ст. 8).

В гражданство Республики Саха (Якутия) может быть принято дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста, не состоящее в гражданстве Республики Саха (Якутия), в соответствии с его ходатайством, если оно обязуется соблюдать Конституцию и законы республики, уважать традиции и обычаи народов Якутии; постоянно проживает на территории республики не менее 10 лет, имеет законный источник существования (ст. 13).

В законе устанавливаются основания для отказа в приеме в гражданство Республики Саха (Якутия) (ст. 14), регулируются вопросы восстановления в гражданстве республики (ст. 15); прекращения гражданства (разд. III); гражданства детей при изменении гражданства родителей и при усыновлении, установлении опеки и попечительства (разд. IV); полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства в республике (разд. V); порядок подачи заявлений и ходатайств по вопросам гражданства республики (разд. VI); исполнения решений по вопросам гражданства (разд. VII); применения международных договоров (разд. IX).

17 июня 1993 г. Верховный Совет РСФСР внес в Закон о гражданстве 1991 г. некоторые изменения и дополнения*(210) В связи с изменением наименования государства в названии и тексте закона слова "Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика" и "РСФСР" было решено заменить словами "Российская Федерация" в соответствующем падеже. Отменено положение закона, предусматривающее необходимость отказа от прежнего гражданства при желании приобрести российское гражданство, расширен круг бывших граждан СССР, имеющих права на приобретение гражданства в порядке регистрации, а также восстанавливаемых в гражданстве Российской Федерации, и т.д.

В Законе о гражданстве 1991 г. (п. "г" ст. 18) говорилось о том, что в порядке регистрации гражданство РСФСР приобретают граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявляют о своем желании прибрести гражданство РСФСР. Федеральный закон от 6 февраля 1995 г. "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"*(211) "слова" в течение трех лет со дня вступления в силу" Закона о гражданстве заменил словами "до 31 декабря 2000 года."

12 декабря 1993 г. в Российской Федерации была принята новая Конституция, которая внесла существенные изменения в институт российского гражданства. В ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция определила, что оно является единым и равным независимо от оснований приобретения (п. 1 ст. 6). В ней нет упоминания о федеративном характере гражданства, а сами принципы федерации и гражданства изложены в разных статьях Конституции и составляют самостоятельные основы конституционного строя. Более того, закрепляя перечень субъектов Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности (ст. 5), Конституция не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государственности республик в составе Российской Федерации, не говоря уже о других субъектах.

Таким образом, с момента принятия Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации устанавливалось только одно гражданство - гражданство Российской Федерации, а решение всех вопросов, связанных с гражданством в Российской Федерации, было отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71)*(212)

Однако все эти новеллы не нашли отражения ни в действующем законодательстве РФ и ее субъектов, ни в практике работы как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Так, принятый Верховным Советом Калмыцкой ССР - Хальмг Тангч 14 февраля 1992 г. Закон "О гражданстве Республики Калмыкия", в который с учетом положений Конституции РФ 8 февраля 1994 г. был внесен ряд изменений, устанавливал, что гражданство Республики Калмыкия - неотъемлемый атрибут ее государственного суверенитета, определяющий принадлежность лица к Республике Калмыкия, обусловливающий совокупность его прав и обязанностей и их защиту со стороны республики.

В Законе указывалось (ст. 1), что гражданство Республики Калмыкия основано на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека в соответствии с нормами и принципами международного права, Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, Конституции Республики Калмыкия. Гражданство Республики Калмыкия призвано обеспечить создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого ее гражданина, покровительство Республики Калмыкия гражданам республики, находящимся за ее пределами.

Закон устанавливал (ст. 2), что гражданами Республики Калмыкия являются лица, которые приобрели гражданство республики в соответствии с ним.

Законом регулировался порядок приобретения гражданства республики (разд. II), прекращения гражданства республики (разд. III). Он определял особые случаи изменения, сохранения или утраты гражданства (разд. IV), государственные органы республики, ведающие вопросами гражданства республики, и их полномочия (разд. V), порядок подачи и рассмотрения документов по вопросам гражданства республики (разд. VI), исполнения и обжалования решений по вопросам гражданства (разд. VII и VIII), а также применения международных договоров (разд. IX).

Этот закон был отменен 4 декабря 1995 г., а упоминавшийся ранее аналогичный закон Республики Саха (Якутия) действует и в настоящее время.

Как отмечалось выше, 18 января 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", согласно которому граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик, получали возможность приобрести гражданство в порядке регистрации, если они заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР до 31 декабря 2000 г. В п. "г" ст. 18 первоначального варианта закона говорилось о трех годах со дня вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г., в течение которых эти граждане могут заявить о своем желании приобрести гражданство РСФСР.

Никаких других изменений в законодательство о гражданстве, вытекающих из действующей Конституции РФ, не вносилось. Более того, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов вели себя в вопросах гражданства таким образом, как будто этой Конституции вообще не существует.

Так, 3 августа 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и и.о. премьер-министра Республики Башкортостан подписали Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан, в котором указывалось (ст. 3), что в ведении Республики Башкортостан находятся вопросы гражданства Республики Башкортостан*(213) Причем в преамбуле Договора говорилось о том, что при его заключении Российская Федерация и Республика Башкортостан, руководствовались, в частности, Конституцией РФ.

1 июля 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и премьер-министр Кабардино-Балкарской Республики подписали Договор Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, в котором устанавливалось (п. "к" ст. 3), что в ведении Кабардино-Балкарской Республики находится "решение вопросов республиканского гражданства"*(214)

23 марта 1995 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и Председатель Правительства Республики Северная Осетия - Алания подписали Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания, в котором устанавливалось (п. 12 ст. 3), что в ведении Республики Северная Осетия - Алания находится решение вопросов республиканского гражданства в соответствии с законодательством о гражданстве Российской Федерации и Республики Северная Осетия - Алания*(215)

15 февраля 1994 г. Президент и Председатель Правительства РФ, а также Президент и премьер-министр Республики Татарстан подписали Договор о разграничении предметов ведения и временном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, в котором указывалось (п. 8 ст. II), что органы государственной власти Республики Татарстан решают вопросы республиканского гражданства*(216)

Таким образом, в Российской Федерации в области гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ. В значительной мере это объяснялось тем, что сам действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества. Например, признание законом существования в России гражданства Российской Федерации и гражданства республик в ее составе (ч. 2 ст. 2) не только не согласовывалось с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и о праве Президента РФ решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89), но и приводило к разному толкованию вопроса о праве республик на установление своего гражданства, препятствовало утверждению единого и равного гражданства на всей территории страны.

4 мая 1997 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", предусматривавший 25 различных изменений и дополнений, направленных на упорядочение решения вопросов российского гражданства, основанное на опыте его реализации. Однако законопроект не был принят Государственной Думой во втором чтении.

Следует сказать, что в нашей стране на выработку политики в сфере законодательства о гражданстве и на развитие самого законодательства о гражданстве существенное влияние оказывает политическая борьба. К сожалению, не прекращаются спекуляции чисто политического свойства вокруг проблемы гражданства и прав так называемого русскоязычного населения, что продиктовано скорее своекорыстными политическим интересами в борьбе за депутатские мандаты, чем желанием решить эти проблемы с учетом реалий сегодняшнего дня, найти оптимальный вариант их решения.

Свидетельство тому - принятый 5 марта 1999 г. Государственной Думой Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"*(217) Игнорируя тот очевидный факт, что соотечественниками во всем мире принято считать лишь лиц одной гражданской принадлежности, Государственная Дума, исходя из того, что Российская Федерация - правопреемник и правопродолжатель российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР), а институт российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (континуитета) российской государственности, признала соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (п. 1 ст. 1).

Федеральный закон включал статью, посвященную вопросам гражданства в отношениях с соотечественниками (ст. 11). В ней указывалось, что в случае проживания гражданина Российской Федерации за рубежом его гражданство не прекращается. Лица, проживающие за рубежом, лишенные гражданства РСФСР, Российской Федерации или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации, если они не заявят о своем нежелании признать это решение. Подданные российского государства, оказавшиеся за его пределами и лишенные гражданства РСФСР или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, и их потомки по прямой нисходящей линии приобретают гражданство Российской Федерации в порядке регистрации.

Закон устанавливал, что выходцам (эмигрантам), добровольно отказавшимся от гражданства Российской Федерации, гражданство Российской Федерации может быть предоставлено по их ходатайству в соответствии с законодательством РФ. Лицам, состоящим в гражданстве СССР, и потомкам соотечественников по прямой нисходящей линии, являющимся гражданами иностранного государства, может быть по их ходатайству предоставлено гражданство Российской Федерации на условиях и в порядке, установленных международными договорами Российской Федерации и законодательством РФ.

В законе говорилось о том, что принадлежность лиц, состоявших в гражданстве СССР, выходцев (эмигрантов)или потомков соотечественников по прямой нисходящей линии к гражданству иностранного государства или отсутствие такового не являются препятствием для их обращения в государственные органы Российской Федерации, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, о приобретении гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ. В нем также указывалось, что гражданами Российской Федерации признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. Лицо, проживающее за рубежом, может выйти из гражданства Российской Федерации на основании своего ходатайства или в порядке регистрации, если данное лицо выехало на жительство в иностранное государство в соответствии с законодательством РФ.

Малоимущие лица, состоявшие в гражданстве СССР, и выходцы (эмигранты) в соответствии с законом освобождались полностью или частично от уплаты государственной пошлины при подаче заявлений и ходатайств по вопросам гражданства Российской Федерации в государственные органы Российской Федерации, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством РФ*(218)

В этих условиях рабочей группой Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ был подготовлен проект федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", направленный на укрепление российской государственности, создание единого правового пространства, последовательное отражение интересов государства и личности при решении вопросов гражданства.

Дополнительным стимулом к подготовке нового законопроекта явилось также подписание Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве.

19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу.

В Федеральном законе о гражданстве содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. В соответствии с ним (ст. 2) вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами РФ.

Новый закон исходит из того, что гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Этот принцип базируется на мировой практике федерализма, которая основана на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства. Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик в составе Российской Федерации является одной из наиболее важных гарантий государственной целостности России, поскольку он одновременно означает и отказ от закрепления в федеральной Конституции и права выхода любых субъектов Федерации из ее состава. "Подобная юридическая нерасторжимость, - указывает по этому поводу В.А. Ржевский, - есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Отсюда вытекает, что правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Интересно отметить, что еще Г. Еллинек обосновывал теорию федерации, не рассматривал ее субъекты в качестве суверенных государств, наделяя их чертами только автономных единиц"*(219)

Следует отметить, что при обсуждении проекта нового закона о гражданстве некоторые депутаты настаивали на необходимости предоставления республикам в составе Российской Федерации права иметь свое гражданство, рассматривая гражданство в качестве неотъемлемого признака всякой государственности и забывая о том, что гражданство является атрибутом только суверенного государства. Что же касается признаков государства вообще, то они, как известно, включают: территорию, население и власть, чем республики в составе Российской Федерации в полной мере располагают.

Как уже отмечалось, после принятия Конституции РФ были предприняты попытки воссоздания института гражданства в полном объеме в республиках в составе Российской Федерации на основе двусторонних договоров Российской Федерации с рядом своих субъектов о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Хотя возможность заключения таких договоров предусмотрена российской Конституцией, содержание некоторых из них в области гражданства явно выходило за рамки конституционной модели устройства современной России как конституционной федерации, поскольку в их положениях предусматривалось восстановление известной атрибутики республики, в том числе решение вопросов республиканского гражданства. "Очевидно, договор в условиях федерации, - утверждает В.А. Ржевский, - может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения)предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как основание объединения суверенных субъектов в новое государство, федерацию. Поэтому заключение таких договоров обязательно должно соотноситься с федеральной Конституцией"*(220)

Основой единства российского гражданства является закрепленное в Конституции РФ равноправие субъектов Федерации. К сожалению, официальное признание такого равноправия не сопровождается пока достаточными юридическими гарантиями такого статуса субъектов Федерации в их современном конституционном качестве. Конечно, все они наделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью, что выводит их из разряда административно-территориальных единиц. Однако сам по себе принцип равноправия субъектов еще не означает превращение России в полностью симметричную федерацию. Существенные различия между субъектами с точки зрения экономического потенциала, социальных и многих других критериев настолько велики, что Конституция не провозглашает федерации с одномерными субъектами. Она сохраняет их различный статус, закрепляя определенные гарантии против как сепаратизма, так и чрезмерной централизации, позволяющие учитывать сохранение различий в статусе субъектов федерации с одновременным сближением их политических прав.

"Одним из показателей такого сближения, - подчеркивает В.А. Ржевский, - служит равное обеспечение прав российских граждан на основе четкой региональной политики, включающей как внедрение бюджетного федерализма, так и дополнительных компенсационных механизмов для обеспечения равных условий жизни граждан в различных регионах. Но наряду с этим следует учитывать и факторы юридического равенства граждан независимо от территории их проживания. Предпосылкой для этого может стать только единое российское гражданство.

Введение института гражданства лишь в некоторых субъектах федерации - республиках явно нарушает равенство политических прав всех субъектов и может послужить стимулом для республиканизаторских устремлений в краях и областях, что таит в себе угрозу единству и целостности Российской Федерации.

Известно, что попытки преобразования ряда региональных субъектов в республики со своими конституциями, гражданством и иными атрибутами государства уже были и продолжают иметь место, что может повлечь за собой политико-экономическое обособление отдельных территорий. Преградой для этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и культурного возрождения России, развернутая государственная стратегия достижения общественного и межнационального согласия в масштабах всей федерации. И одним из важных правовых инструментов для этого призвано стать единое российское гражданство как цементирующий фактор обеспечения всей полноты прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации"*(221)

В Законе о гражданстве 2002 г. устанавливается, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства Российской Федерации (п. 3 ст. 4). Этот принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ. Отрицание такого рода свободы при советской власти являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

Таким образом, ни само по себе проживание за пределами Российской Федерации, ни его длительность не могут быть основанием для прекращения гражданства Российской Федерации. Таким основанием может быть лишь волеизъявление самого гражданина.

Согласно Закону 2002 г. (п. 4 ст. 4) гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Это принцип, закрепленный впервые в отечественной истории Законом о гражданстве 1991 г., уточняется с учетом того, кто и какого гражданства не может быть лишен в Российской Федерации (или права изменить свое гражданство). Так, если в Законе 1991 г. говорилось о том, что в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, то в Законе 2002 г. речь идет только о гражданине Российской Федерации, которого нельзя лишить ни гражданства Российской Федерации, ни права его изменения. В последнем случае имеется в виду право на прекращение в установленном порядке гражданства Российской Федерации и признание права приобрести иное гражданство в порядке, предусмотренном законодательством другого государства.

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 61) новый закон закрепляет принцип, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Тем самым устанавливаются важные гарантии защиты интересов российских граждан.

Первая гарантия - невозможность высылки - приобрела конституционный уровень еще 21 апреля 1992 г. Она родилась с учетом советского опыта выдворения из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму. Демократизация страны, воцарение в ней подлинной свободы сняли вопрос о возможности использования этой дискриминационной меры, а также исключают возможность ее возникновения в будущем.

Вторая гарантия - невозможность выдачи другому государству. В отличие от Закона о гражданстве 1991 г., который фактически допускал такую выдачу "на основании закона или международного договора"(ч. 3 ст. 1), новый закон вслед за Конституцией РФ не содержит никаких условий возможной выдачи. Он просто запрещает ее.

Однако отказ от выдачи гражданина Российской Федерации не означает, разумеется, освобождения его от ответственности, если он совершил за границей преступление, предусмотренное российским законодательством. В этом случае гражданин Российской Федерации будет наказан в соответствии с действующими в России законами.

Другой аспект защиты интересов российских граждан закреплен в ст. 7 Закона 2002 г., в которой говорится, что гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации, предоставляется защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защитить их права и охраняемые законом интересы.

Согласно ч. 6 ст. 4 Закона 2002 г. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Тем самым констатируется приверженность Российской Федерации международному принципу сокращения безгражданства в отношении лиц, проживающих на ее территории, что согласуется, в частности, с п. "б" ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве.

Закон закрепляет принцип двойного гражданства (ст. 6). В нем говорится, что гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 8 заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц, а расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Законом регулируются вопросы приобретения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства, отмена решений по вопросам гражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, гражданство недееспособных лиц. Он определяет полномочные органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, регулирует производство по делам о гражданстве Российской Федерации, определяет порядок обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве и действий их должностных лиц, разрешения споров по вопросам гражданства Российской Федерации.

После принятия нового закона о гражданстве в процессе проводимого в стране обмена паспортов СССР образца 1974 г. на новые российские паспорта обнаружилось, что более 1 млн человек, приехавших в Россию после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации.

Эти люди приехали в Россию, жили и работали, участвовали в ее политической жизни. Многие из них служили в российской армии. Однако, не приобретя после переезда в Россию российского гражданства, они оказались лицами без гражданства*(222)

Сложившаяся ситуация нуждалась в принятии ряда мер по ее разрешению, включая и внесение соответствующих корректив в новый закон о гражданстве, которые также способствовали проведению нашей страной эффективной иммиграционной политики. Такие коррективы были внесены 11 ноября 2003 г. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"*(223)

Таким образом, анализ российского законодательства о гражданстве постсоветского периода дает основание сделать вывод о том, что его развитие шло сначала по пути децентрализации этого института, а затем приобрело обратную тенденцию.

Если же оценивать развитие российского законодательства о гражданстве в целом, то можно сказать, что каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, при этом каждый следующий нормативный правовой акт сохранял историческую преемственность по отношению к предыдущему*(224)

  4. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства

Вопросы гражданства относятся преимущественно к области внутригосударственного права. Поэтому гражданство является прежде всего институтом внутреннего права каждого государства. Вместе с тем это и институт международного права, поскольку вопросы гражданства регламентируются государствами на основе не только внутреннего, но и международного права.

Однако гражданство как правовое явление едино: нет внутригосударственного понятия гражданства в отличие от международно-правового. Государствоведы и международники изучают различные стороны одного и того же явления. И те и другие признаны выяснить, насколько правомерна принадлежность конкретного лица к конкретному государству.

Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.

Говоря о путях разрешения такого рода споров, В.М. Гессен писал: "Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели - путь международных соглашений. Самая цель может быть на этом пути достигнута двояким способом: либо установлением так называемых конфликтных норм, - т.е. норм, определяющих, чьим, именно, правом, в случае конфликта различных законодательств, должно быть нормируемо подданство индивида; либо международной унификацией материального права различных законодательств, регламентирующего подданство"*(225)

Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством*(226)

Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения (ст. 51) содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере*(227)

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами РФ.

Сложность устранения противоречий между государствами является причиной того, что по вопросам гражданства заключено сравнительно мало универсальных международных договоров. Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений. Отдельные вопросы обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д.

Первым многосторонним соглашением по вопросам гражданства является Конвенция о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятия в Рио-де-Жанейро в 1906 г. Участниками Конвенции стали 11 американских государств. Она установила правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве*(228)

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была предпринята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве*(229) Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством, гражданством которого лицо также обладает; утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака, а также положения относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении.

На Гаагской конференции был подписан также протокол относительно военной обязанности в некоторых случаях двойного гражданства. Согласно протоколу лицо, имеющее гражданство двух или более государств и обычно проживающее в одном из этих государств и фактически связанное с ним больше, чем с другими государствами, освобождается от воинской повинности во всех других государствах, гражданством которых оно также обладает.

В современном международном праве нормы, имеющие отношение к вопросам гражданства, содержатся главным образом во Всеобщей декларации прав человека; в Конвенции о статусе беженцев; в Конвенции о статусе апатридов; в Конвенции о гражданстве замужней женщины; в Конвенции о сокращении безгражданства; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в Международном пакте о гражданских и политических правах; в Конвенции о борьбе против апартеида и наказания за него; в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 19 января 1989 г.; в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и др.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).*(230)

Согласно Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. (ст. 34) договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев. В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов*(231)

В Конвенции о статусе апатридов, принятой 28 сентября 1954 г. Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 526 А (XVII)Экономического и Социального Совета ООН от 26 апреля 1954 г., содержится определение понятия "апатрид", под которым подразумевается лицо, не рассматриваемое в качестве гражданина каким-либо государством в силу его закона (ст. 1). В ней указывается, что договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию апатридов. В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов*(232)

В Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. записано, что договаривающиеся государства, имея в виду, что коллизии в праве и практике, относящиеся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или при обретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза и что в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека указывается, что "каждый человек имеет право на гражданство" и что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство", согласились о том, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1). Ни добровольное приобретение кем-либо из граждан гражданства какого-либо государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего гражданства не будет препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2).

Каждое договаривающееся государство согласилось, что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации. Дарование такого гражданства может быть объектом ограничений, устанавливаемых в интересах государственной безопасности или публичного порядка (ст. 3).

В Конвенции также указывается, что она не будет толковаться как затрагивающая какое-либо законодательство или судебную практику, согласно которым иностранка, состоящая замужем за кем-либо из граждан государства, может по праву приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа (ч. 2 ст. 3)*(233)

В Конвенции о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 г. конференций полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г.*(234), устанавливается, что договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Такое гражданство предоставляется:

а) при рождении, в силу закона, или

b) по ходатайству перед соответствующими властями заинтересованного лица или от его имени в соответствии с законом государства. Такие ходатайства не должны отклоняться. Договаривающееся государство, которое предусматривает предоставление своего гражданства по ходатайству заинтересованных лиц, может также предусматривать предоставление своего гражданства в силу закона в таком возрасте и с учетом таких условий, которые могут быть определены законом государства.

Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства по ходатайству в зависимость от одного или нескольких условий:

а) ходатайство подается в течение периода, установленного договаривающимся государством, начиная не позднее восемнадцатилетнего возраста и кончая не ранее возраста в 21 год, однако таким образом, чтобы заинтересованное лицо имело по крайней мере один год, в течение которого оно само может подать ходатайство без необходимости получения на это законного разрешения;

b) заинтересованное лицо обычно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого периода, который может быть установлен этим государством, при условии, что этот период не превышает пяти лет непосредственно до подачи ходатайства или в целом 10 лет;

c) заинтересованное лицо не было осуждено за совершение правонарушения против государственной безопасности и не приговорено к тюремному заключению на срок пять лет или более по уголовному обвинению;

d) заинтересованное лицо всегда было апатридом.

Ребенок, рожденный в браке на территории договаривающегося государства, мать которого имеет гражданство этого государства, приобретает при рождении это гражданство, если бы иначе он не имел гражданства.

Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, которое иначе не имело бы гражданства и которое не в состоянии приобрести гражданство договаривающегося государства, на территории которого оно родилось, или не выполнило требуемых условий проживания, если гражданство одного из его родителей во время рождения этого лица являлось гражданством указанного первым договаривающегося государства. Если родители заинтересованного лица не обладали одним и тем же гражданством ко времени его рождения, то вопрос о том, следует ли его гражданство за гражданством отца или за гражданством матери, определяется на основании закона такого договаривающегося государства. Если для приобретения такого гражданства необходимо ходатайство, то это ходатайство должно быть подано соответствующим властям заявителем или от его имени в соответствии с требованиями закона государства. Такие ходатайства не должны отклоняться.

Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства в зависимость от одного или нескольких условий:

а) ходатайство подается до достижения заявителем возраста, установленного договаривающимся государством, который должен быть не меньше 23 лет;

b) заинтересованное лицо постоянно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого времени, непосредственно предшествующего подаче ходатайства, которое не превышает трех лет, как это может быть установлено этим государством;

с) заинтересованное лицо всегда было апатридом (ст. 1).

Найденыш, находящийся на территории договаривающегося государства, поскольку его место рождения не установлено, предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства (ст. 2).

Рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим место на территории того государства, под флагом которого это судно плавает, или на территории того государства, в котором этот воздушный корабль зарегистрирован, в зависимости от обстоятельств (ст. 3).

Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство не родившемуся на его территории лицу, которое иначе не имело бы гражданства, если гражданство одного из его родителей во время рождения этого лица являлось гражданством этого государства. Если родители лица не имели одинакового гражданства во время его рождения, то вопрос о том, должно ли гражданство заинтересованного лица следовать за гражданством отца или гражданством матери, определяется законом такого договаривающегося государства. Гражданство в этих случаях предоставляется:

а) при рождении, в силу закона, или

b) по ходатайству перед соответствующими властями заинтересованного лица или от его имени в соответствии с законом государства. Такие ходатайства не должны отклоняться.

Договаривающееся государство может поставить предоставление своего гражданства в зависимость от одного или нескольких условий:

а) ходатайство подается до достижения заявителем возраста, установленного договаривающимся государством, который должен быть не меньше 23 лет;

b) заинтересованное лицо постоянно проживает на территории договаривающегося государства в течение такого времени, непосредственно предшествующего подаче ходатайства, которое не превышает трех лет, как это может быть установлено этим государством;

с) заинтересованное лицо не было осуждено за совершение правонарушения против государственной безопасности;

d) заинтересованное лицо всегда было апатридом (ст. 4).

Если закон договаривающегося государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе, как то: брака, прекращения брака, узаконения, признания или усыновления, такая утрата гражданства ставится под условие приобретения другого гражданства.

Если в соответствии с законом договаривающегося государства ребенок, родившийся вне брака, утрачивает гражданство этого государства вследствие признания родственных связей, ему предоставляется возможность восстановить это гражданство путем подачи письменного ходатайства соответствующим властям. Условия, определяющие подачу такого ходатайства, не должны быть более жесткими, чем условия, изложенные в Конвенции (ст. 5).

Если закон договаривающегося государства предусматривает утрату его гражданства супругом лица или детьми вследствие утраты или лишения этого гражданства данным лицом, такая утрата гражданства становится под условие приобретения другого гражданства (ст. 6).

Если закон договаривающегося государства разрешает отказ от гражданства, такой отказ не должен являться результатом утраты гражданства, если соответствующее лицо не приобретает другого гражданства.

Гражданин договаривающегося государства, ходатайствующий о натурализации в каком-либо иностранном государстве, не утрачивает своего гражданства, если он не получает гражданства этого иностранного государства или соответствующего заверения об этом.

Гражданин договаривающегося государства не утрачивает своего гражданства таким образом, чтобы стать апатридом, вследствие выезда, пребывания за границей, упущения возможности зарегистрироваться или по какому-либо другому подобному основанию.

Натурализовавшееся лицо может утратить свое гражданство в результате проживания за границей в течение периода продолжительностью не менее семи непрерывных лет, как это определяется законом соответствующего договаривающегося государства, вследствие упущения или заявить соответствующим властям о своем намерении сохранить свое гражданство.

Если гражданин договаривающегося государства родился вне пределов территории этого государства, закон этого государства может обусловить сохранение гражданства этого государства по истечении одного года после достижения им совершеннолетия проживанием в это время на территории этого государства или регистрацией в соответствующих органах. За исключением упомянутых условий, лицо не утрачивает гражданства договаривающегося государства, если такая утрата приведет к его безгражданству, несмотря на то, что такая утрата прямо не запрещается каким-либо другим положением Конвенции (ст. 7).

Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом. Лицо может быть лишено гражданства договаривающегося государства:

а) в условиях, при которых допускается утрата лицом его гражданства;

b) в тех случаях, когда гражданство было получено вследствие неправильного толкования или обмана.

Договаривающееся государство может сохранять право лишать любое лицо своего гражданства, если во время подписания, ратификации или присоединения оно укажет, что оставляет за собой право лишать гражданства по одному или нескольким из следующих оснований, предусматриваемых его национальным законом: что, вопреки своей обязанности быть верными этому Договаривающемуся государству, соответствующее лицо, игнорируя прямое запрещение со стороны этого Договаривающегося государства, оказало или продолжает оказывать услуги другому государству или получило или продолжает получать вознаграждение от другого государства или ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам этого государства; что соответствующее лицо принесло присягу в верности, или сделало формальное заявление о верности другому государству, или дало определенные доказательства своего намерения отказаться от верности этому договаривающемуся государству.

Договаривающееся государство не должно осуществлять лишение гражданства, за исключением случаев, когда оно действует в соответствии с законом, который должен предусматривать для соответствующего лица право на беспристрастное разбирательство судом или другим независимым органом (ст. 8).

Договаривающееся государство не должно лишать никакое лицо или группу лиц их гражданства по расовым, этническим, религиозным, политическим основаниям (ст. 9).

Любой договор между договаривающимися государствами, который предусматривает передачу территории, должен включать постановления, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи. Договаривающееся государство должно сделать все возможное для гарантии того, чтобы любой такой договор, заключенный им с государством, не являющимся стороной в рассматриваемой конвенции, содержал такие положения. При отсутствии таких положений договаривающееся государство, которому передается территория или которое иным образом приобретает территорию, дарует свое гражданство таким лицам, которые иначе стали бы апатридами в результате этой передачи или приобретения (ст. 10).

В Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 г.*(235), записано, что она не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства проводят или делают между гражданами и негражданами. Ничто в ней не может быть истолковано как влияющее в какой-либо мере на положения законодательства государств-участников, касающиеся национальной принадлежности, гражданства или натурализации, при условии, что в таких постановлениях не проводится дискриминации в отношении какой-либо определенной национальности (ст. 1).

Участники Конвенции обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления, в частности, таких прав, как права на свободу передвижения и проживания в пределах государства: права покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; права на гражданство (ст. 5).

В Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.*(236), устанавливается, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или других прав и свобод и совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами.

В соответствии с Пактом (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства.

В Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказания за него, принятой Генеральной Ассамблей ООН 30 ноября 1973 г., отмечается, что для целей этой Конвенции термин "преступление апартеида", который включает сходную с ним политику и практику расовой сегрегации и дискриминации в том виде, в каком они практикуются в южной части Африки, означает бесчеловечные акты, совершаемые с целью установления и поддержания господства одной расовой группы людей над какой-либо другой расовой группой людей и ее систематического угнетения*(237). В их число Конвенция включает любые меры законодательного характера и другие меры, рассчитанные на то, чтобы воспрепятствовать участию расовой группы или групп в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны, и умышленное создание условий, препятствующих полному развитию такой группы или таких групп, в частности путем лишения членов расовой группы или групп основных прав человека и свобод, включая право покидать свою страну и возвращаться в нее, право на гражданство и право на свободу передвижения и выбора местожительства (п. "с" ст. II).

В Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1979 г.*(238), установлено, что государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении приобретения, изменения или сохранения их гражданства. Они, в частности, обеспечивают, что ни вступление в брак с иностранцем, ни изменение гражданства мужа во время брака не влекут за собой автоматического изменения гражданства жены, не превращают ее в лицо без гражданства и не могут заставить ее принять гражданство мужа. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении гражданства их детей (ст. 9).

В Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 1985 г.*(239), указывается, что каждое государство должно публиковать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев (ст. 3).

Иностранцы обязаны соблюдать законы государства, в котором они проживают или находятся, и с уважением относиться к обычаям и традициям народа этого государства (ст. 4).

Иностранцы пользуются в соответствии с внутренним законодательством и с учетом соответствующих международных обязательств государств, в которых они находятся, в частности, следующими правами:

а) правом на жизнь и личную неприкосновенность; ни один иностранец не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранец не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом;

b) правом на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки;

с) правом на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и, когда это предусмотрено законом, при других разбирательствах;

d) правом на выбор супруга, на брак, на создание семьи;

e) правом на свободу мысли, мнения, совести и религии; правом исповедовать свою религию или убеждения с учетом лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы для защиты общественной безопасности, порядка, здоровья или нравственности населения или основных прав и свобод других;

f) правом на сохранение своего родного языка, культуры и традиций;

g) правом на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутренних валютных правил.

С учетом таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе для защиты государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других и которые совместимы с другими правами, признанными в соответствующих международных документах, иностранцы пользуются следующими правами:

a) правом покидать страну;

b) правом на свободное выражение своего мнения;

с) правом на мирные собрания;

d) правом владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими с учетом внутреннего законодательства.

Иностранцы, на законном основании находящиеся на территории государства, пользуются правом на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в границах государства. С учетом национального законодательства и наличия надлежащего разрешения супруге и несовершеннолетним или находящимся на иждивении детям иностранца, на законном основании проживающего на территории государства, разрешается сопровождать иностранца, приехать к нему и оставаться с ним (ст. 5).

Ни один иностранец не должен подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или наказанию, и, в частности, ни один иностранец не должен без его свободного согласия подвергаться медицинским и научным опытам (ст. 6).

Иностранец, на законном основании находящийся на территории государства, может быть выслан с территории этого государства только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на представление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом или лицами, специально назначенными компетентной властью, и на то, чтобы быть представленным для этой цели перед этой властью лицом или лицами. Запрещается индивидуальная или коллективная высылка таких иностранцев на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения (ст. 7).

Иностранцы, проживающие на законном основании на территории государства, пользуются также, в соответствии с национальными законами, следующими правами при условии выполнения своих обязанностей:

а) правом на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд;

b) правом вступать в профессиональные союзы и другие организации или ассоциации по своему выбору и участвовать в их деятельности. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для защиты прав и свобод других;

с) правом на охрану здоровья, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, социальное обслуживание, образование и отдых при условии, что они выполняют требования согласно соответствующим правилам и что это не возлагает на ресурсы государства чрезмерного бремени.

В целях защиты прав иностранцев, занимающихся законной оплачиваемой деятельностью в стране, в которой они находятся, такие права могут быть определены соответствующими правительствами в многосторонних или двусторонних конвенциях (ст. 8).

Ни один иностранец не может быть произвольно лишен его законным образом приобретенного имущества (ст. 9).

Любому иностранцу должна быть предоставлена свобода в любое время связаться с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого он является, или, при отсутствии таковых, с консульством или дипломатическим представительством любого другого государства, которому поручено защищать интересы государства, гражданином которого он является, в государстве, в котором он проживает (ст. 10).

В Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 19 января 1989 г.*(240), указывается, что государства-участники будут полностью уважать свои обязательства по международному праву, в частности о том, что каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, а также их международные обязательства в этой области.

Исключительно важную роль в регулировании вопросов гражданства играет Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.

Следует сказать, что Совет Европы рассматривает вопросы, касающиеся гражданства, на протяжении более чем 30 лет. В 1963 г. была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства.

В основу главы I Конвенции 1963 г. положена идея, которая в то время пользовалась широким признанием во многих западноевропейских странах. Она сводилась к тому, что множественное гражданство является нежелательным и что его следует в максимальной степени избегать. Статья 1 этой Конвенции предусматривает, в частности, что граждане, добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое прежнее гражданство и, в случае отсутствия соответствующей оговорки, лишаются права на его сохранение.

Тем не менее в Конвенции 1963 г. признается, что множественное гражданство возникает, в частности, тогда, когда гражданство другого государства-участника приобретается автоматически или когда государство, которое не является участником главы I Конвенции, допускает множественное гражданство в иных случаях. Поэтому в главу II, которая может быть принята государством-участником, даже если оно не приняло главу I, включены положения о выполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства, с тем чтобы освободить лиц с множественным гражданством от выполнения своей воинской обязанности более чем в одном государстве-участнике.

Однако позднее все чаще признавалось, что многочисленные проблемы, касающиеся гражданства, в частности множественного гражданства, рассмотрены в этой конвенции недостаточно глубоко. Некоторым из этих проблем был посвящен протокол, открытый для подписания в 1977 г. В 1993 г. был открыт для подписания Второй протокол о поправках к Конвенции.

Ввиду ряда изменений, произошедших в Европе с 1963 г., Совет Европы принял решение пересмотреть жесткие рамки изменения принципа избежания множественного гражданства. Этого требовали: миграция рабочей силы между европейскими государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, и свобода передвижения между государствами - членами Европейского союза. Кроме того, принцип равноправия полов означал, что супругам, имеющим разное гражданство, следует позволить приобретать гражданство своего супруга на одинаковых условиях и что оба супруга должны иметь возможность передавать свое гражданство своим детям. Поэтому Второй протокол о поправках к Конвенции 1963 г. допускает множественное гражданство в следующих трех дополнительных случаях: мигранты второго поколения, лица, состоящие в смешанном браке, и их дети.

Решение вопроса о том, чтобы позволить лицам, которые добровольно приобрели другое гражданство, сохранить свое прежнее гражданство, будет зависеть от конкретной ситуации в том или ином государстве. Одни государства, особенно когда значительное число лиц желает приобрести или приобрело их гражданство, могут считать, что сохранение другого гражданства затруднило бы полную интеграцию таких лиц. Другие же государства могут считать более предпочтительным оказывать содействие приобретению их гражданства путем предоставления лицам возможности сохранить свое гражданство происхождения и, тем самым, ускорить их интеграцию в принимающем государстве (например, дать возможность таким лицам сохранить гражданство других членов семьи или содействовать их возвращению в свою страну происхождения, если они того пожелают).

Как следствие, государствам должна быть предоставлена возможность самим учитывать свои собственные особые обстоятельства при определении рамок, в которых они допускают существование множественного гражданства.

В 1977 г. Комитет министров принял две резолюции: одну - о гражданстве супругов с разным гражданством, а другую - о гражданстве детей, рожденных в браке. В первой резолюции предлагалось, чтобы правительства государств-членов предприняли шаги, с тем чтобы супруги-иностранцы их граждан могли получать их гражданство на более льготных условиях, чем те, которые обычно действуют для других иностранцев, а также устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в том, что касается приобретения гражданства. Во второй резолюции предлагалось, чтобы правительства предоставляли или облегчали приобретение их гражданства детьми, рожденными в браке, если один из родителей является их гражданином.

Парламентская ассамблея также приняла ряд рекомендаций, касающихся гражданства, призвав государства-члены содействовать, в частности, приобретению гражданства беженцами в своих странах. В 1988 г. она приняла рекомендацию по проблемам гражданства в смешанных браках. В рекомендации Ассамблея отметила, что желательно, чтобы каждый из супругов смешанного барка имел право приобрести гражданство другого супруга без утраты гражданства происхождения; кроме того, дети, рожденные в смешанных браках, также должны иметь право приобрести и сохранить гражданство обоих родителей.

В декабре 1992 г. Комитет экспертов по множественному гражданству (КЭМГ), впоследствии переименованный в Комитет экспертов по гражданству (КЭГ), предложил провести исследование возможности подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. В ноябре 1993 г. КЭГ приступил к подготовке текста проекта, опираясь на результаты этого исследования. В целях подготовки проекта конвенции рабочая группа КЭГ собиралась в период с марта 1994 г. по ноябрь 1996 г. девять раз, а КЭГ в период с ноября 1993 г. по июль 1996 г. - пять раз. С февраля 1995 г. пересмотренные КЭГ варианты проекта текста конвенции о гражданстве публиковались, с тем чтобы ознакомить с ними всех заинтересованных лиц и дать им возможность высказать свои замечания.

В результате проделанной работы и консультаций, проведенных с парламентской ассамблеей, Руководящим комитетом по правам человека, Европейским комитетом по миграции, Специальным комитетом юрисконсультов по международному публичному праву и Комитетом экспертов по семейному праву, 29 ноября 1996 г. Европейский комитет по правовому сотрудничеству подготовил окончательный текст проекта конвенции, который был принят Комитетом министров 14 мая 1997 г. Конвенция была открыта для подписания 7 ноября 1997 г.

Необходимость ее разработки обусловливалась, во-первых, тем, что с момента принятия в 1930 г. Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло, и следовало свести в единый текст новые идеи, которые возникли в результате изменений во внутреннем законодательстве и в международном праве; во-вторых, тем, что в период с 1989 г. в странах Центральной и Восточной Европы возник ряд проблем в связи с происшедшими в них демократическими изменениями, и практически всем этим новым демократическим государствам пришлось разрабатывать новые законы о гражданстве и иностранцах.

Европейская конвенция о гражданстве, принимая во внимание многочисленные международные документы, касающиеся гражданства, множественного гражданства и безгражданства; признавая, что в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отельных лиц; желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желая максимально сократить число случаев безгражданства; желая исключить дискриминацию в вопросах, касающихся гражданства; отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство; признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством; учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность только в одном из этих участников; учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между национальными органами, отвечающими за вопросы гражданства, устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников. В ней указывается (ст. 3), что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.

В Конвенции устанавливается (ст. 4), что правила каждого государства-участника, регулирующие гражданство, основываются на следующих принципах:

а) каждый человек имеет право на гражданство;

b) следует избегать безгражданства;

с) никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;

d) ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение одним из супругов во время пребывания в браке гражданства не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Согласно ст. 5 Конвенции правила государства-участника, регулирующие гражданство, не должны проводить различий, которые равносильны дискриминации по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального и этнического происхождения. Каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.

Конвенция закрепляет правила, касающиеся гражданства (гл. III). В отношении приобретения гражданства она устанавливает (ст. 6), что каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства ex lege следующими лицами:

а) детьми, один из родителей которых в момент рождения этих детей имеет гражданство этого государства-участника, с учетом любых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за границей. В отношении детей, родительские права на которых установлены на основе признания, распоряжения суда или аналогичных процедур, каждое государство-участник может предусмотреть, чтобы ребенок приобретал его гражданство в соответствии с процедурой, которая определена его внутренним законодательством;

b) детьми, найденными на его территории, оба родителя которых неизвестны и которые в противном случае были бы лицами без гражданства.

В ней указывается, что каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства детьми, родившимися на его территории которые не приобретают при рождении другого гражданства. Такое гражданство предоставляется:

а) по рождению ex lege, или

b) в последующий период детям, которые остались без гражданства, по представлении в надлежащие органы соответствующим ребенком или от его имени заявления в порядке, предписанном внутренним законодательством этого государства-участника. Такое заявление можно подавать при условии постоянного проживания на законном основании на его территории в течение периода, не превышающего пяти лет непосредственно перед подачей заявления.

Устанавливается, что каждое государство-участник должно в своем внутреннем законодательстве предусматривать возможность приобретения гражданства лицами, на законном основании постоянно проживающими на его территории. При определении условий приобретения гражданства оно не должно предусматривать период проживания, превышающий десять лет перед подачей заявления.

В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможности, облегчающие приобретение его гражданства следующими лицами:

а) супругами его граждан;

b) детьми одного из его граждан, подпадающими под изъятие, которое может предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за границей;

с) детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел его гражданство;

d) детьми, усыновленными одним из его граждан;

е) лицами, которые родились на его территории и на законном основании постоянно проживают на ней;

f) лицами, которые на законном основании постоянно проживают на его территории в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавливается внутренним законодательством соответствующего государства-участника;

g) лицами без гражданства и признанными беженцами, на законном основании постоянно проживающими на его территории (ст. 6).

Конвенция запрещает государству-участнику предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе государства-участника, за исключением следующих случаев:

a) добровольное приобретение другого гражданства;

b) приобретение гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;

c) добровольная служба в иностранных вооруженных силах;

d) поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;

e) отсутствие подлинной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;

f) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести гражданство государства-участника ex lege, более не выполняются;

g) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.

Предусматривается, что государство-участник может предусмотреть утрату его гражданства детьми, родители которых лишаются этого гражданства в связи с добровольной службой в иностранных вооруженных силах, а также поведением, причиняющим серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника. Оно не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства, за исключением случаев, когда гражданство государства-участника приобретено путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя (ст. 7).

Каждое государство-участник, указывается в Конвенции (ст. 8), разрешает отказ от его гражданства, при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства. Однако государство-участник может предусмотреть в своем внутреннем законодательстве, что отказываться от гражданства могут только граждане, обычно проживающие за границей.

Устанавливается (ст. 9), что каждое государство-участник, в случаях и на условиях, предусмотренных его внутренним законодательством, способствует восстановлению его гражданства бывшими гражданами, на законном основании постоянно проживающими на его территории.

В Конвенции рассматриваются процедуры, касающиеся гражданства. В ней указывается, что каждое государство-участник обеспечивает рассмотрение заявлений, касающихся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, в разумные сроки (ст. 10). Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы решения, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, содержали письменное изложение оснований (ст. 11). Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы решения, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, были открыты для административного или судебного обжалования в соответствии с его внутренним законодательством (ст. 12). Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы сборы на приобретение, сохранение, утрату, восстановление или легализацию его гражданства были разумными. Оно обеспечивает, чтобы сборы за административное или судебное обжалование не становились препятствующими для заявителей (ст. 13).

Рассматривая множественное гражданство, Конвенция определяет случаи множественного гражданства ex lege. В соответствии со ст. 14 государство-участник разрешает:

а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство;

b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак.

Предусмотрены и другие возможные случаи множественного гражданства (ст. 15). Конвенция не ограничивает право государства-участника определить в своем внутреннем законодательстве:

а) сохраняют ли или утрачивают его гражданство его граждане, приобретающие или имеющие гражданство другого государства;

b) является ли условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрата.

Согласно ст. 16 Конвенции государство-участник не должно ставить условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрату, если такой отказ или утрата невозможны или их нельзя обоснованно требовать. Граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника (ст. 17).

Касаясь проблем правопреемства государств, связанных с гражданством, Конвенция устанавливает (ст. 18), что в вопросах гражданства при правопреемстве государств каждое соответствующее государство-участник соблюдает принципы верховенства права, нормы, касающиеся прав человека, и принципы, содержащиеся в самой конвенции. При принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности:

a) наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством;

b) место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств;

c) волю соответствующего лица;

d) территориальное происхождение соответствующего лица.

В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является утрата иностранного гражданства, применяется положение, согласно которому государство-участник не должно ставить это условие, если такая утрата невозможна или ее нельзя обоснованно требовать.

В соответствии со ст. 19 Конвенции в случаях правопреемства государств соответствующие государства-участники принимают меры для урегулирования вопросов гражданства путем заключения соглашений между ними и, в соответствующих случаях, в рамках их отношений с другими заинтересованными государствами. Такие соглашения заключаются с учетом принципов и норм, изложенных в Конвенции.

Конвенция устанавливает следующие принципы, касающиеся неграждан (ст. 20): граждане государства-предшественника, постоянно проживающие на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют право оставаться в этом государстве; эти лица пользуются одинаковым режимом с гражданами государства-правопреемника в том, что касается социальных и экономических прав. Каждое государство-участник может не принимать этих лиц на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.

В Конвенции подробно рассматриваются вопросы, связанные с воинской обязанностью в случаях множественного гражданства. В ней указывается (ст. 21), что лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны выполнить свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников. Порядок выполнения воинской обязанности определяется соглашениями между любыми из государств-участников.

За исключением случаев, когда специальное соглашение, которое заключено или может быть заключено, предусматривает иное, к лицам, имеющим гражданство двух или более государств-участников, применяются следующие положения Конвенции:

а) любые такие лица выполняют воинскую обязанность в государстве-участнике, на территории которого они постоянно проживают. Тем не менее они могут до достижения 19-летнего возраста выполнить воинскую обязанность в качестве добровольцев в любом другом государстве-участнике, гражданами которого они также являются, в течение полного действительного срока, как минимум равного сроку действительной военной службы в первом государстве-участнике;

b) лица, постоянно проживающие на территории государства-участника, гражданами которого они не являются, или на территории государства, которое не является государством-участником, могут по своему выбору выполнить воинскую обязанность на территории любого из государств-участников, гражданами которых они являются;

c) лица, которые в соответствии с упомянутыми правилами выполняют свою воинскую обязанность в одном из государств-участников, как это предписано законодательством этого государства-участника, считаются выполнившими свою воинскую обязанность в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;

d) лица, которые до вступления в силу Конвенции для государств-участников, гражданами которых они являются, выполнили свою воинскую обязанность в одном из этих государств-участников в соответствии с законодательством этого государства-участника, считаются выполнившими такую обязанность в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;

e) лица, которые прошли действительную военную службу в одном из государств-участников, гражданами которого они являются, и впоследствии переехали на постоянное жительство в другое государство-участника, гражданами которого они являются, подлежат прохождению военной службы только в качестве военнослужащих запаса в этом государстве-участнике;

f) применение Конвенции никоим образом не затрагивает гражданство соответствующих лиц;

g) в случае объявления мобилизации в любом из государств-участников это государство-участник освобождается от обязательств, вытекающих из Конвенции.

Касаясь вопроса об освобождении от воинской обязанности или альтернативной гражданской службы, Конвенция устанавливает (ст. 22), что за исключением случаев, когда специальное соглашение, которое заключено или может быть заключено между государствами-участниками, предусматривает иное, к лицам, имеющим гражданство двух или более государств-участников, применяются также следующие положения:

a) лица, которые освобождены от воинской обязанности или прошли альтернативную гражданскую службу в одном из государств-участников, как это предписано законодательством этого государства-участника, считаются освобожденными от воинской обязанности или прошедшими альтернативную гражданскую службу в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;

b) лица, являющиеся гражданами государства-участника, в котором не предусмотрена обязательная военная служба, считаются выполнившими свою воинскую обязанность, если они постоянно проживают на территории этого государства-участника. Тем не менее они считаются не выполнившими своей воинской обязанности в отношении государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются и в которых военная служба является обязательной, если только их постоянное проживание в первом государстве-участнике не продолжается до определенного возраста, о котором каждое заинтересованное государство-участник сообщает при подписании или сдаче на хранение своих ратификационных грамот или документов о принятии или присоединении;

c) лица, являющиеся гражданами государства-участника, в котором не предусмотрена обязательная военная служба, также считаются выполнившими свою воинскую обязанность, если они прошли военную службу в качестве добровольцев в течение полного действительного срока, как минимум равного сроку действительной военной службы в государстве-участнике, гражданином которого они также являются, независимо от места их постоянного проживания.

Согласно ст. 26 Конвенции ее положения не затрагивают внутреннего законодательства и обязательных международных документов, которые уже действуют или могут вступить в силу и в соответствии с которыми отдельным лицам предоставлены или были бы предоставлены более широкие права в области гражданства.

Важную роль в регулировании вопросов гражданства играют также двусторонние и многосторонние договоры и соглашения России с другими государствами*(241)

Различные походы к проблемам гражданства, закрепленные в национальном законодательстве бывших союзных республик СССР, могли породить конфликтные ситуации между государствами. В этих условиях важная роль принадлежит договорному урегулированию данных вопросов. Например, ст. 2 Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г. предусматривает: "Вопросы приобретения гражданства одной из Сторон лицами, проживающими на территории другой Стороны, будут урегулированы соответствующим соглашением с учетом законодательства Сторон о гражданстве"*(242) Подобное положение содержит и ст. 3 Договора между РСФСР и БССР от 18 декабря 1990 г.*(243) Договоры предусматривают решение и других вопросов гражданства*(244)

К числу такого рода документов относится Меморандум от 28 марта 1994 г. "Об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации"*(245) В нем, в частности, указывается, что Президент РФ и Президент Республики Казахстан, признавая необходимость скорейшего урегулирования вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, исходя из стремления народов двух стран к сохранению и укреплению традиционно тесных дружеских связей и отношений добрососедства, подтверждая приверженность общепризнанным правам и свободам человека, руководствуясь Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г., выражают намерение решать указанные вопросы посредством:

процедур, гарантирующих приобретение в упрощенном порядке соответствующего гражданства гражданами любого из двух государств и их близкими родственниками, прибывающими соответственно в республику Казахстан или Российскую Федерацию для постоянного проживания;

обеспечения равенства в правах и обязанностях граждан одного государства, проживающих на территории другого, с гражданами этого другого государства, за согласованными изъятиями;

предоставления гражданам одного государства возможности работать по контракту на предприятиях и в организациях другого государства;

предоставления гражданам одного государства возможности проходить военную службу по контракту в вооруженных силах другого государства;

максимального упрощения процедур, связанных с передвижением и проживанием граждан одного государства на территории другого государства;

предоставления гарантии безвизовых поездок граждан обоих государств без взимания каких-либо пошлин, регистраций и других администрированных ограничений, за исключением случаев правонарушений и въезда в третьи государства;

максимального упрощения таможенных процедур при пересечении государственной границы гражданами обоих государств;

создания условий для обмена национальных валют и перевода денежных средств граждан и юридических лиц из одной страны в другую в согласованных между ними пределах;

предоставления гарантии гражданину одного государства, проживающему на территории другого государства, на владение, пользование и распоряжение своей собственностью в соответствии с законодательством государства проживания*(246)

Важную роль в регулировании вопросов гражданства играет Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. (вступило в силу 4 ноября 2000 г.)*(247) В соответствии с ним каждая сторона предоставит прибывающим на постоянное жительство на ее территорию гражданам другой стороны право приобретать гражданство в упрощенном (регистрационном)порядке при соблюдении одного из следующих условий:

а) если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родился или проживал на территории стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 г.;

б) при наличии у заявителя одного из постоянно проживающих на территории стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.

Установленный соглашением порядок предоставления гражданства распространяется на граждан сторон, постоянно проживающих на территории другой стороны, независимо от срока проживания на территории стороны приобретаемого гражданства. Приобретение гражданства одной стороны и выход из гражданства другой стороны производится на основе свободного волеизъявления заинтересованных лиц в соответствии с законодательством сторон и положениями заключенного соглашения (ст. 1).

Предусматривается (ст. 2), что для приобретения гражданства одной стороны гражданин другой стороны представляет в соответствующие органы другой стороны следующие документы:

заявление по форме, согласованной компетентными органами сторон;

паспорт или иной документ, удостоверяющий личность и подтверждающий принадлежность лица к гражданству одной из сторон;

нотариально заверенные копии свидетельства о рождении и о браке;

документ, подтверждающий наличие одного из условий, указанных в Соглашении.

Органы внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения гражданства одной из сторон в соответствии с Соглашением в срок не более трех месяцев с даты подачи документов с соблюдением требований, предусмотренных национальным законодательством этой стороны.

В случае приобретения гражданства одной стороны с одновременной утратой гражданства другой стороны в соответствии с национальным законодательством этой стороны лицо, подавшее ходатайство об этом, сохраняет гражданство другой стороны до принятия положительного решения по его ходатайству.

Согласно ст. 3 Соглашения при изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами другой стороны, изменяется соответственно и гражданство их несовершеннолетних детей. Гражданство несовершеннолетних детей, один из родителей которых является гражданином одной из сторон, а другой родитель приобретает гражданство другой стороны, определяется соглашением родителей, принятым в соответствии с национальным законодательством, которое должно быть выражено в заявлении, подаваемом в соответствии с Соглашением. Дети, родители которых проживают раздельно, сохраняют гражданство родителя, на воспитании которого они находятся, если по этому поводу не состоялось иного соглашения между родителями.

Установленное гражданство детей по достижении ими совершеннолетия, один из родителей которых имеет гражданство одной стороны, а другой - гражданство другой стороны, может быть изменено в соответствии с законодательством сторон. Гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав. На изменение гражданства детей не требуется согласие родителей, лишенных родительских прав.

В Соглашении также устанавливается (ст. 5), что если национальное законодательство стороны или международные соглашения, участниками которых она является, устанавливает более льготные условия приобретения гражданства, то в этом случае применяются нормы национального законодательства либо соответствующего международного соглашения.

Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. о гражданстве предусматривает равноправие между гражданами двух государств, а также посвящен специфическим правам граждан договаривающихся государств как граждан Союза. Согласно ч. 1 ст. 13 Устава полномочия Союза и его органов направлены на обеспечение равенства политических и социально-экономических прав граждан. Для этой цели Союз наделен полномочиями обеспечить равенство прав граждан Союза в получении всех видов образования и медицинской помощи, трудоустройстве, оплате труда и других областях (п. "б" ч. 1 ст. 15); равные права в социальной сфере предусмотрены ст. 10, а в экономической - ст. 9 "л" Устава.

Союз наделен полномочиями обеспечить права граждан России и Беларуси как граждан Союза (п. "а" ч. 1 ст. 15).

В Уставе закреплено право граждан Союза свободно передвигаться и постоянно проживать в пределах территории договаривающихся государств с соблюдением правил, установленных законом этих государств в отношении отдельных районов и местностей (п. "а" ч. 3 ст. 18).

Пункт "а" ч. 3 ст. 18 Устава предусматривает дипломатическую и консульскую защиту граждан Союза.

В соответствии с ч. 4 ст. 18 Устава гражданам Союза, постоянно проживающим в другом государстве - участнике Союза, предоставлено активное и пассивное избирательное право на выборах в органы местного самоуправления на территории этого государства.

Только граждане Союза могут быть должностными лицами органов Союза и их аппаратов (ч. 1 ст. 33), однако пенсионное обеспечение этих лиц осуществляется в порядке и на условиях, определенных законодательством государств - участников Союза, гражданами которых они являются, для государственных служащих (ч. 5 ст. 33).

8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь был подписан Договор о создании союзного государства*(248), который также регулирует ряд важных вопросов гражданства.

Согласно ст. 14 Договора граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. В Союзном государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права.

Вопросы приобретения и утраты гражданства государств-участников регулируются их национальным законодательством. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.

Граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними. В Договоре указывается, что до принятия союзного нормативно-правового акта в области гражданства правовое положение граждан Союзного государства регулируется национальными законодательными актами государств-участников, договорами между ними в области гражданства.

До введения единого образца документов, удостоверяющих личность гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются документы, выданные государственными органами и органами местного самоуправления государств-участников, а также документы, признаваемые в соответствии с законодательством государств-участников и международными договорами.

В соответствии со ст. 15 Договора каждый гражданин государства-участника имеет право на защиту на территории третьего государства, где не имеется представительства государства-участника, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства-участника.

Российской Федерацией заключен также и ряд других международных соглашений, в которых рассматриваются вопросы гражданства.

Источники информации и примечания

*(1) См.: Гессен В.М. Подданство, его установления и прекращение. СПб., 1909. С. 130-132.

*(2) Куплеваский Н.О. Русское государственное право. Т. 1. Харьков, 1902. С. 134.

*(3) См.: Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 181-182.

*(4) Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 182.

*(5) См.: Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 182-183.

*(6) Там же. С. 183-184.

*(7) См.: Жилин А.А. Учебник государственного права (пособие к лекциям). Ч. I. Пг., 1916. С. 114-115.

*(8) См.: Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 6.

*(9) Там же.

*(10) См.: там же.

*(11) См.: там же. С. 7.

*(12) Там же. С. 7.

*(13) Коркунов Н.М. Укоренение иностранцев и прекращение подданства // Журнал Министерства юстиции. 1895. N 10. С. 77.

*(14) См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. 8-е. изд. СПб., 1914. С. 262-263.

*(15) Гессен В.М. Указ. соч. С. 108.

*(16) Гессен В.М. Указ. соч. С. 116-117.

*(17) Гессен В.М. Указ. соч. С. 123.

*(18) Там же. С. 125.

*(19) Гессен В.М. Указ. соч. С. 127-128.

*(20) Гессен В.М. Указ. соч. С. 133-134.

*(21) См.: Мишин А.А. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989. С. 100.

*(22) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 3-е изд. М., 1999. С. 140.

*(23) См.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971. С. 150.

*(24) Союз Советских Социалистических Республик, Центральный Исполнительный комитет 2-го созыва. 2-я сессия. Стенографический отчет. Изд. ЦИК Союза ССР. М., 1924. С. 490.

*(25) Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 4.

*(26) См.: Кишкин С.С. Указ. соч. С. 5-6.

*(27) См.: там же. С. 6.

*(28) См.: Кишкин С.С. Советское гражданство // Советский федерализм / Под ред. М.О. Рейхеля. М., 1930. С. 59.

*(29) См.: Турубинер А. Гражданство. Энциклопедия государства и права. Т. I. М., 1929. С. 526-527.

*(30) См.: Дьяконов Л. Определение гражданства // Административный вестник. 1925. N 9-10. С. 13.

*(31) См.: Трайнин И. К вопросу о гражданстве //Советское государство и право. 1938. N 5. С. 51.

*(32) См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик // Проблемы социалистического права. Сборник. 1938. N 6. С. 48.

*(33) Там же.

*(34) Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 48.

*(35) См.: там же. С. 50.

*(36) См.: там же.

*(37) См.: там же.

*(38) См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 51.

*(39) Вторая сессия Верховного Совета СССР первого созыва. Стенографический отчет. М., 1938. С. 799-800.

*(40) Советское государственное право / Под ред. А.Л. Вышинского. М., 1938. С. 275.

*(41) См.: Советское государственное право. М., 1948. С. 261-262.

*(42) См.: Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1955. С. 163.

*(43) См.: Денисов А.И., Кириченко М.Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 137.

*(44) Там же.

*(45) Советское государственное право / Отв. ред. С.С. Кравчук. М., 1958. С. 123.

*(46) Основы советского государственного строительства и права. М., 1961. С. 152.

*(47) См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. М., 1961. С. 457-458.

*(48) См.: Русинова С.И. Закрепление института гражданства в послевоенных конституциях буржуазных стран // Правоведение. 1962. N 4. С. 46.

*(49) Советское государственное право / Под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 163.

*(50) См.: Советское государство и право / Под ред. И.Е. Фарбера. С. 163-168; Фарбер И.Е. Права человека, гражданина и лица в социалистическом обществе // Правоведение. 1967. N 1. С. 44.

*(51) См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 244-245.

*(52) Кучинский В.А. Правовой статус и субъективные права граждан // Правоведение. 1965. N 4. С. 47.

*(53) См.: Мальцев Г.В. Проблема личности в советской юридической науке // Советское государство и право. 1968. N 4. С. 35.

*(54) Там же.

*(55) См.: Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 134.

*(56) См.: Сафронов В.М. Правовое положение граждан СССР. М., 1969. С. 11.

*(57) См.: Бойцов В.Я. К вопросу о понятии гражданства как государственно-правового отношения // Сб. научных трудов Свердловского юридического института. Вып. 9. Свердловск, 1969. С. 18-26.

*(58) Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. М., 1969. С. 15.

*(59) См.: Шевцов В.С. Указ. соч. С. 13-39.

*(60) См.: Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 54-55. Аналогичное мнение высказано и О.О. Мироновым (см.: Миронов О.О. Содержание категории "советское гражданство"// Проблемы конституционного права. Вып. 1 (2). Саратов, 1974. С. 89).

*(61) См.: Ямпольская Ц.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 156; Воеводин Л.Д. Охрана свободы личности и основных прав граждан в деятельности местных Советов // Вопросы развития Советов на современном этапе. М., 1966. С. 189-190; Попков В.Д. Советский гражданин (правовой статус и ответственность)// Вестник Моск. ун-та. 1968. N 1. С. 9; Щетинин Б.В. Гражданин и социалистическое государство // Советское государство и право. 1975. N 2. С. 4.

*(62) См.: Щетинин Б.В. Указ. соч. С. 4.

*(63) Щетинин Б.В. Указ. соч. С. 7.

*(64) См.: Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1974. С. 177.

*(65) Там же.

*(66) Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 38.

*(67) См.: Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968. С. 6.

*(68) См.: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 5-33.

*(69) Заседания Верховного Совета СССР девятого созыва. 10-я сессия. Стенографический отчет. М., 1979. С. 78.

*(70) Тункин Г.И. Закон о гражданстве СССР // Советское государство и право. 1979. N 7. С. 22.

*(71) Советское государственное право / Отв. ред. Е.И. Козлова. М., 1983. С. 173.

*(72) См.: Советское государственное право. С. 173-174.

*(73) См.: Советское государственное право / Под ред. М.Г. Кириченко. М., 1983. С. 112-114.

*(74) См.: Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1985. С. 152-153.

*(75) Ведомости СССР. 1990. N 23. Ст. 435.

*(76) Конституционное (государственное)право зарубежных стран. Общая часть. 3-еизд. М., 1999. С. 139.

*(77) Ведомости РФ. 1998. N 6. Ст. 243.

*(78) Шафир М.А. Гражданство Российской Федерации и его законодательное регулирование // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 107.

*(79) См.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 5-12

*(80) См.: Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 116-117.

*(81) Бабурин С.Н. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство // Государство и право. 1996. N 11. С. 3.

*(82) См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 104-105.

*(83) См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 272.

*(84) См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 155-158.

*(85) См.: Актуальные проблемы гражданства. М., 1995. С. 27-28.

*(86) Там же. С. 28.

*(87) См.: Конституционное право России. Екатеринбург, 2001. С. 159-161.

*(88) См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1972. С .72, 191; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 8.

*(89) Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества. М., 1995. С. 106.

*(90) См.: Стрекозов В.Г., Казанчеев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 102.

*(91) См.: Конституционное право. М., 1996. С. 96; Конституционное право. М., 1999. С. 132-133.

*(92) СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

*(93) СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(94) См.: Сафронов В.М. Указ. соч. С. 11; он же. Конституция СССР и советское гражданство. М., 1984. С. 5-18.

*(95) Черниченко С.В. Указ. соч. С. 27.

*(96) Там же.

*(97) См.: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 25.

*(98) См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 11.

*(99) См.: Спасов Б., Ангенов А. Государственное право Народной Республики Болгария. М., 1962. С. 35.

*(100) Беер Я., Ковач И., Самел П. Государственное право Венгерской Народной Республики. М., 1963. С. 250.

*(101) Иначе представляет себе состояние гражданства В.С. Шевцов. Он пишет: "Неправильно было бы видеть в гражданстве лишь формально-правовую категорию, с которой связывается наступление для физических лиц известных правовых последствий. Это означало бы низведение гражданства до простого юридического факта. На самом же деле гражданство как специфически определенная правовая связь лица с государством призвана определять правовое положение лица в обществе и государстве. Тем самым в гражданстве как в фокусе концентрируются те наиболее существенные правовые связи, которые существуют между лицом, обществом и государством. Не случайно, что основные права и обязанности граждан, выражающие такие наиболее существенные связи, являются главным правовым следствием обладания лица гражданством"(см.: Шевцов В.С. Советское гражданство и государственный суверенитет // Советское государство и право. 1970. N 6. С. 40).

*(102) Надо сказать, что гражданство можно рассматривать не только как институт конституционного права, но и как комплексный правовой институт, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права.

*(103) См.: Дурденевский В.Н. На путях к русскому федеральному праву // Советское право. 1923. N 1 (4). С. 21-24; Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 3.

*(104) Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 244.

*(105) Русинова С.И. О государственном устройстве в системе советского государственного права // Советское государство и право. 1962. N 9. С. 61.

*(106) Русинова С.И. О государственном устройстве в системе советского государственного права. С. 63-64.

*(107) Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. С. 457. Аналогичной точки зрения придерживался Б.В. Щетинин (см.: Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. С. 172-173; он же. О месте, содержании и значении принципа основных прав и обязанностей граждан в системе советского государственного права// Вопросы государственного и административного права. Труды Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1967. С. 96-97), а также И.Е. Фарбер (см.: Фарбер И.Е. Свобода и права человека в советском государстве. С. 45-46).

*(108) См.: Руссо Ж.Ж. Трактаты. М., 1969. С. 152.

*(109) См.: Лепешкин А.И. Указ. соч. С. 457.

*(110) См.: Черниченко С.В. Указ. соч. С. 6-8.

*(111) См.: Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. С. 153.

*(112) См.: там же.

*(113) См.: Попков В.Д. Указ. соч. С. 9.

*(114) Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 4.

*(115) См.: Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 156.

*(116) См.: Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. С. 140-141.

*(117) Подробнее см.: Кучинский В.А. Указ. соч. С. 47.

*(118) См.: Щетинин Б.В. Гражданин и социалистическое государство. С. 4.

*(119) Подробнее см.: Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 35.

*(120) См., напр.: Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. С. 3-14; Шафир М. Гражданином быть обязан. М., 1972. С. 5-8; Полянский В.В. Советское гражданство (политико-правовые проблемы). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1979. С. 6. А.В. Мещеряков даже считает, что гражданство "было известно еще предшествовавшим государству греческим полисам и римским гражданским общинам". Правда, эта мысль не помешала А.В. Мещерякову присоединиться к высказанному в литературе мнению о зарождении института гражданства в эпоху становления первых буржуазных государств (см.: Мещеряков А.В. Развитие теории советского гражданства. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 1985. С. 5).

*(121) Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР. Саратов, 1982. С. 49.

*(122) Систематический свод. Т. VI. С. 45.

*(123) Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. С. 203.

*(124) ПСЗ-I. N 3778.

*(125) ПСЗ-II. N 6406.

*(126) Гессен В.М. Указ. соч. С. 209.

*(127) ПСЗ-I. N 3937

*(128) См.: ПСЗ-I. N 12459

*(129) См.: ПСЗ-I. N 3778.

*(130) ПСЗ-I. N 9434.

*(131) ПСЗ-I. N 11466

*(132) ПСЗ-I. N 17138.

*(133) ПСЗ-I. N 17635.

*(134) ПСЗ-I. N 19841.

*(135) См.: Приложение к ст. 847 // Т. IX Свода законов, изданного в 1899 г.

*(136) Гессен В.М. Указ. соч. С. 223-224.

*(137) ПСЗ-I. N 22533.

*(138) ПСЗ-II. N 121.

*(139) См.: Гессен В.М. Указ. соч. С. 227.

*(140) Свод законов Российской империи. Т. IX. СПб., 1899. Ст. 982.

*(141) Свод законов Российской империи. Т. IX. Законы о состоянии. Ст. 18.

*(142) Согласно переписи населения 1897 г. сословные группы выглядели следующим образом: дворяне - 1,5%; лица духовного звания - 0,5%; потомственные личные и почетные граждане - 0,3%; купцы - 0,2%; мещане - 10,7%; крестьяне - 77,1%; казаки - 2,3%; инородцы - 6,6%.

*(143) Коркунов Н.М. Русское государственное право. С. 211-212.

*(144) Екатерина II, стремясь создать в России особый род людей наподобие западноевропейского третьего сословия, включила в него всех лиц, отличавшихся особыми достоинствами, однако не состоявших на государственной службе. Эти лица, получившие название именитых граждан, должны были занимать самое почетное положение в городе. К их числу были отнесены: 1) лица, успешно прослужившие два срока в должности мещанских заседателей совестного суда, или губернского магистрата, или бургомистра, или городского головы; 2) ученые, имевшие университетские и академические аттестаты; 3) художники, являвшиеся членами академий или имевшие академические свидетельства о своем звании; 4) капиталисты, владевшие капиталом в 50 тыс. руб., и банкиры, капиталы которых составляли от 100 до 200 тыс. руб.; 5) оптовые торговцы, не имевшие лавок; 6) хозяева кораблей, которые отправляли их в море.

Александр I в 1807 г. вместо именитого гражданства создал первостатейное купечество как высший разряд торгового сословия, предоставив ему особые права и преимущества.

Николай I учредил в 1832 г. почетное гражданство примерно на тех же условиях, на которых существовало именитое гражданство.

*(145) В рамках Свода законов о состояниях действовали специальные акты: Положение о башкирах и Учреждения гражданского управления казаков. В частности, в Положении о башкирах указывалось (ст. 1): "Инородцы, известные под названием башкир, мещеряков, тептярей и бобылей, имевшие общее наименование Башкирского войска, пользуются гражданским устройством, как сельские обыватели, на основаниях в сем Положении определенных".

*(146) Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. Пг., 1917.

*(147) Рабочий и солдат. 1917. N 8.

*(148) СУ. 1917. N 1. Ст. 3.

*(149) Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 206.

*(150) Там же. С. 216.

*(151) Декреты Советской власти. Т. 1. С. 243.

*(152) Там же. С. 247.

*(153) Там же. С. 407.

*(154) См.:Миронов Н.В. Правовое регулирование внешних сношений СССР. М., 1957. С. 76.

*(155) СУ. 1917. N 3. Ст. 31.

*(156) СУ. 1917. N 2. Ст. 18.

*(157) СУ. 1917. N 11. Ст. 163.

*(158) СУ. 1918. N 15. Ст. 215.

*(159) См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 56.

*(160) Дата указана по "Известиям ВЦИК" 5 апреля (23 марта) 1918 г. В некоторых изданиях он рассматривается как декрет от 5 апреля 1918 г.

*(161) СУ. 1918. N 31. Ст. 405.

*(162) См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 52.

*(163) Международная жизнь. 1928. N 15. С. 11.

*(164) СУ. 1921. N 62. Ст. 437.

*(165) С.С. Кишкин отмечал, что этот декрет, предоставляя "соответствующим органам власти дискреционное право принимать иностранцев в российское гражданство", не устанавливал "обязанности этих органов в подлежащих случаях выдавать иностранцам надлежащие удостоверения о приобретении ими прав российского гражданства". (См.: Кишкин С.С. Советское гражданство М., 1925. С. 23.).

*(166) Подробнее см.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 52-53.

*(167) Подробнее см.: Мещеряков А.В. К истории зарождения советского гражданства // Проблемы конституционного права. Саратов, 1986. С. 46-53.

*(168) СУ. 1921. N 72. Ст. 578.

*(169) См., напр.: Гайдуков Д. Гражданство СССР. М., 1940. С. 32-34.

*(170) Подробнее см.: Буткевич В.Г. Правовые вопросы гражданства и статуса иностранцев в первые годы Советской власти // Проблемы правоведения. Научный сборник. N 35. Киев, 1977. С. 72-78.

*(171) СЗ. 1924. N 23. Ст. 201.

*(172) Союз Советских Социалистических Республик. Центральный Исполнительный Комитет 2-го созыва. 2-я сессия. Стенографический отчет. С. 490-495.

*(173) Союз Советских Социалистических Республик. Центральный Исполнительный Комитет 2-го созыва. 2-я сессия. Стенографический отчет. С. 508.

*(174) СЗ СССР. 1930. N 34. Ст. 367.

*(175) СЗ СССР. 1931. N 24. Ст. 196.

*(176) СУ РСФСР. 1926. N 11. Ст. 85.

*(177) СУ РСФСР. 1927. N 79. Ст. 533.

*(178) СУ РСФСР. 1925. N 19. Ст. 131.

*(179) СУ РСФСР. 1924. N 52. Ст. 505.

*(180) См.: Трудовая правда. 1924. 11 апр. N 82.

*(181) СЗ СССР. 1925. N 77. Ст. 581.

*(182) Вторая сессия Верховного Совета СССР первого созыва. С. 695-698.

*(183) Там же. С. 696.

*(184) Гайдуков Д. Указ. соч. С. 52.

*(185) Ведомости СССР. 1978. N 49. Ст. 816.

*(186) Подробнее см.: Кулик Р.И. Закон о гражданстве СССР. М., 1980. С. 3-8.

*(187) Подробнее см.: Русинова С.И. Закон о гражданстве СССР // Правоведение. 1980. N 1. С. 3-9.

*(188) См.: Тункин Г.И. Закон о гражданстве СССР. С. 22.

*(189) См.: Тункин Г.И. Указ. соч. С. 24.

*(190) Ведомости СССР. 1990. N 23. Ст. 435.

*(191) См.: Вторая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Часть VI. М., 1989. С. 35-36.

*(192) См.: Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. С. 45-62; он же. Советское гражданство и государственный суверенитет // Советское государство и право. 1970. N 6. С. 39-47.

*(193) См.: Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. С. 62-78.

*(194) См.: там же. С. 79-93.

*(195) См.: Полянский В.В. Принципы советского гражданства // Советское государство и право. 1980. N 5. С. 123-129. О принципах гражданства, на которых базируется Закон о гражданстве СССР 1978 г., см. также: Кулик Р.И. Указ. соч. С. 14-39; Шевцов В.С. Советское гражданство. М., 1965; он же. Советское государство и личность. М., 1978. С. 7-23; он же. Гражданство СССР. М., 1980. С. 7-17; Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 55-56; Русинова С.И. Закон о гражданстве СССР. С. 6-9.

*(196) Подробнее см.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 103.

*(197) Подробнее см.: Васильев В. Гражданство после распада СССР // Народный депутат. 1992. N 18. С. 55-60.

*(198) К единому государству. М., 2001. С. 286.

*(199) См.: Ведомости РФ. 1992. N 6. Ст. 243.

*(200) Арутюнов М.Г. Современное законодательство по вопросам гражданства Российской Федерации и проблемы, связанные с его реализацией // Актуальные проблемы гражданства. М., 1995. С. 54.

*(201) Т.Е. Шингерей в этой связи подчеркивает, что Закону о гражданстве Российской Федерации 1991 г. присущ принцип свободы и добровольности выбора гражданства и недопустимость его лишения. Однако она называет его принципом самостоятельного решения лицом вопросов гражданства, что, разумеется, не соответствует ни российскому законодательству, ни фактическому положению дел, так как, если выбор гражданства действительно решается самим человеком, то решение вопросов гражданства принадлежит государству. См.: Шингерей Т.Е. Институт гражданства Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 10.

*(202) См., напр.: Рудинский Ф.М. Советская конституция: права человека и гражданина// Советское государство и право. 1991. N 9. С. 10.

*(203) Следует заметить, что, например, В.Н. Дурденевский отождествлял право на гражданство с основными правами и свободами советских граждан. "Право на гражданство СССР, - писал он, - это право ковать свое собственное счастье, свою радостную, счастливую жизнь. Право на гражданство СССР - это право на отдых, на труд, на образование, на материальную обеспеченность в старости. Право на гражданство СССР - это право на свободу слова, на свободу печати, уличных шествий, демонстраций и т.д." (см.: Дурденевский В. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 51). В литературе высказано также мнение о том, что содержанием права на гражданство являются вопросы приобретения, изменения, выбора и утраты гражданства (см.: Яшин В.Н., Калинин В.Н. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации: современные проблемы // Право и политика. 2000. N 11).

В.В. Свинарев полагает, что право лица на гражданство совсем не означает, что оно его получит во многих государствах, но создает реальные возможности рассчитывать на установление правовой связи хотя бы с одним из них, а также гарантирует лицу возможность сохранения имеющегося гражданства. "...Когда речь идет об определенных условиях, при которых может быть реализовано то или иное право, - указывает он, - то, строго говоря, речь идет не собственно о праве на ту или иную форму возможного и (или)должного поведения, а о необходимости предусмотреть, учесть, выполнить все те требования, которые только и дают возможность индивиду приблизиться к реализации желаемого правоотношения. Другими словами, речь может идти об "отложенном"праве индивида, в данном случае праве на гражданство"(см.: Свинарев В.В. К вопросу о правовом регулировании статуса лиц с двойным гражданством // Право и политика. 2001. N 2). С.В. Черниченко подчеркивает, что право на гражданство не означает, что то или иное лицо вправе требовать предоставление ему любого гражданства, какое оно пожелает, автоматически: "Оно, однако, указывает на то, что юридически человек в принципе лучше защищен, когда он является гражданином какого-либо государства. Положение, содержащееся в статье 15 Декларации, таким образом, ставит перед членами международного сообщества задачу стремиться к максимальному сокращению числа лиц без гражданства (апатридов)"(см.: Актуальные проблемы гражданства. С. 122-123).

*(204) Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. С. 8-9. См. также: Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. 1997. N 5. С. 75; Кулик Р.И. Указ. соч. С. 77.

*(205) Актуальные проблемы гражданства. С. 28.

*(206) Актуальные проблемы гражданства. С. 72.

*(207) См.: там же. С. 10-11.

*(208) Следует заметить, что в литературе к числу принципов, установленных в Законе о гражданстве Российской Федерации 1991 г., относится принцип накопления гражданства. В соответствии с данным принципом закреплена тенденция расширения круга лиц, имеющих право на приобретение российского гражданства в порядке признания, отсутствуют ограничительные цензы; допущено двойное гражданство, запрещено лишение гражданства в одностороннем порядке. Принцип накопления гражданства обусловлен как стремлением Российской Федерации максимально облегчить приобретение российского гражданства бывшими соотечественниками, оставшимися в странах ближнего зарубежья после распада СССР, так и демографической убылью населения, приобретшей за последние годы в нашей стране катастрофический характер. По этой причине государство пытается, предоставляя гражданство прибывшим в Россию, возместить убыль собственных граждан (см. Яшин В.Н., Калинин В.Н. Указ. соч.). О принципах, закрепленных в Законе о гражданстве Российской Федерации 1991 г., см. также: Дмитриев Ю.А. Правовое положение человека и гражданина в Российской Федерации. М., 1992. С. 7-9; Шингерей Т.Е. Указ. соч. С. 9-12.".

*(209) Такие законы были приняты: 14 февраля 1992 г. - в Калмыцкой ССР; 13 мая 1992 г. - в Кабардино-Балкарской Республике и 21 декабря 1992 г. - в Республике Саха (Якутия).

*(210) См.: Ведомости РФ. 1993. N 29. Ст. 1112.

*(211) СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 496.

*(212) В отечественной правовой литературе встречается и иное толкование п. "в" ст. 71 Конституции РФ. Например, С.А. Авакьян полагает, что этот пункт можно понимать лишь так: Россия, во-первых, регулирует свое, т.е. федеративное гражданство, во-вторых, устанавливает общие правила относительно гражданства, обязательные для субъектов Российской Федерации (см.: Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы. С. 76-77.).Думается, однако, что если бы это было именно так, то рассматриваемый п. "в" ст. 71 Конституции РФ должен был быть помещен в ст. 72, где речь идет о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Что же касается рассмотрения гражданства как одного из атрибутов государства, то и этот аргумент С.А. Авакьяна не выдерживает критики. Как известно, признаками государства являются территория, население и власть, но никак не гражданство. Поэтому в мировой практике немало примеров существования государств - субъектов федераций, которые не имеют своего гражданства. Кроме того, само гражданство (подданство) исторически возникло позже, чем государство. С.А. Авакьян считает также, что предложение отказаться от категории "гражданство республики" трудно реализовать, поскольку "большинство республик в составе РФ очень болезненно относится к этой идее". Однако представляется, что еще более болезненно большинство субъектов Федерации относились к идее сохранения республиканского гражданства, которое, не имея практического значения, нарушает равноправие субъектов Федерации и порождает иллюзию суверенности республик в составе РФ, способствует развитию в них сепаратистских настроений.

*(213) См.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 9.

*(214) См.: там же. С. 76.

*(215) Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. С. 182.

*(216) Там же. С. 213.

*(217) См.: СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.

*(218) Надо сказать, что в нашей правовой литературе неоднократно отмечался также излишний либерализм российского законодательства о гражданстве. Так, например, В.Н. Яшин и В.Н. Калинин по этому поводу писали: "По нашему мнению, действующее законодательство о гражданстве России чрезмерно либерально. Это вытекает как из сопоставления его с предыдущим советским законодательством о гражданстве, так и с законодательством стран ближнего и дальнего зарубежья. Особенность действующего Закона "О гражданстве Российской Федерации" обусловливается распадом СССР и образованием на его территории независимых государств. Поэтому в течение переходного периода после распада СССР Закон предоставляет облегченный порядок приобретения российского гражданства лицам, имевшим гражданство бывшего СССР, способствует воссоединению семей и т.д. Однако если в социальном качестве распад Советского Союза займет длительное время, поскольку сохраняются сложившиеся межличностные связи, культура и идеология Советского Союза, то в правовом качестве требуется его оформление в течение сжатого периода, причем в самом Законе о гражданстве данный срок указан в п. "г" ст. 18. После распада СССР прошло уже около девяти лет - срок, вполне достаточный, чтобы определиться с выбором гражданства"(см.: Яшин В.Н., Калинин В.Н. Указ. соч.).

*(219) Актуальные проблемы гражданства. С. 73.

*(220) Там же. С. 73-74.

*(221) Актуальные проблемы гражданства. С. 76-77.

*(222) См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2003. С. 42-44.

*(223) СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4447.

*(224) См.: Варлен-Бевз М.В. Сравнительный анализ законодательства о гражданстве стран Содружества Независимых Государств. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 8.

*(225) Гессен В.М. Указ. соч. С. 394-395.

*(226) Подробнее об этом см.: Боярс Ю.Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981; он же. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986.".

*(227) Подробнее см.: Рубанов А.А. Основные коллизионные вопросы советского законодательства о гражданстве // Советское государство и право. 1979. N 7. С. 48-55.

*(228) Laws Concerning Nationality. UN. N.Y., 1954. P. 582-585.

*(229) См.: Законодательство СССР и международные соглашения по вопросам гражданства / Сост. Г.Е. Вилков. М., 1964. С. 147.

*(230) См.: Гражданство и свобода передвижения. Нормативные акты и документы. М., 1994. С. 8-9.

*(231) См.: там же. С. 13.

*(232) См.: Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 1998. С. 421, 428.

*(233) См.: Международные акты о правах человека. С. 410.

*(234) Там же. С. 414-420.

*(235) Международные акты о правах человека. С. 139, 141.

*(236) Там же. С. 57.

*(237) См.: Международные акты о правах человека. С. 150.

*(238) Там же. С. 248.

*(239) Там же. С. 407-409.

*(240) Гражданство и свобода передвижения. С. 21-22.

*(241) Подробнее об этом см.: Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. М., 1999; она же. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

*(242) Ведомости РСФСР. 1990. N 27. Ст. 353.

*(243) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 7. Ст. 105.

*(244) Подробнее см.: Кучин М.В. Вопросы гражданства: соотношение договорного и законодательного регулирования в рамках Содружества независимых государств // Правоведение. 1992. N 5. С. 76-80.

*(245) Бюллетень международных договоров. 1995. N 1.

*(246) См.: Соглашения Российской Федерации с Кыргызской Республикой и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства // Бюллетень международных договоров. 1997. N 10.

*(247) СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3643.

*(248) СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

*(249) Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 107.

*(250) См.: Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. С.108.

*(251) Коркунов Н.М. Русское государственное право. С. 191.

*(252) Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 107.

*(253) См.: там же. С. 117, 121.

*(254) См.: Сафронов В.М. Конституция СССР и советское гражданство. М., 1984. С. 25-26.

*(255) См.: Шевцов В.С.Гражданство СССР. С. 41.

*(256) СУ РСФСР. 1918. N 68. Ст. 736.

*(257) См.: Дьяконов Л. Определение гражданства. С. 13-14.

*(258) Подробнее см.: Дьяконов Л. Указ. соч. С. 25-29.

*(259) См.: Дьяконов Л. Указ. соч. С. 14.

*(260) Союз Советских Социалистических Республик. Центральный Исполнительный Комитет 2-го созыва. 2-я сессия. Стенографический отчет. С. 495-496.

*(261) Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 63.

*(262) Гайдуков Д. Указ. соч. С. 46.

*(263) Ведомости СССР. 1978. N 49. Ст. 817.

*(264) См.: постановление Верховного Совета СССР от 23 мая 1990 г. "О порядке введения в действие Закона СССР "О гражданстве СССР" // Ведомости СССР. 1990. N 23. Ст. 436.

*(265) СЗ РФ. 1994. N 27. Ст. 2854.

*(266) Бабурин С.Н. Указ. соч. С. 6-9.

*(267) См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 59.

*(268) Статья 5 Закона о гражданстве СССР 1938 г. не действовала более шести лет. 15 февраля 1947 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ "О воспрещении браков между гражданами СССР и иностранцами", фактически отменивший ст. 5 Закона о гражданстве СССР. Этим указом грубо нарушались элементарные принципы человеческого общения "искусственно ограничивалась гражданская правоспособность граждан. Обосновать какими-либо практическими или теоретическими соображениями этот указ было невозможно. Поэтому никакой мотивировки ни в тексте указа, ни в других официальных актах не содержалось (подробнее см.: Берченко А.Я. Вопросы советского гражданства // Торжество ленинской национальной политики. М., 1963. С. 267-279). 26 ноября 1953 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ "Об отмене Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1947 г. "О воспрещении браков между гражданами СССР и иностранцами", восстановивший действие ст. 5 Закона о гражданстве.".

*(269) См.: Комментарий законодательства государств - участников СНГ о гражданстве. М., 1996. С. 42.

*(270) Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 130.

*(271) Л.Д. Воеводин полагал, что в теории и в законодательстве нередко смешиваются вопросы о принадлежности и сохранности гражданства с вопросами о приобретении его. К последнему случаю он не считал возможным относить приобретение гражданства по рождению, поскольку в этом случае отсутствуют и выражение воли лица, и особая процедура вступления в гражданство. По его мнению, приобретение гражданства на основе рождения следует отнести к проблеме принадлежности и сохранения гражданства. См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. С. 108-109."

*(272) Подробнее см.: Кишкин С.С.Советское гражданство. С. 6-16.

*(273) Коркунов Н.М. Русское государственное право. С.193.

*(274) См.: Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 118-119; Городецкая И.К. Гражданство детей // Советское государство и право. 1971. N 4. С. 38.

*(275) В редакции Федерального закона от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" (п. 1 ст. 1) (изменения, внесенные в Закон "О гражданстве", подчеркнуты мною. - О.К.).

*(276) В.Н. Дурденевский различал следующие варианты вступления в гражданство: а)простое приобретение гражданства (для безгражданных); б)переход из одного гражданства в другое; в)кумуляцию, при которой лицо сохраняет прежнее гражданство и приобретает новое (двугражданные). Он указывал, что частным случаем вступления в гражданство является трансферт, т.е. передача гражданина из одного гражданства в другое при передаче территории, на которой он живет, от одного государства к другому. Тем же частным случаем он считал реинтеграцию, или обратное вступление в гражданство, нередко облегчаемое законодательствами, особенно для женщин, состоявших в браке с иностранцем и затем овдовевших или разведенных, и для эмигрантов. См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 49.

*(277) См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. С. 196.

*(278) Подробнее см.: Гайдуков Д. Указ. соч. С. 12-14.

*(279) Коркунов Н.М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 323.

*(280) СУ РСФСР. 1918. N 31. Ст. 405.

*(281) СУ РСФСР. 1921. N 62. Ст. 437.

*(282) При обсуждении проекта этого декрета на заседании ВЦИК предлагалось даже провозгласить принцип, согласно которому "всякий, признававший Российскую Социалистическую Республику, тем самым становится российским гражданином". Однако это не нашло поддержки большинства участников обсуждения, считавших, что одного признания недостаточно и требуется формальное закрепление данного факта, т.е. его юридическое оформление, что и было достигнуто ст. 2 декрета, где сказано об обязательном письменном заявлении иностранца, желающего приобрести российское гражданство. См.: Протоколы заседаний ВЦИК 4-го созыва. М., 1920. С. 62.

*(283) Подробнее см.: Палиенко Н.И. Право гражданства в Союзе ССР // Вестник советской юстиции. 1925. N 7 (41). С. 271.

*(284) См., напр.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 58.

*(285) СУ РСФСР. 1926. N 11. Ст. 85.

*(286) СУ РСФСР. 1927. N 79. С. 533.

*(287) Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. С. 252.

*(288) См.: там же. С. 252-253.

*(289) См.: там же. С. 253.

*(290) Данный пункт был внесен в Закон о гражданстве Законом от 17 июня 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР".

*(291) Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" дополнил этот пункт предложением следующего содержания: "Срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 года и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства"

*(292) Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. отменил пункты "а"-"в" ст. 13 Закона "О гражданстве" и дополнил эту статью частью четвертой следующего содержания: "4.Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных пунктом "а" части первой настоящей статьи, и без представления вида на жительство".

*(293) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. М., 1984. С. 75.

*(294) Ведомости СССР. 1940. N 31.

*(295) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 77-78.

*(296) Там же. С. 78.

*(297) Там же. С. 78.

*(298) Ведомости СССР. 1948. N 1.

*(299) Ведомости СССР. 1948. N 28.

*(300) Ведомости СССР. 1948. N 31.

*(301) Ведомости СССР. 1949. N 47.

*(302) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 81.

*(303) Ведомости СССР. 1946. N 39.

*(304) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 82.

*(305) Там же. С. 84-85.

*(306) Ведомости СССР. 1941. N 13.

*(307) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 86.

*(308) Там же. С. 91.

*(309) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 92.

*(310) Первоначально в нем говорилось о гражданах СССР, постоянно проживавших на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу указанного Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР. Закон РФ от 17 июня 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" расширил круг бывших граждан СССР, имеющих право на приобретение гражданства в порядке регистрации. Это было сделано в связи с тем, что большая группа граждан бывшего СССР оказалась в России после вступления указанного закона в силу, а приобретение ими гражданства в порядке регистрации законом не предусматривалось.

*(311) СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.

*(312) В Федеральном законе от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" этот пункт ст. 14 сформулирован иначе. В нем говорится: "а) имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации"."

*(313) Этот пункт исключен Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации".

*(314) См.: Свод законов Российской империи. Т. IX. Законы о состоянии. Ст. 1026.

*(315) СУ РСФСР. 1921. N 74. Ст. 611.

*(316) См.: Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 146-147.

*(317) СЗ. 1925. N 77. Ст. 581.

*(318) Ведомости СССР. 1995. N 78.

*(319) См.: Ведомости СССР. 1946. N 2.

*(320) См.: указы Президиума Верховного Совета СССР от 16 февраля 1946 г. // Ведомости СССР. 1946 N 7; от 23 апреля 1946 г. // Ведомости СССР. 1946. N 13; от 19 сентября 1946 г. // Ведомости СССР. 1946. N 35.

*(321) См.: Ведомости СССР. 1946. N 21.

*(322) Впоследствии эти сроки продлевались. См., напр.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 октября 1946 г. // Ведомости СССР. 1946. N 39.

*(323) Ранее закон предусматривал восстановление в российском гражданстве только лиц, лишенных гражданства в связи с выездом в Израиль, а также на основании персональных указов Президиума Верховного Совета СССР. Закон РФ от 17 июня 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" расширил круг лиц, восстановленных в гражданстве Российской Федерации.".

*(324) См.: СЗ РФ. 1994. N 27. Ст. 2854.

*(325) По мнению В.Н. Дурденевского, оптация охватывает два случая: а) возможность сохранения гражданства или перехода в другое гражданство при передаче территории, или для женщин при браке (в ряде государств, а раньше в советских союзных республиках); б) выбор из двух имеющихся гражданств одного, с отказом от другого при достижении совершеннолетия. См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Ресублик. С. 49.

*(326) СЗ-1. N 17736. П. 11 и 12.

*(327) См.: Крылов С.Б. Оптация и плебисцит в советских международных договорах // Советское право. 1923. Кн. 2.

*(328) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 154-155.

*(329) Там же. С.162-165.

*(330) См.: Известия. 1945. 7 июля.

*(331) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 176-177.

*(332) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып.XI. М., 1955. С. 31-32.

*(333) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 184-186.

*(334) Ведомости СССР. 1946. N 40.

*(335) См.: Бабурин С.Н. Указ. соч. С. 5.

*(336) Подробнее см.: Черниченко С.В. Право наций на самоопределение и вопросы гражданства // Советское государство и право. 1964. N 1. С. 110-114.

*(337) Коркунов Н.М. Русское государственное право. С. 215.

*(338) См.: Беляев И.Н. Почетное гражданство и его правовые основы // Советское государство и право. 1984. N 7. С. 21.

*(339) См.: там же. С. 22.

*(340) См.: Беляев И.Н. Указ. соч. С. 22-23.

*(341) См.: там же. С. 25.

*(342) См., например: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. С. 26-27.

*(343) См.: Ведомости Московской думы. 1995. N 2. С. 4.

*(344) См., напр.: Закон Владимирской области от 15 ноября 1996 г. "О присвоении звания "Почетный гражданин Владимирской области"; Закон Калужской области от 13 апреля 1995 г. "О почетном гражданине Калужской области"; Закон Свердловской области от 18 октября 1995 г. "О почетных гражданах Свердловской области"; Закон г. Санкт-Петербурга от 14 декабря 1995 г. "О звании "Почетный гражданин Санкт-Петербурга".

*(345) Сборник законов Иркутской области. Государственное устройство области. Ч. 1. Иркутск, 1999. С. 114.

*(346) До принятия Положения о союзном гражданстве 1924 г. выход из гражданства регламентировался в законодательстве УССР, БССР и отчасти Грузинской ССР. Например, согласно Положению об иностранцах в УССР 1922 г. желающий выйти из гражданства УССР был обязан обратиться с заявлением в губисполком, приложив к заявлению: вид на жительство; документы, подтверждающие неукраинское происхождение заявителя; подтверждение от судебных органов о том, что заявитель не состоит под следствием по обвинению в уголовном или контрреволюционном деянии; подписку о том, что за заявителем не числится никаких долговых обязательств государству; удостоверение от дипломатического представителя государства, в гражданство которого заявитель намерен перейти, об отсутствии возражений предоставить заявителю избранное им гражданство. Порядок выхода из гражданства УССР предусматривал обязанность заявителя в случае, если его ходатайство о выходе будет удовлетворено, покинуть территорию УССР, о чем давалась специальная подписка. Губисполком публиковал сведения обо всех поступивших по поводу выхода из гражданства заявлениях с предложением всем учреждениям и лицам, имеющим какие-либо претензии, сообщить об этом в губисполком. По истечении двухнедельного срока после публикации губисполком выносил постановление по существу заявления, после чего все материалы по этому вопросу передавались через НКВД на утверждение Всеукраинского ЦИК. См.: СУ УССР. 1922. N 14. Ст. 237.

*(347) Закон об обязательной военной службе, принятый ЦИК и СНК СССР 13 августа 1930 г., предоставлял военнослужащим (ст. 231) право ходатайствовать о выходе из советского гражданства лишь при условии отбытия ими действительной военной службы или увольнении их вовсе с военной службы. См.: СЗ СССР. 1930. N 40. Ст. 424.

*(348) Ведомости СССР. 1944. N 35.

*(349) Ведомости СССР. 1944. N 38.

*(350) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 100.

*(351) Там же. С. 100-101.

*(352) Там же. С. 166-167.

*(353) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 101.

*(354) См.: там же.

*(355) Кулик Р.И. Закон о гражданстве СССР. С. 55-56.

*(356) См.: Кулик Р.И. Указ. соч. С. 56-57.

*(357) Там же. С. 58.

*(358) Ранее в порядке регистрации могли выйти из гражданства Российской Федерации лица, имеющие родителей, супруга или ребенка, состоящих в ином гражданстве. Закон РФ от 17 июня 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" включил в число этих лиц постоянно проживающих в другом государстве.

*(359) Ведомости СССР. 1991. N 24. Ст. 687.

*(360) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 1998. N 30. Ст. 3606; 1999. N 26. Ст. 3175.

*(361) Следует заметить, что в российской правовой литературе порой совершенно неправомерно смешивают выход из гражданства с выездом из Российской Федерации. См., напр.: Закон о гражданстве Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М., 1992. С. 34.

*(362) См.: Анисимов Л.Н., Колосов Ю.М. Эмиграция и гражданство // Советское государство и право. 1989. N 5. С. 113.

*(363) СУ РСФСР. 1918. N 50. Ст. 577.

*(364) См.: Документы внешней политики СССР. Т. II. М., 1959. С. 32-33, 106, 107, 248, 270, 519, 624-626; Т. IV. М., 1960. С. 524-525.

*(365) Подробнее см.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 54; Крылов С.Б. Оптация и плебисцит и начало самоопределения в советских международных договорах. С. 43-55.

*(366) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 162-164.

*(367) Там же. С. 158-160.

*(368) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 176-178.

*(369) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 169-170.

*(370) См.: там же. С. 170-171.

*(371) См.: там же. С. 171-172.

*(372) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 172-173.

*(373) Ведомости СССР. 1957. N 16.

*(374) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып.XI. N 406. М., 1955. С. 31-32.

*(375) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 184-186.

*(376) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 187.

*(377) В отечественной правовой литературе советского периода лишение гражданства обычно рассматривалось как высшая мера юридической ответственности, применяемой в государственном праве к гражданам СССР. Правовая сущность этой государственно-правовой санкции усматривалась в разрыве по инициативе государства важнейшей правовой связи между гражданином и государством, которая обеспечивала гражданину права и свободы, предусмотренные Конституцией и иными законами государства. Лишение гражданства рассматривалось как освобождение государства от обязанностей охранять от посягательств те права гражданина, которые предоставлялись некоторым гражданам данного государства (например, право избирать и быть избранными в органы власти). См., напр.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 113-114.

*(378) См.: СУ РСФСР. 1918. N 33. Ст. 445.

*(379) СУ РСФСР. 1921. N 72. Ст. 578.

*(380) В декрете указывалось, что этот срок "не распространяется на страны, где нет представительства РСФСР, в каковых странах означенный срок имеет быть установлен после учреждения таковых представительств".

*(381) См.: СУ РСФСР. 1922. N 1. Ст. 11.

*(382) Гайдуков Д. Гражданство СССР. С. 31.

*(383) Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. С. 151-152.

*(384) Там же. С. 153.

*(385) См.: Дурденевский В.Н. Закон о гражданстве Союза Советских Социалистических Республик. С. 55.

*(386) См.: СЗ РФ. 1924. N 24. Ст. 205. Лишением советского гражданства sui geN eris является случай, предусмотренный примечанием 1 к ст. 6 Положения о союзном гражданстве 1924 г., т.е. соответствующее изменение гражданства детей, не достигших 14-летнего возраста, когда оба родителя перестали быть советскими гражданами.

*(387) СЗ СССР. 1925. N 77. Ст. 581. Этому постановлению предшествовал декрет СНК РСФСР "О регистрации находящихся за границей русских военнопленных и интернированных и возвращении их в РСФСР", предусматривавший обязанность зарегистрироваться в полномочных представительствах РСФСР за границей в сроки, установленные Народным Комиссариатом по иностранным делам, находящихся за границей военнопленных и интернированных. См.: СУ РСФСР. 1923. N 64.

*(388) См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. С. 253-254.

*(389) СЗ СССР. 1933. N 34. Ст. 200.

*(390) См.: СЗ СССР. 1926. N 10. Ст. 78.

*(391) См.: СЗ СССР. 1932. N 13. Ст. 70.

*(392) См.: СЗ СССР. 1929. N 76. Ст. 732.

*(393) СЗ СССР. 1933. N 34. Ст. 200.

*(394) СЗ СССР. 1930. N 34. Ст. 366.

*(395) См.: Сборник постановлений и разъяснений Верховного Суда СССР. М., 1936. С. 104-105.

*(396) См., напр.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 августа 1938 г. "О лишении гражданства группы лиц" // Ведомости СССР. 1938. N 12.

*(397) См.: Ведомости СССР. 1961. N 4.

*(398) См.: Анисимов Л.Н., Колосов Ю.М. Эмиграция и гражданство. С. 114."

*(399) Ведомости СССР. 1990. N 34. Ст. 652.

*(400) См.: Ведомости СССР. 1979. N 25. Ст. 436.

*(401) См., напр.: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. С. 120.

*(402) Следует заметить, что такой вопрос не мог возникнуть в отношении детей до 16 лет, поскольку они не подлежали уголовной ответственности за недонесение о преступлениях, совершенных путем подлога (ст. 10 УК РСФСР), как и за большинство других преступлений.

*(403) Коркунов Н.М. Русское государственное право. С. 194.

*(404) См.: Собрание узаконений. 1891. N 32. Ст. 352.

*(405) Коркунов Н.М. Русское государственное право. С. 195.

*(406) СУ РСФСР. 1918. N 76-77. Ст. 818.

*(407) СУ РСФСР. 1921. N 62. Ст. 437.

*(408) Содержание этой статьи было воспроизведено в Кодексе РСФСР о браке, семье и опеке.

*(409) Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Стенографический отчет. М., 1924. С. 496-498.

*(410) СУ РСФСР. 1918. N 76-77. Ст. 818.

*(411) См.: Черниченко С.В. Наш гражданин // Известия. 1968. 14 июня.

*(412) См.: Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 120.

*(413) Подробнее см.: Городецкая И.Н. Международная защита прав и интересов детей. М., 1979.

*(414) См., напр.: Международное право. М., 1964. С. 285.

*(415) См.: Ведомости СССР. 1979. N 25. Ст. 436.

*(416) Это выражается и в клятвенном обещании лица, принимающего русское подданство, начинающемся словами "я такой-то, бывший такой-то подданный" (приложение к ст. 1022, т. IX).

*(417) Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права. С. 152-153.

*(418) См.: Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. С. 135-136.

*(419) Гессен В.М. Указ. соч. С. 136.

*(420) См.: там же. С. 152-161.

*(421) См.: Черномордик Е.Л. К вопросу о двойном гражданстве в иностранном и международном праве // Советское государство и право. 1947. N 1. С. 58.".

*(422) Шевцов В.С.Гражданство в советском союзном государстве. С. 55.

*(423) См.: Егорьев В.В., Лашкевич Г.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1926. С. 12-13.

*(424) См.: Документы внешней политики СССР. Т. 20. М., 1976. С. 190.

*(425) Подробнее об этих соглашениях см.: Волков Г.Е. Международно-правовое регулирование вопросов двойного гражданства // Советский ежегодник международного права. М., 1960. С. 368-371.

*(426) См.: Ведомости СССР. 1956. N 12. Ст. 255; N 16. Ст. 353; 1957. N 27. Ст. 629; 1958. N 1. Ст. 2; N 2. Ст. 28; N 3. Ст. 57 и 60; N 4. Ст. 84; N 5. Ст. 103; N 6. Ст. 126-127; N 7. Ст. 139 и 141; N 9. Ст. 209; N 17. Ст. 209; N 35. Ст. 426; 1963. N 30. С. 340; 1966. N 15. Ст. 167 и 225; 1967. N 7. Ст. 78; 1970. N 6. Ст. 50; 1978. N 18. Ст. 331; 1979. N 18. Ст. 331; 1981. N 17. Ст. 827; N 32. Ст. 950; 1984. N 4. Ст. 60; N 17. Ст. 284.

*(427) См.: Собрание законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 153.

*(428) Ведомости СССР. 1970. N6. Ст. 50.

*(429) Ведомости СССР. 1979. N18. Ст. 331.

*(430) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 99-100.

*(431) Ведомости СССР. 1981. N 17. Ст. 827.

*(432) Подробнее см.: Микитаев А.К., Рыжонков Д.И. О концепции двойного гражданства// Актуальные проблемы гражданства. С. 108-166.

*(433) См: Ушаков Н.А. О нецелесообразности допущения Российской Федерацией двойного гражданства // Актуальные проблемы гражданства. С. 127-132; Полянский В.В. Двойное гражданство и защита прав человека // Там же. С. 133-136.

*(434) СЗ РФ. 1994. N 31. Ст. 3192.

*(435) СЗ РФ. 1996. N 51. С. 5683.

*(436) См.: Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимоотношений России с другими членами СНГ // Актуальные проблемы гражданства. С. 122-127.

*(437) См.: Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 35. Ст. 4407.

*(438) Подробнее об этом см.: Свинарев В.В. К вопросу о правовом регулировании статуса лиц с двойным гражданством // Право и политика. 2001. N 2.

*(439) Гессен В.М. Указ. соч. С. 135-136.

*(440) См.: там же. С. 163-164.

*(441) Вторая сессия ЦИК СССР 2-го созыва. Стенографический отчет. С. 499.

*(442) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 98-99.

*(443) Ведомости СССР. 1981. N 26. Ст. 836.

*(444) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 72-74.

*(445) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 23-28.

*(446) В тот период РСФСР своего Министерства внутренних дел не имела. Его функции возлагались на Министерство внутренних дел СССР.

*(447) Ведомости РФ. 1992. N 26. Ст. 1536.

*(448) СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 3966.

*(449) См.: Указ Президента РФ от 17 марта 1994 г. "Об Управлении по вопросам гражданства Администрации Президента Российской Федерации"// САПП РФ. 1994. N 12. Ст. 876.

*(450) См.: Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 г. "О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 9. Ст. 735.

*(451) САПП РФ. 1994. N 12. Ст. 876.

*(452) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4073.

*(453) СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 827.

*(454) СЗ РФ. 1998. N 17. Ст. 1919.

*(455) Слова "в исключительных случаях" Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" из текста закона исключены.

*(456) Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" содержащиеся в этом абзаце слова "приема в гражданство" заменены словом "гражданства".

*(457) Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" слова "приема в гражданство" заменены словом "гражданства".

*(458) СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4570.

*(459) Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 72-74.

*(460) Ведомости СССР. 1979. N 25. Ст. 436.

*(461) См.: Сборник законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 29-51.

*(462) Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 952.

*(463) См.: САПП РФ. 1994. N 4. Ст. 302.

*(464) В дальнейшем эта служба была преобразована в Федеральную службу безопасности.

*(465) САПП РФ. 1992. N 24. Ст. 2109. См. также: приказ МВД РФ от 5 мая 1993 г. "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г." // Гражданство и свобода передвижения. Нормативные акты и документы. М., 1994. С. 198-219.

*(466) СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2167.

*(467) СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.

*(468) Согласно этому закону гражданами Российской Федерации признавались лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств.

*(469) В этом пункте указывалось: "Подданные российского государства, оказавшиеся за его пределами и лишенные гражданства РСФСР или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, и их потомки по прямой нисходящей линии приобретают гражданство Российской Федерации в порядке регистрации".

*(470) Гражданство и свобода передвижения. С. 149-166.

*(471) К заявлению прилагаются четыре фотокарточки размером 5-6 см.

*(472) Если жена имеет фамилию мужа, указывается также ее добрачная фамилия.

*(473) Если супруги одновременно обращаются по вопросу приобретения гражданства Российской Федерации, дети вписываются в заявление одного из родителей.

*(474) К заявлению прилагаются четыре фотокарточки размером 5-6 см.

*(475) Если заявитель находится на пенсии или иждивении свыше пяти лет, указывается последнее место работы.

*(476) Если жена имеет фамилию мужа, указывается ее добрачная фамилия.

*(477) Если супруги одновременно обращаются по вопросу прекращения гражданства Российской Федерации, дети вписываются в заявление одного из родителей.

*(478) К ходатайству прилагаются четыре фотокарточки размером 5-6 см.

*(479) При заполнении данного пункта учреждения, организации и предприятия необходимо именовать так, как они назывались в период работы. Если лицо находится на пенсии или иждивении более 15 лет, также указывается последнее место работы.

*(480) Если жена имеет фамилию мужа, указывается также ее добрачная фамилия.

*(481) Если супруги одновременно обращаются по вопросу принятия гражданства Российской Федерации, дети вписываются в ходатайство одного из родителей.

*(482) К ходатайству прилагаются четыре фотокарточки размером 5-6 см.

*(483) При заполнении данного пункта учреждения, организации и предприятия необходимо именовать так, как они назывались в период работы. Если лицо находится на пенсии или на иждивении более 15 лет, указывается также последнее место работы.

*(484) Если жена имеет фамилию мужа, указывается также ее добрачная фамилия.

*(485) Если супруги одновременно обращаются по вопросу восстановления гражданства Российской Федерации, дети вписываются в ходатайство одного из родителей.

*(486) К ходатайству прилагаются четыре фотокарточки размеров 3-4 см.

*(487) При заполнении данного пункта учреждения, организации и предприятия необходимо именовать так, как они назывались в период работы, военную службу записывать с указанием должности. Если лицо находится на пенсии или на иждивении более 15 лет, указывается также последнее место работы.

*(488) Если жена имеет фамилию мужа, указывается также ее добрачная фамилия.

*(489) Если супруги одновременно обращаются по вопросу прекращения гражданства Российской Федерации, дети вписываются в ходатайство одного из родителей.

*(490) Если одновременно с заявителем приобретают гражданство его несовершеннолетние дети, то об этом указывается как в установочной, так и в постановляющей части. В случае, если ребенок имеет другую фамилию, также указывается его фамилия.

*(491) Если одновременно с заявителем прекращают гражданство Российской Федерации его несовершеннолетние дети, то об этом указывается как в установочной, так и в постановляющей части. В случае, если ребенок имеет другую фамилию, также указывается его фамилия.

*(492) СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.

*(493) Собрание законодательных актов СССР по вопросам гражданства. С. 56.

*(494) Собрание законодательных актов ССР о вопросам гражданства. С. 56.

*(495) В этом абзаце слова "о приеме в гражданство Российской Федерации" Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" дополнены словами "и о выходе из гражданства Российской Федерации". Аналогичные изменения внесены и в следующий абзац.

*(496) В этом абзаце слова "о приеме в гражданство Российской Федерации" Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" дополнены словами "и о выходе из гражданства Российской Федерации".

*(497) Видимо, это обстоятельство дало основние Р.И. Кулику сделать вывод о том, что "при анализе производства по делам о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве и выходе из гражданства надо исходить из того, что здесь нет спора о праве", а также что орган, принимающий решения по конкретному вопросу гражданства, "не обязан поэтому мотивировать свои решения".

Решения по данным вопросам, - писал он, - носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. Поскольку при их разрешении нет спора о праве, то, следовательно, здесь не может быть и обжалования, ибо всякое обжалование есть не что иное, как предусмотренный законом порядок рассмотрения просьбы о восстановлении нарушенного права.

Не является жалобой заявление лица о характере его имущественных обязанностей перед государством либо другими лицами, которое оно направляет компетентному органу, отклонившему по основаниям ч. 2 ст. 17 Закона о гражданстве его ходатайство о выходе из гражданства. Такое заявление есть лишь сообщение о фактах, которые данное лицо просит высший орган власти принять во внимание и возвратиться вновь к рассмотрению его ходатайства или, точнее говоря, рассмотреть его новое заявление с учетом новых обстоятельств. То же относится и к его просьбе простить ему и некоторые неисполненные перед государством обязательства. Не является также рассмотрением в порядке обжалования решение Президиума Верховного Совета ССР принять к своему производству дело, рассмотренное ранее республиканскими органами.

При рассмотрении и разрешении данной группы вопросов гражданства не существует каких-либо процессуальных сроков. Высший орган государственной власти, рассматривающий заявления, не связан временем". См.: Кулик Р.И. Закон о гражданстве СССР. С. 77-78.

*(498) Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

*(499) САПП РФ. 1994. N 4. Ст. 302.

*(500) См.: Актуальные проблемы гражданства. С. 34-36.





















 

Ещё статьи:
Комментарии:
Нет комментариев

Оставить комментарий
Ваше имя
Комментарий
Код защиты

Copyright 2009-2015
При копировании материалов,
ссылка на сайт обязательна