1.6. Ратификация международных договоров Российской Федерации и международная деятельность Государственной Думы
Осенняя сессия 1999 года
Коношенко В.А., Круговых И.Э., Севергин С.А., Аналитическое управление. URL: http://duma2.garant.ru/analit/1999/os99/01-06.htm
За прошедший период Государственной Думой второго созыва ратифицировано значительное количество международных договоров и соглашений, внесенных Правительством или Президентом Российской Федерации. Эта работа направлена на дальнейшее развитие и укрепление разностороннего сотрудничества между Россией и другими государствами. Создается прочная и благоприятная основа для законодательного регулирования всего комплекса этих отношений на базе общепризнанных международно-правовых норм.
Общее количество ратифицированных Государственной Думой международных договоров, вступивших в силу после подписания Президентом Российской Федерации соответствующих федеральных законов, составило 203, из них международных конвенций и соглашений многостороннего характера – 63, в том числе ратификационных документов о присоединении к международным конвенциям и соглашениям – 7; с государствами – участниками СНГ – 27; двусторонних договоров и соглашений – 140 (в т.ч. со странами СНГ – 70).
Подавляющее большинство международных конвенций и сам факт их ратификации имеют для России принципиальное значение, учитывая ее постепенное интегрирование в общеевропейские и мировые политические, гуманитарные и финансово-экономические структуры. Укреплению международно-правовых позиций Российской Федерации способствовало ее присоединение в феврале 1996 года к Уставу Совета Европы и к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему, а также последующая ратификация в 1999 г. европейских конвенций о взаимной правовой помощи по уголовным делам и о выдаче с дополнительными протоколами к ним. Целый ряд ратифицированных Думой конвенций касаются защиты гражданских прав. В последние годы ратифицированы:
– Конвенция о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (1997 г.);
– Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней (1998 г.);
– Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и Протоколы к ней;
– Конвенция об упразднении принудительного труда (1998 г.).
В 1998 г. Государственная Дума ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств. Этот международно-правовой акт развивает положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., в частности, по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов. Другой важный документ этого уровня – ратифицированная Государственной Думой в том же году Европейская Хартия местного самоуправления, подписанная от имени Российской Федерации в 1996 г. при вступлении в Совет Европы. Несмотря на то, что практически все положения этого документа нашли свое отражение в российском законодательстве (в том числе в федеральных законах "О местном самоуправлении в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"), Хартия накладывает на Россию международно-правовые обязательства по развитию и поддержке местного самоуправления, соблюдению прав органов местного самоуправления и обеспечению материальных условий для их деятельности.
Важным шагом на пути к интегрированию России в европейское образовательное пространство стала одновременная ратификация (1999 г.) трех европейских конвенций (от 1953, 1956 и 1959 г.г.): об академическом признании университетских квалификаций; об эквивалентности периодов университетского образования; об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты.
Наряду с сотрудничеством в рамках европейского образовательного пространства развиваются аналогичные многосторонние связи с участием России и в другом регионе мира – Черноморском. Этому способствует ратифицированная в 1996 г. Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе.
В результате совместной конструктивной работы Государственной Думы, Президента РФ и Правительства РФ был подготовлен к рассмотрению и принят депутатами в согласованном виде (1997 г.) Федеральный закон "О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении". Участие России в реализации положений этой Конвенции отвечает ее национальным интересам и позволяет непосредственно участвовать в осуществлении контроля за проведением этой работы в других странах.
Проблемы защиты и сохранения природной среды нашли свое отражение в ряде последующих международных соглашений, ратифицированных Государственной Думой: в частности, в Протоколе по охране окружающей Среды к Договору об Антарктике и Соглашении об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года (1997 г.), которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. Действуют и другие международные конвенции и соглашения по различным аспектам морского права, в которых участвует Российская Федерация.
В блоке многосторонних международных договоров и соглашений по вопросам экономического, финансового и технического сотрудничества особое место занимают Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (1996 г.) и Протокол к данному Соглашению (1998 г.). Ратификация Соглашения с ЕС и вступление его в силу открыло для России новые возможности для равноправного и взаимовыгодного экономического сотрудничества, взаимного движения товаров и услуг с развитыми европейскими государствами. Это — важный этап в процессе вхождения Российской Федерации в мировое экономическое сообщество. Необходимость ратификации Протокола к указанному Соглашению была обусловлена вступлением в Европейский союз уже после подписания Соглашения еще трех государств – Австрии, Финляндии и Швеции, что потребовало дополнительной юридико-технической процедуры. К международно-правовым актам такого уровня относятся и ратифицированные в 1998 г. Общие правила, применимые к техническому содействию Европейских сообществ.
Перспективы развития многостороннего сотрудничества в финансовой сфере на региональной основе подкреплено ратификацией в 1996 г. межгосударственного Соглашения об учреждении Черноморского банка торговли и развития и в 1999 г. Соглашения между Правительством Российской Федерации и Северным инвестиционным банком о финансовом сотрудничестве (указанный банк в основном финансирует инвестиционные программы для скандинавских стран). Ратифицирован Устав Организации Черноморского экономического сотрудничества (1998 г.).
Одним из важнейших направлений деятельности депутатского корпуса в 1996-1999 г.г. являлось постоянное укрепление и развитие международно-правовой базы двустороннего и многостороннего взаимодействия государств – участников СНГ в различных сферах взаимовыгодного сотрудничества. За прошедший период общее количество ратифицированных международных договоров и соглашений с этой группой стран составило: по правовым актам многостороннего характера – 27, по двусторонним соглашениям – 70. Многие из этих договоров и соглашений стали основополагающими для регулирования отношений между странами СНГ в политической, внешнеэкономической, военной, гуманитарной областях взаимодействия и сотрудничества.
В 1996 г. Государственная Дума ратифицировала Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств, а в 1998 году – Соглашение между Правительством Российской Федерации и Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств об условиях ее пребывания на территории Российской Федерации, что в целом создало прочную правовую основу деятельности МПА, а также сформировало необходимые условия ее пребывания на территории России, включая вопросы материально-финансового обеспечения, привилегий и иммунитетов.
К числу наиболее важных договоров и соглашений по экономическим вопросам, заключенных на коллективной основе и ратифицированных Государственной Думой, можно отнести следующие: Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (1996 г.); Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза и последующее Соглашение между Правительством РФ и этим органом Экономического союза об условиях пребывания Межгосударственного экономического комитета на территории Российской Федерации (1996 г.), а также Соглашение о правовом статусе представителей государств и должностных лиц Межгосударственного экономического комитета Экономического союза (1998 г.); Соглашение о создании Платежного союза государств – участников Содружества Независимых Государств (1996 г.); Соглашение о создании Межгосударственного валютного комитета (1998 г.).
Были также ратифицированы Соглашение о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе (1996 г.); Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза (1998 г.).
Наиболее многочисленной категорией международно-правовых документов, ратифицированных Государственной Думой за прошедший период, являлись двусторонние договора и соглашения Российской Федерации со странами СНГ. Среди них необходимо выделить ряд правовых актов, заключенных между Россией и Республикой Беларусь. Два ключевых договора, ратифицированных Государственной Думой, – Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии (1996 г.) и Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза Беларуси и России (1997 г.) открыли дорогу принципиально новому межгосударственному объединению в рамках СНГ. В развитие этих договоров был заключен целый ряд других двусторонних соглашений, в том числе о равных правах граждан двух стран, о социальных правах и гарантиях должностных лиц органов Союза Беларуси и России и их аппаратов; о совместной телерадиовещательной организации Союза Беларуси и России и ряд других.
Результатом длительных и напряженных обсуждений явилась ратификация в 1998 году Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной (1998 г.). Он подвел итог сложным взаимоотношениям двух стран после подписания первого российско-украинского договора 1990 года, создал правовые основы для дальнейшего развития межгосударственного сотрудничества. Несмотря на принципиальные возражения со стороны некоторых депутатов в части правомерности двусторонней границы, статуса русского языка, Черноморского флота, большинством голосов Договор был ратифицирован. К этой же категории двусторонних соглашений относятся ратифицированные в 1998 г. договоры с тремя закавказскими государствами – Арменией, Азербайджаном и Грузией. Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения соответствует достигнутому в настоящее время более высокому уровню российско-армянских отношений и предусматривает, в частности, в случае вооруженного нападения на одну из сторон оказание друг другу необходимой помощи, включая военную, в соответствии с Уставом ООН. Если в Договоре с Арменией предусмотрена такая высокая форма взаимодействия, как взаимная помощь, то в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой в качестве главной цели провозглашаются взаимная безопасность, уважение государственного суверенитета и независимости, невмешательство во внутренние дела друг друга. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о торговом судоходстве создает прочную правовую основу для беспрепятственного осуществления грузовых и пассажирских перевозок между двумя странами.
Значительный объем среди ратифицированных в 1996-1999 гг. двусторонних договоров и соглашений составляют правовые акты, относящиеся к сфере гуманитарного сотрудничества. В эту группу входят соглашения по вопросам правового обеспечения упрощенного порядка приобретения гражданства и урегулирования вопросов двойного гражданства, подписанные Россией с Казахстаном, Таджикистаном, Киргизией; о равных правах граждан — с Белоруссией. Ряд соглашений касается правового статуса граждан Российской Федерации в Туркменистане, Казахстане и соответственно этих государств – в России, а также вопросов регулирования процесса переселения и защиты прав переселенцев между Россией и другими государствами СНГ — Азербайджаном, Белоруссией, Арменией, Казахстаном.
В общем комплексе разносторонних связей России с зарубежными странами значительное место занимает сфера военного сотрудничества. За прошедшие четыре года Государственной Думой ратифицировано 32 международных договора и соглашения, относящихся к этой сфере законодательного регулирования. Подавляющее большинство из них (24) касаются вопросов двустороннего сотрудничества со странами СНГ. Среди правовых актов многостороннего характера наиболее значимыми являются Протокол о продлении Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года (1999 г.); Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской Народной Республикой об укреплении доверия в военной области в районе границы (1997 г.); Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и Китайской Народной Республикой о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы (1999 г.).
Значительная часть двусторонних соглашений законодательно закрепляет межгосударственные договоренности по вопросам взаимной безопасности, раздела и порядка эксплуатации боевой техники, военных объектов и полигонов, оставшихся на территориях стран СНГ после распада СССР, размещения российских воинских формирований и баз на территориях бывших советских республик, а также сотрудничество в регулировании пограничных вопросов.
Ряд ратифицированных соглашений по военному сотрудничеству России и Белоруссии наполняют реальным содержанием деятельность институтов Союза Беларуси и России. Наиболее важные из них – Соглашение о порядке завершения строительства, использования и содержания Узла Барановичи системы предупреждения о ракетном нападении, расположенного на территории Республики Беларусь (1996 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о военном сотрудничестве и соглашение о совместном обеспечении региональной безопасности в военной сфере (1998 г.); Соглашение о совместном использовании объектов военной инфраструктуры Российской Федерации и Республики Белоруссия в интересах обеспечения безопасности государств (1999 г.).
Реализации основных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной будет способствовать ратификация соглашений между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, о параметрах раздела и о взаиморасчетах, связанных с разделом и пребыванием флота России на территории Украины.
В течение рассматриваемого периода Государственная Дума ратифицировала 8 договоров Российской Федерации внешнеполитического характера, в том числе: об основах и принципах отношений с Республикой Боливией, Республикой Эквадор, Аргентинской Республикой, Республикой Панама; о дружбе и сотрудничестве с Итальянской Республикой, Восточной Республикой Уругвай, Республикой Венесуэла; о согласии и сотрудничестве с Королевством Бельгия.
Ратифицированы консульские конвенции с Республикой Албанией, Республикой Болгарией, Республикой Куба и Республикой Индией. По вопросам взаимного оказания правовой помощи по гражданским делам ратифицированы договоры с Республикой Кипр, Королевством Испания, Исламской Республикой Иран и Китайской Народной Республикой. Ратифицированы соглашения о торговом, экономическом, финансовом и техническом сотрудничестве с Швейцарской Конфедерацией, Ливанской Республикой, Королевством Дания.
По вопросам поощрения и взаимной защиты капиталовложений ратифицированы подписанные ранее межправительственные соглашения с 20 зарубежными странами, по вопросам избежания двойного налогообложения на доходы и имущество – с 34 странами (в т.ч. СНГ – 8).
Денонсировано (1996 г.) межправительственное соглашение с Финляндской Республикой (было заключено СССР в 1969 г.) о рыболовстве и тюленьем промысле в связи с передачей этой страной своей компетенции в области рыболовства Евросоюзу.
В прошедший период Государственная Дума стремилась активно развивать межпарламентские связи, многостороннее сотрудничество в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. Вступление в 1999 году в МПА Украины способствует дальнейшему развитию интеграционных процессов в странах Содружества.
В период работы Государственной Думы второго созыва был образован Таможенный союз, включающий сегодня пять государств – Белоруссию, Казахстан, Киргизию, Россию и Таджикистан. Созданный этими странами общий орган парламентского взаимодействия – Межпарламентский Комитет уделяет приоритетное внимание вопросам унификации национальных законодательств пяти государств Содружества. За период 1997-1999 гг. проведено 21 заседание МПА – МПК, которые, как правило, проводятся одновременно.
Большой вклад в укрепление межпарламентских связей и механизмов сотрудничества вносит Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, которое за прошедшие годы провело 13 сессий. Рассмотрены актуальные вопросы двустороннего сотрудничества, в том числе связанные с подготовкой Договора о Союзном государстве России и Беларуси.
В двусторонних отношениях заметно расширились контакты парламентариев России и Армении. Главную роль в их организации играет Межпарламентская комиссия по сотрудничеству между Федеральным Собранием РФ и Национальным Собранием РА. Благодаря ратификации "большого" политического Договора с Украиной и соглашений по Черноморскому флоту существенно активизировалось сотрудничество Государственной Думы с Верховной Радой Украины.
Динамика межпарламентского обмена с государствами СНГ характеризуется следующими данными. Всего за 1997-1999 гг. направлялось в эти страны 140 делегаций и групп от Государственной Думы (в том числе официальных во главе с Председателем ГД – 24): в 1997 г. – 54 (9), в 1998 г. – 46 (9), в 1999 г. – 40 (6). Общее количество парламентариев, выезжавших в страны СНГ в составе делегаций, групп и индивидуально: 1997 г. – 313 чел., 1998 г. – 304, 1999 г. – 244. Наиболее посещаемые государства – Белоруссия, Украина, Армения, Грузия. В свою очередь, в России за последние три года была принята 21 делегация из стран СНГ (в т.ч. во главе с председателями парламентов – 9). Как видно из этих данных, межпарламентский обмен осуществляется пока неравномерно (так, если в 1999 г. выезжало 40 делегаций и групп (в т.ч. 6 во главе с Председателем ГД), то в Москве было принято только 3 официальных делегации.
Перед депутатами Государственной Думы выступали Председатель Верховной Рады Украины А.Н.Ткаченко, Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко (дважды), Президент Республики Молдова П.К.Лучинский. В ходе состоявшихся за прошедший период официальных визитов в страны СНГ делегаций Государственной Думы во главе с Председателем ГД Г.Н.Селезневым состоялось 10 выступлений Председателя Государственной Думы в парламентах: Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Украины (1996 и 1998 гг.); Киргизии и Молдавии (1997 г.); Таджикистана, Туркмении (1998 г.).
Государственная Дума уделяла постоянное внимание вопросам развития многостороннего межпарламентского сотрудничества в рамках проведения международных мероприятий с участием российских представителей. В течение 1996-1999 г.г. официальные делегации во главе с Председателем Государственной Думы Г.Н.Селезневым приняли участие в 18 зарубежных международных мероприятиях, в рамках которых рассматривались актуальные проблемы Межпарламентского союза, Парламентской ассамблеи Совета Европы, Парламентской ассамблеи ОБСЕ, Генеральной ассамблеи ПАЧЭС, Большой российско-французской межпарламентской комиссии и др. В 1999 году состоялись выступления Председателя Государственной Думы перед участниками мероприятий Межпарламентского союза в Австрии, Марокко и ФРГ.
География официальных визитов делегаций Государственной Думы во главе с Председателем ГД охватывала, наряду со странами СНГ, бывшие страны социалистического содружества (Монголия, Венгрия, Куба, Румыния, Польша, Вьетнам), государства Ближнего и Среднего Востока (Израиль, Сирия, Кувейт, Иран, Турция), Латинской Америки (Никарагуа, Венесуэла, Колумбия, Перу), скандинавские страны (Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия), центрально-европейские государства (Франция, Швейцария).
За время работы Государственной Думы второго созыва в Москве на официальном уровне (Председателем Государственной Думы) было принято 130 парламентских делегаций, групп и руководителей международных парламентских организаций более чем из 50 стран мира. На заседаниях Государственной Думы перед депутатами выступили 7 председателей национальных парламентов: Председатель Исламского Совета Исламской Республики Иран А.Натег-Нури (1997 г.); Председатель Европейского парламента Х.М.Жиль-Роблес; Спикер Палаты общин Великобритании Б.Бутройд, Председатель Государственного Собрания (парламента) Республики Словения Я.Подобник, Председатель Верховной Рады Украины А.Н.Ткаченко (1998 г.); Председатель Национального Народного Собрания Алжира А.Бенсаллах (1999 г.).
В связи с агрессией блока НАТО против Союзной Республики Югославии Государственная Дума заняла принципиальную и последовательную позицию в отношении государств-агрессоров. В апреле 1999 г. состоялись рабочая поездка в Белград Председателя Государственной Думы Г.Н.Селезнева, его встречи с руководителями СРЮ. В эту страну также выезжала делегация, возглавляемая заместителем Председателя ГД С.Н.Бабуриным. В г.Вене (Австрия) состоялось заседание Рабочей группы "Дума – Конгресс (США)" по вопросам урегулирования балканского кризиса. Делегацию Государственной Думы возглавлял сопредседатель Рабочей группы "Дума – Конгресс (США)" В.А.Рыжков. В октябре 1999 г. состоялась поездка в Югославию группы представителей Комиссии ГД по изучению и обобщению информации о преступлениях, совершенных НАТО в ходе агрессии против Сербской Республики Югославии, во главе с заместителем председателя Комиссии А.И.Николаевым.
В Государственной Думе состоялось представление "Белой книги" – сборника документальных свидетельств о преступлениях НАТО, совершенных против Югославии в ходе двухмесячных бомбардировок ее территории. В этом мероприятии приняли участие депутаты Н.И.Рыжков, С.Н.Бабурин и А.И.Николаев, входящие в состав Комиссии ГД по изучению и обобщению информации о преступлениях НАТО против СРЮ.
Делегации Федерального Собрания Российской Федерации, в состав которых входят депутаты Государственной Думы, работали на постоянной основе в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), Парламентской ассамблее ОБСЕ, Ассамблее Западноевропейского союза (АЗЕС), Комитета парламентского сотрудничества Россия – ЕС, Парламентской ассамблее Черноморского экономического сотрудничества (ПАЧЭС). Активно продолжает свою деятельность и Межпарламентская группа Российской Федерации в Межпарламентском союзе.