Л.В. Пирожкова
Конституции и Уставы российских субъектов как источник конституционного права
Вестник Саратовской академии права. № 2. 2009. С. 43 — 46.
© Л.В. Пирожкова, 2009
Соискатель Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.
Источники информации:
http://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDEQFjAB&url=http%3A%2F%2Flaw-library.narod.ru%2Fmagazines%2Fvestnik_sgap.html&ei=lQakUpSgNYfv4QShqICAAw&usg=AFQjCNEhT8c_PJplhEZ2e18PegPg96CcnQ&bvm=bv.57752919,d.bGE&cad=rjt , http://kurs.znate.ru/docs/index-154819.html?page=33 , http://kurs.znate.ru/docs/index-154819.html?page=34 , http://kurs.znate.ru/docs/index-154819.html?page=35 .
Анатолий Красняский: Статья была опубликована в 2009 годы. С тех пор прошло 4 года и можно ожидать, что за это время в Конституции и Устаы субъектов Федерации были внесены какие-то поправки.
В системе региональных источников конституционного права особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в других субъектах), обладающие высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам регионального уровня и являющиеся документами учредительного характера. Они составляют юридическую основу всего законодательства российских субъектов и представляют собой первичные конституционно-правовые акты, в которых закрепляются основы государственного и общественного строя субъектов, система региональных органов власти, порядок их формирования и деятельности, их взаимоотношения с населением и вышестоящими институтами государственной власти.
По смыслу Конституции РФ (ч. 1 ст. 66) статус республик определяется федеральной Конституцией и Конституцией данного субъекта, статус других субъектов — федеральной Конституцией и их Уставами. Следует согласиться с М.И. Клеандровым, что, определяя и закрепляя принципы организации и деятельности субъектов России, а также их статус, конституция и устав устанавливают границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов Федерации, их политико-юридическую способность создавать и обеспечивать реализацию местных (региональных) нормативно-правовых актов1.
Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение, регулируют сходные виды правоотношений, подлежат одинаковой государственно-правовой защите.
Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции. Вместе с тем в своих основных законах субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся специфические особенности их территорий, национальный и социокультурный состав проживающего на них населения.
По утверждению М.Н. Марченко, уставы и конституции субъектов однотипны по своей природе и характеру, в связи с чем имеют весьма сходные объекты правового регулирования, в число которых входят отношения гражданина и власти, предметов ведения и полномочий субъектов Федерации и его отдельных государственных органов, отношений собственности, права и свободы граждан и др.2 Действительно, в этом нетрудно убедиться, ознакомившись с текстами подобных основных законов.
Однако, на наш взгляд, говорить об идентичности данных актов представляется не совсем равильным.
Возникает вопрос о соотношении двух правовых актов: «конституция» и «устав», который носит не только терминологический характер. Статьи 66, 72, 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ст. 77 федеральной Конституции устанавливают общие параметры этих учредительных актов; ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет республику как государство; основная норма (ст. 68) предоставляет республикам право на государственный язык. Следовательно, предмет конституционного регулирования не полностью совпадает с предметом уставного регулирования. Конституция РФ в ч. 2 ст. 66 четко определяет, что устав принимается только законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта и оставляет в ч. 1 этой статьи открытым вопрос о порядке принятия конституций республик, соответственно, они могут быть приняты и на референдуме. Косвенное подтверждение этому можно найти и в п. «а» ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Теоретически
возможно привести различия в легитимности этих нормативно-правовых актов. Как отмечает И.А. Умнова, суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы4. Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследовательно, что позволяет определить отечественную федерацию в качестве асимметричной5.
Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех членов Федерации, в равном представительстве органов государственной власти субъектов в Совете Федерации, в одинаковых (равных) возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т.д. Наличие правовых различий между конституциями и уставами подчеркивает В.В. Гошуляк, отмечая, что традиционно юридическая наука трактует конституцию как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, в то время как устав рассматривается преимущественно как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности6.
В ст. 5 Конституции РФ закрепляется равноправие субъектов Федерации вне зависимости от их наименования, территориальных размеров, численности населения и других факторов. В то же время основная норма (ст. 5) закрепляет определенные различия между субъектами РФ. Так, республики она относит к государствам, тогда как остальные субъекты РФ выступают в качестве квазигосударственных образований, или наличие, например, у первых конституций и республиканского гражданства (ныне на общероссийском уровне оно не признается), у вторых — лишь уставов.
При анализе этого вопроса следует различать два понятия — равенство и равноправие. Конституция исходит из понятия равноправия субъектов, а не равенства, то есть признает фактическое неравенство членов существующей в настоящее время Федерации7.
Выделяются типичные признаки конституционного (уставного) правотворчества субъектов Федерации. Все конституции и уставы за некоторым исключением принимаются региональными законодательными органами государственной власти, в то время как путем референдума приняты только конституции ряда республик, таких как Татарстан, Ингушетия и некоторых других. Конституции Дагестана, Мордовии, Калмыкии были приняты специальным органом — Конституционным Собранием.
Конституции республик и уставы субъектов РФ имеют высшую юридическую силу на территории своего региона в рамках собственных предметов ведения, гарантированных на общероссийском уровне. В некоторых из этих основных законов указывается также и их «прямое действие». Например, ч. 3 ст. 9 Устава г. Москвы гласит: «Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории Москвы»8. Аналогичные положение содержатся в конституциях Бурятии (ст. 11), Ингушетии (ст. 7), Республики Коми (ст. 7).
Учредительная власть субъекта РФ проявляется в праве самостоятельно вносить изменения и дополнения в учредительные документы, процедура внесения которых различна в разных субъектах РФ. Конституции республик изменяются либо парламентом республики (Ингушетия, Коми), либо специально созданным органом, таким как Конституционное Собрание в Бурятии и Дагестане, либо референдумом (Мордовия, Удмуртия). В некоторых республиках предусматривается народная законодательная инициатива. Так, в Тыве с предложением об изменении Основного Закона республики может выступить группа избирателей численностью не менее 1 тыс. чел., в Ингушетии — не менее 10 тыс., в Удмуртии — не менее 50 тыс. Решение о необходимости изменения (дополнения) Конституции практически во всех республиках принимается квалифицированным большинством, как правило, в 2/3 голосов членов парламента.
Особыми процедурами сопровождается изменение разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности и процедуру принятия и изменения Конституции. Так, например, согласно Конституции Удмуртии, поправки в «обычные» главы вносятся 2/3 депутатов парламента, либо более 1/2 граждан на референдуме; поправки в «особые» главы (2 и 3) — 3/4 депутатов парламента, либо 2/3 голосов граждан на референдуме9.
Порядок изменения уставов областей (краев) и других субъектов несколько проще. Специальный орган для изменения устава не создается. Поправки в устав могут вноситься не только квалифицированным, но и простым большинством депутатов парламента, как, например, в Москве, Тюменской области. Таким образом, становится очевидным, что процедура изменения основных законов в республиках более сложная, но и более демократичная (референдум, народная инициатива), чем в областях или краях.
С.Л. Сергевнин и Р.А. Ромашов отмечают наличие проблемы в определении места основополагающего нормативного правового акта региона — конституции или устава субъекта в правовой системе субъекта, отмечая, что это могло бы получить легальное разрешение в федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»10. С этим трудно не согласиться, т.к. в указанном Законе отсутствует упоминание об этом11.
Принимаемые субъектами РФ учредительные документы не должны противоречить федеральной Конституции. В большинстве субъектов РФ, которые ориентируются на положения федеральной Конституции и признают ее верховенство, это требование соблюдается. Так, ст. 4 Устава Белгородской области гласит: «На территории области все граждане и их объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, настоящий Устав, а также законы и другие нормативные акты области…»12. Некоторые республики также
закрепляют принцип верховенства федеральной Конституции. Об этом упоминается в конституциях Удмуртии (ст. 7), Бурятии (ст. 11), Калмыкии (ст. 1), Карелии (ст. 2).
Другие республики, например Ингушетия, признают законы и иные нормативно-правовые акты РФ правомерными на ее территории, если они не противоречат суверенным правам Республики (ч. 2 ст. 7 Конституции Ингушетии). Часть республик вообще не упоминают о Конституции РФ или о соотношении конституций субъекта и Федерации. К их числу относятся: Дагестан, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Чечня.
Очевидно, что области, края, автономные округа более последовательны в признании верховенства федеральной Конституции, нежели республики13.В анализируемых основных законах также затрагиваются проблемы суверенитета, сецессии и международной правосубъектности, которые тесно взаимосвязаны.
Конституция России, в отличие от Федеративного договора 1992 года, прямо не закрепляет государственный суверенитет российских республик, но ст. 5 (п. 2) наделяет последних статусом государств. А государственный суверенитет — неотъемлемый атрибут любого государства.
Отсюда вытекает и положение ст. 1 Конституции Татарстана, гласящее: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан»14.
Неопределенность федеральной Конституции по вопросу о государственном суверенитете
республик породила различные точки зрения. Одни государствоведы, например М.С. Саликов,
Ф.Х. Мухаметшин, Ф.М. Раянов считают, что республика обладает суверенитетом15. В научной
литературе до сих пор используется также концепция «ограниченного суверенитета», «разделен-
ного суверенитета» субъектов Федерации и т.п., хотя концепция «ограниченного суверенитета»
республики в составе Федерации досталась нам в наследство от советского государственного
права16. Другие российские государствоведы, например, К.Ф. Шеремет, Д.Л. Златопольский от-
рицают наличие государственного суверенитета у субъектов Федерации17.
Конституционный Суд РФ, отрицая суверенитет субъектов России, сформулировал по этому
поводу принципиальную правовую позицию18.
Проблемы суверенита связаны, во-первых, с отождествлением его с компетенцией, объемом
каких-либо государственно-властных полномочий, в результате чего возникла теория «на-
полнения суверенитета» определенным объемом прав; во-вторых, с наличием различных
значений понятия «суверенитет» — государственный, национальный, народный.
С категорией «государственный суверенитет» тесно связаны вопросы международной
правосубъектности и сецессии. В Российской Федерации ни Конституция, ни законодательство
не отвечают прямо на вопрос: являются ли субъекты Федерации субъектами международного
права, обладают ли они международной правосубъектностью?
№ 2(66) 2009
http://kurs.znate.ru/docs/index-154819.html?page=35
46
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
В то же время федеральная Конституция основывается на признании международной
деятельности российских субъектов, но не конкретизирует формы этой деятельности. В этом
вопросе следует исходить из положения п. «о» ст.72 Конституции России, относящей к со-
вместному ведению Федерации и ее субъектов координацию международных и внешнеэко-
номических связей субъектов РФ. Основные принципы и положения международного права
также не содержит нормы, которые давали бы решение вопроса о международно-правовом
статусе политико-территориальных образований, являющихся составными частями федера-
тивного государства, не провозглашая международную правосубъектность таких образований.
Однако международное право вместе с тем подобный суверенитет и не отрицает19.
Так, например, конституции Татарстана, Башкортостана наделяют республики междуна-
родной правосубъектностью, используя категорию «субъект международного права».
Анализируя учредительные документы российских субъектов, можно заметить, что респу-
блики закрепляют за собой больше полномочий в сфере международных отношений, нежели
другие регионы России.
Что касается права на сецессию, т.е. выхода из состава государства какой-либо его части,
оно юридически не предусмотрено ни в одной из современных Федераций, поскольку это не
только подавляет целостность и стабильность федеративного государства, но и противоречит
интересам других субъектов (частей) Федерации.
Конституция РФ 1993 г. сецессию не допускает. Субъекты России также не предусматривают
такое право. В современном мире это общепризнанное императивное правило-норма, которое
является залогом политической стабильности и существующего миропорядка.
1 См.: Клеандров М.И. О методологии законодательства субъектов Российской Федерации // Актуальные
проблемы государства и права на рубеже веков. Владивосток, 1998. С. 76–80.
2 См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 233–243.
3 См.: СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5005; 2002. № 30, ст. 3024; № 50, ст. 4930.
4 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 143.
5 См., например: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998; Эбзеев Б.С.,
Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов //
Государство и право. 1995. № 3; Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание,
вопросы становления). М., 1994; Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные
изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. № 8;
Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Московского ун-та. Сер. 1. Право.
1991. № 1; Асимметричность Федерации / под ред. А.А. Захарова. М., 1997.
6 См.: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъ-
ектов Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 45.
7 См.: Сенякин И.Н. Федерализм и развитие российского законодательства // Правоведение. 1996. № 3.
C. 47–53.
8 См.: Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. с изм. от 15 февраля 2006 г. // Москва. Столичные власти.
2006. 15 февр.
9 См.: Конституция Удмуртии от 7 декабря 1994 г. (с посл. изм. от 11 мая 1995 г., 9 января 1998 г., 24 января
2000 г., 26 марта 2000 г., 18 апреля 2000 г., 18 апреля 2000 г., 28 ноября 2000 г., 28 ноября 2000 г.) // Конституции
и Уставы субъектов Российской Федерации. М., 2005. С. 54–65.
10 См.: Сергевнин С.Л., Ромашов Р.А. Региональное законодательство в современной России: проблемы
теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение 2003. № 2. С. 57–61.
11 См.: СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5005; 2002. № 30, ст. 3024; № 50, ст. 4930.
12 Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. № 108 «Устав Белгородской области» (принят об-
ластной Думой 24 декабря 2003 г.) (с изм. от 7 декабря 2004 г.) // Конституции и Уставы субъектов Российской
Федерации. С. 102–115.
13 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2006. Т. 1; Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI
веке. М., 2007; Станкин А.Н. Верховенство федерального закона в Российской Федерации: конституционные
вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
14 Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (с изм. от 30 ноября 1994 г., 30 марта 1995 г., 8 де-
кабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая 1999 г. и 21 июля 1999 г. // Конституции и Уставы субъектов Российской
Федерации. С. 79–88.
15 См.: Государственное устройство Российской Федерации / отв. ред. М.И. Кукушкин. Екатеринбург, 1993. С. 37;
Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и
право. 1994. № 3. С. 54; Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992. С. 110.
16 См.: Шевцов B.C. Суверенитет Советского государства. М., 1972. С. 24.
17 См.: Международная конференция «Конституционные проблемы федерализма и регионализма» // Госу-
дарство и право. 1994. № 3. С. 146, 148.
18 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О // СЗ РФ. 2000. № 29, ст. 3117.
19 См.: Международное право / отв. ред. Г.В. Игнатенко. М., 1995. С. 70; Лукашук И.И. Международное право.
Общая часть. М.,1996. С. 128, Международное право / под ред. Г.И. Тункина. М., 1994. С. 59.
В.Б. Евдокимов
О Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации
Опубликовано : Чиновник. — 1998. — № 3. URL: http://chinovnik.uapa.ru/ru-ru/issue/1998/03/05/ , http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1142529 .
Анатолий Краснянский: Статья опубликована в 1998 году. Можно предположить, что некоторая часть информации, содержащейся в статье, устарела, поскольку к настоящему времени (2013 год) в конституции и уставы субъектов РФ могли быть внесены поправки.
С принятием конституции Российской Федерации 1993 году в нашей стране начался новый этап государственной реформы. Будучи принятый всенародным голосованием, федеральный Основной Закон сыграл заметную позитивную роль в закреплении демократических преобразований в России, в том числе и в сфере федеративных отношений. К ряду новелл конституционного регулирования российского федерализма можно отнести следующее.
Во-первых, Конституция закрепила юридическое равноправие всех субъектов федерации. Во-вторых, к числу субъектов федерации были отнесены бывшие до этого лишь административно-территориальными единицами края, области и города федерального значения. Однако, федеральная конституция не смогла до конца однозначно урегулировать вопрос о равноправии всех субъектов Российской Федерации. В данном случае речь идет о противоречии между ч.1 и ч. IV ст.5 Конституции России. Часть первая дает структурную характеристику РФ и устанавливает принцип равноправия ее субъектов, в то время как четвертая — закрепляет такое равноправие лишь в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Важной проблемой правового регулирования федеративных отношений в настоящее время является качество законодательных актов, принимаемых субъектами РФ. Обладая широкими правами в области законодательства, республики, края, области, автономные округа зачастую вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствуют данные, опубликованные Минюстом РФ: за последние два года в это министерство поступило на экспертизу 44 тысячи нормативных актов, принятых на местах. Почти половина из них, как оказалось, не соответствует Конституции РФ и федеральным законамб[1].
В то же время ст. 5 федеральной Конституции закрепляет определенные различия между субъектами Российской Федерации. Так, республики она относит к государствам, тогда как остальные субъекты РФ выступают в качестве квазигосударственных образований, или наличие, например, у первых конституций и республиканского гражданства, у вторых — лишь уставов. При анализе этого вопроса следует различать два понятия — равенство и равноправие. Первое ассоциируется с одинаковостью, идентичностью. Исходя из такого понимания равенства и не найдя абсолютного сходства между субъектами федерации, многие российские государствоведы относят анализируемые части Конституции к фиктивным, не соответствующим реальной действительности. Однако, следует подчеркнуть, что Конституция исходит из понятия равноправия субъектов, а не равенства, т.е. признает фактическое неравенство членов существующей в настоящее время Федерации. Равноправие субъектов Российской Федерации следует понимать как обладание всеми ими конституционно-правовым статусом субъекта, в который включается право иметь конституцию или устав, законодательство, собственные органы государственной власти и т.п. В нашем исследовании мы остановимся лишь на некоторых конституционных элементах правового статуса субъектов РФ и их соответствия федеральной Конституции -учредительной власти субъекта РФ; проблеме суверенитета, сецессии и международной правосубъектности субъекта РФ, а также ответственности субъекта РФ за несоблюдение Федеральной Конституции и законодательства.
УЧРЕДИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТА РФ
Одним из важнейших элементов правового статуса субъекта РФ является наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъекта самостоятельно принимать собственные основные законы (конституцию, устав) и законодательство. Источником учредительной власти, как и любой другой государственной власти, является народ.
В частности, именно народ как носитель суверенитета и источник государственной власти закреплен в Конституциях Бурятии (ст. З), Дагестана (ст. 4), Ингушетии (ст. 4), Калмыкии (ст. 5) и некоторых других республик. В большинстве республик установлен также и порядок осуществления власти народом — непосредственно и через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также через органы местного самоуправления. Такие нормы содержатся в Конституциях Бурятии (ст. З), Карелии (ст. З), Коми (ст. 2), Дагестана (ст. 4) и других республик.
Практически во всех республиканских конституциях высшим непосредственным выражением воли народа признаются референдум и свободные выборы.
В уставах краев, областей, автономных округов, иных субъектов РФ также закрепляется источник власти. Но если в конституциях республик народ признается источником власти и носителем суверенитета, то в уставах иных субъектов РФ "народ" является лишь источником власти. Кроме того, само понятие "народ" применительно к областям и краям нам кажется не совсем точным, поскольку в науке конституционного права под понятием "народ" подразумевают все население страны (государства).
Тем не менее, термин "народ" фигурирует в некоторых уставах субъектов РФ. Так, статья 7 пункт 1 Устава Тамбовской области гласит: "Единственным источником власти в области является народ"; статья 3 Устава Ханты-Мансийского автономного округа указывает: "Народ автономного округа осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". В Уставе Читинской области (статья 3) под народом понимаются граждане РФ, проживающие на территории области. В этом отношении более правильной нам представляется формулировка: "население края (области) как часть народа РФ", т.е. совокупность граждан России, проживающей на соответствующей территории. Кстати, такие формулировки как раз и используются в большинстве уставов субъектов РФ. Например, в статье 4 Устава Нижегородской области: "Источником государственной власти области является ее население как неотъемлемая часть народа Российской Федерации". Своеобразная формулировка указанного положения содержится в статье 4 Устава г. Москвы: "Источником власти в Москве являются жители Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством".
Некоторые российские государствоведы придерживаются иного мнения по этому вопросу, предлагая ввести в научный оборот категорию "народ субъекта Федерации" применительно не только к республикам, но и к областям, краям и т.п. "Под народом области (края) — по мнению И. А. УМНОВОЙ, — понимаются граждане РФ, проживающие на территории данного государственно-территориального образования… Народ области (края) рассматривается как источник и субъект государственной власти, осуществляемой им непосредственно или от его имени органами государственной власти области (края)"[2]. Что касается категории "население", то она, по мнению автора, должна использоваться лишь применительно к институту местного самоуправления.
Думается, что не стоит делить многонациональный народ России на 89 "народов", да и практической пользы от этого мы не видим. Кстати, Конституции таких федераций, как США, Индия, Мексика, рассматривают сообщество граждан страны в качестве единого целого, не выделяя национальных, социальных или каких-либо признаков отдельных групп населения.
Что касается республик в составе РФ, то категорию "народ" мы напрямую увязываем с суверенитетом республик, как государств. Если мы признаем республики суверенными государствами, то правомерно и понятие "народ республики", "народ страны". Если же мы признаем, что республики — государственные образования в составе РФ, равноправные и с другими субъектами РФ, то правильнее будет использование категории "население".
Особенностью можно назвать и то, что практически все уставы и многие конституции субъектов РФ приняты их законодательными органами (парламентами). В то время, как путем референдума приняты только конституции ряда республик, таких как Татарстан, Ингушетия и некоторых других. Конституции Дагестана, Калмыкии были приняты специальным органом — Конституционным Собранием.
Конституции республик и уставы субъектов РФ имеют высшую юридическую силу на территории своего региона. В некоторых из этих основных законов указывается также и их "прямое действие". Например, статья 9 часть 3 Устава города Москвы гласит: "Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории Москвы". Аналогичные положение содержатся в конституциях Бурятии (ст. 11), Ингушетии (ст. 7), республики Коми (ст. 7).
Учредительная власть субъекта РФ проявляется также и в праве самостоятельно вносить изменения и дополнения в учредительные документы. Процедура внесения поправок к конституции (уставу) также различна в разных субъектах РФ. Конституции республик изменяются либо парламентом республики (Ингушетия, Коми), либо специально созданным органом, таким как Конституционное Собрание в Бурятии и Дагестане, либо референдумом (Мордовия, Удмуртия). Следует отметить, что Конституционное Собрание созывается лишь для изменения статей и глав конституций, закрепляющих основы конституционного строя республики, основные права, свободы и обязанности граждан, а также порядок изменения и дополнения самой Конституции.
В некоторых республиках предусматривается народная законодательная инициатива. Так, в Туве с предложением об изменении основного Закона республики может выступить группа избирателей численностью не менее 1 тысячи человек, в Ингушетии — не менее 10 тысяч, в Удмуртии — не менее 50 тысяч. Решение о необходимости изменения (дополнения) Конституции практически во всех республиках принимается квалифицированным большинством, как правило в 2/3 голосов членов парламента. Особыми процедурами сопровождается изменение разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности и процедуру принятия и изменения Конституции. Так, например, согласно Конституции Удмуртии, поправки в "обычные" главы вносятся 2/3 депутатов парламента, либо более половины граждан на референдуме; поправки в "особые" главы (2 и 3) — 3/ 4 депутатов парламента, либо 2/3 голосов граждан на референдуме.
Порядок изменения уставов областей (краев) и других субъектов несколько проще. Специальный орган для изменения устава не создается. Поправки в устав могут вноситься не только квалифицированным, но и простым большинством депутатов парламента, как, например, в Москве, Тюменской области. Можно отметить также особенность Устава Ярославской области, согласно которому раздел 9, предусматривающий порядок внесения изменений и дополнений в Устав, вообще не может быть пересмотрен.
Таким образом, становится очевидным, что процедура изменения основных Законов в республиках более сложная, но и более демократичная (референдум, народная инициатива), чем в областях или краях.
Необходимо отметить и то, что принимаемые субъектами РФ учредительные документы не должны противоречить федеральной Конституции. В большинстве субъектов РФ это требование соблюдается, субъекты РФ ориентируются на положения федеральной Конституции и признают ее верховенство. Так, статья 4 устава Белгородской области гласит: "На территории области все граждане и их объединения, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, настоящий Устав, а также законы и другие нормативные акты области…". Некоторые республики также закрепляют принцип верховенства федеральной Конституции. Об этом говорится в статье 7 Конституции Удмуртии: "…органы и учреждения, должностные лица, граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, Конституцией и законами и законами Удмуртской Республики". Аналогичные положения закреплены в Конституциях Бурятии (ст. 11), Калмыкии (ст.1), Карелии (ст.2).
Другие республики, например, Ингушетия, применяют в своих конституциях такие формулировки: "Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия (ст. 7 ч. 2 Конституции Ингушетии); или "Законы РФ, принятые по вопросам, добровольно переданным Республикой Башкортостан в ведение Российской Федерации обязательны на территории республики Башкортостан" (ст.5 Конституции Башкирии).
Часть республик вообще не упоминают о Конституции РФ или о соотношении Конституций субъекта и Федерации. К их числу относятся: Дагестан, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Чечня.
Очевидно, что области, края, автономные округа более последовательны в признании верховенства федеральной Конституции, нежели республики.
ПРОБЛЕМЫ СУВЕРЕНИТЕТА, СЕЦЕССИИ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУБЪЕКТОВ РФ ЗА НЕСОБЛЮДЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Проблемы суверенитета, сецессии и международной правосубъектности республик в составе Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Важнейшая из них, пожалуй, проблема государственного суверенитета. От ее решения во многом зависит и решение других проблем.
Конституция России, в отличие от Федеративного Договора, прямо не закрепляет государственный суверенитет республик в составе Российской Федерации, но статья 5 п. 2 Федеральной Конституции наделяет республики статусом государств. А государственный суверенитет, как известно, неотъемлемый атрибут любого государства. Отсюда вытекает и положение статьи 1 конституции Татарстана, гласящее: "Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан".
Неопределенность Федеральной Конституции по вопросу о государственном суверенитете республик породила различные точки зрения на эту проблему. Одни государствоведы, например М. С. Саликов, считают, что республика "обладает суверенитетом, т.е. юридической и фактической независимостью при осуществлении своих полномочий как внутри страны, так и во внешнеполитической сфере"[3]. Ф. Х. Мухаметшин, помимо обоснования государственного суверенитета Татарстана говорит и о новой форме союза -"союзе суверенных государств"[4], означающую no-сути ни что иное как конфедерацию. Схожую позицию занимает Ф. М. Раянов. Так, в отношении содержания правового статуса Башкортостана он заявляет: "В самом широком плане оно (содержание) должно быть даже таким, каким является содержание статуса самой Российской Федерации, т.е. равноправным с Российским статусом"[5]. Таким образом, существо вопроса состоит не только в наличии или отсутствии государственного суверенитета у республик в составе российской Федерации, но по сути дела в существовании самой Федерации.
В научной литературе до сих пор также используется концепция "ограниченного суверенитета", "разделенного суверенитета" субъектов Федерации и т.п., хотя концепция "ограниченного суверенитета" республики в составе Федерации досталась нам в наследство еще от советского государственного права[6].
Некоторые российские государствоведы отрицают наличие государственного суверенитета у субъектов Федерации. Так, например, К. Ф. Шеремет пишет: "Проблема состоит в том, как объяснить правовую ситуацию, при которой автономное образование превращается в суверенное государство, якобы делегирующее полномочия центру — федеральным органам. Есть ли здесь правовой процесс?" Профессор Д. Л. Златопольский обращает внимание на то, что процесс суверенизации субъектов Российской Федерации в конечном итоге может привести к распаду Федерации[7].
В практике зарубежных Федераций вопрос о суверенитете субъектов Федерации решается однозначно — субъекты Федерации суверенитетом не обладают. Так, швейцарский юрист М. Бридель отмечает, что "с того момент, как Федерация становится суверенной, кантоны (субъекты — В.Е.) перестают быть таковыми"[8]. А его соотечественник Ж.-Ф. Обер конкретизирует категорию "суверенитет": "Государство суверенно, когда вовне оно не зависит ни от какой другой власти, а внутри только одно оно обладает всей полнотой власти"[9]. Важную черту государственного суверенитета выделяет Р. А. Мюллерсон: "Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна, он предполагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты Федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями"[10].
Анализируя различные подходы к проблеме суверенитета республик в составе Российской Федерации можно выделить следующие основные причины, порождающие "всю неразбериху вокруг проблем суверенизации"[11].
1. Отождествление суверенитета с компетенцией, объемом каких-либо государственно-властных полномочий, в результате чего возникла теория "наполнения суверенитета" определенным объемом прав.
2. Наличие различных значений понятия "суверенитет" — государственный, национальный, народный.
Мы позволим высказать свои соображения поданной проблеме. Для начала обратимся к этимологии слова "суверенитет". В переводе с французского оно означает "верховенство, независимость"[12], или "полная независимость государства в его внутренних делах и в ведении внешней политики"[13].
В юридической литературе суверенитет рассматривается в трех значениях: 1) государственный; 2) национальный; 3) народный. Причем зачастую национальный и народный суверенитет отождествляются. Например: "Национальный (народный) суверенитет означает, что только нация (народ) является основой государственности и источником власти… При этом нация понимается не в этническом смысле, а как синоним понятия "народа" — единой общности людей, проживающих на определенной территории"[14]. Таким образом, под нацией, имеющей право на самоопределение в международном праве, понимается не этнос (национальность): башкиры, татары и т.п., а нация (народ): американцы, немцы, россияне. "Государственный суверенитет означает, что государственная власть, основанная на суверенной воле народа, независима от кого бы то ни было во внутренних делах и в международных отношениях"[15].
Анализируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы: 1) "Суверенитет — это не определенный объем компетенции, который можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства…"[16]; 2) Суверенитет (независимость), как и любое другое качество субъекта, например человека, не может быть ограничено. Оно либо есть, либо нет. Нельзя быть ограниченно умным, ограниченно порядочным, ограниченно суверенным (независимым). Что касается международно-правовых ограничений, то здесь государства ограничивают себя (свои полномочия) по собственной воле и в собственных же интересах.
И еще несколько аргументов в пользу отсутствия государственного суверенитета у республик в составе Российской Федерации. Во-первых, необходимо отметить конституционную юридическую природу Российской Федерации. Российская Федерация существовала и до подписания Федеративного Договора 1992 г., что отражено в тексте этого Договора. Так, например, в его преамбуле есть такая фраза: "Стремясь к качественному обновлению (а не к созданию) федеративных отношений…" и т.д. Во-вторых, само понятие "Федерация" в большинстве справочной научной литературе раскрывается как "союз государственных образований (союзное государство)". Например, "сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований"[17], но не государств. Или "Федерация" (в переводе с латинского) союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью"[18] "…форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно"[19], но не несколько. В-третьих, Ф. Х. Мухаметшин и Ф. М. Раянов, рассуждая о суверенитете Татарстана и Башкортостана, вместе с тем, нисколько не противоречат принципу отсутствия государственного суверенитета у субъектов Федерации, в частности республик в составе Российской Федерации, поскольку "видят" свои республики вне Федерации, как равноправные с Россией государства, являющиеся субъектами международного права.
Таким образом, если мы признаем Россию федеративным государством, то государственный суверенитет у ее субъектов должен носить ограниченный характер. Эти ограничения составляют те полномочия, которые субъекты делегируют федеральному Центру. Кроме того, суверенитет государства — объективная категория, которая не зависит от субъективных факторов, установок, деклараций и т.п. Если государство способно самостоятельно и автономно (независимо) от других государств существовать и развиваться, если оно способно защитить свою экономическую и политическую независимость от внутренней и внешней опасности, такое государство суверенно.
Насколько необходим государственный суверенитет, как таковой, тому же Башкортостану или Татарстану, как впрочем, и другим республикам?
Еще не так давно, в 1990 г., нынешний сторонник государственного суверенитета Башкортостана профессор Ф. М. Раянов говорил: "Хотелось бы сразу заметить, что с теоретической точки зрения сама по себе постановка вопроса о союзной республике для Башкирской АССР (равно и для любой другой автономной республики) вряд ли может быть научно обоснована. Все это в конечном счете будет означать лишь проявление национального эгоизма, свидетельствовать, что отдельные нации стремятся создать для себя особые условия, особые права по сравнению с теми, кто проживает, например, в областях, краях и т.д. Думается, что, если в межнациональных отношениях будем исходить из юридического ранжирования народов, то вряд ли это приведет к оптимальному взаимоотношению между ними. Надо исходить из принципа равноправия всех народов, национальностей. По этому принципу мы добьемся большого успеха в уравнивании фактических прав всех народов и наций, чем, если мы пойдем по пути дальнейшего ранжирования их по признакам ранга национальной государственности. Если сегодня Башкирская АССР отстает уже от многих краев, областей по уровню социально-экономической обеспеченности, то это не результат отсутствия у нее прав союзной республики (считай — суверенного государства).
Области, края, ушедшие вперед нее, юридически прав имеют еще меньше"[20]. Насколько эти слова актуальны сегодня. Провозглашение государственного суверенитета республик не есть панацея от социально-экономических, национальных, иных проблем, которые переживает Российская Федерация и ее субъекты. Заострение "национального вопроса" в современной России не имеет правовых оснований, во-первых, потому, что в большинстве республик "титульная нация" не составляет абсолютного большинства населения; во-вторых, для развития национального языка, религии, культуры и т.п. в республиках РФ имеются все юридические гарантии. Совсем иная проблема, добиваться конституционно-правовым путем перераспределения полномочий между центром и регионами, предоставление более широких полномочий в экономической и финансовой сфере субъектам Российской Федерации.
Естественно, в определенной мере следует признать за республиками наличие народного (национального) суверенитета, как, впрочем, и за другими субъектами Российской Федерации, поскольку народ (население) каждого субъекта Российской Федерации, выступая частью многонационального народа России является носителем суверенитета и единственным источником власти, как в соответствующем субъекте Российской Федерации, так и в Федерации в целом. Свою же власть народ, как известно, осуществляет непосредственно (референдум, выборы) и через органы государственной власти и местного самоуправления.
С категорией государственного суверенитета тесно связаны вопросы международной правосубъектности и сецессии. Практически все суверенные государства обладают международной правосубъектностью и правом выхода (сецессии) из состава, например, конфедерации. Что касается субъектов Федерации (государственных образований), то вопрос об их международной правосубъектности в различных странах однозначно не решен.
В Российской Федерации ни Конституция, ни законодательство не отвечают прямо на вопрос: "Являются ли субъекты Российской Федерации субъектами международного права, обладают ли они международной правосубъектностью?".
В то же время Федеральная Конституция "основывается на признании международной деятельности субъектов Российской Федерации, но не конкретизирует формы этой деятельности"[21]. В этом вопросе следует исходить из положения статьи 72 п."о" Конституции России, относящей к совместному ведению Федерации и ее субъектов координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Основные принципы и положения международного права также "не содержит нормы, которые давали бы решение вопроса о международно-правовом статусе политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства, не провозглашая международную правосубъектность таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает"[22]. Так, с позиций руководства Министерства иностранных дел России: "члены федераций не обладают статусом субъектов международного права"[23]. По мнению профессора Г.В. Игнатенко, "есть основания для суждения о косвенном признании определенного международно-правового статуса субъектов федерации как предпосылки их международной правосубъектности"[24]. В подтверждение этого факта приводятся довольно веские аргументы из теории и практики международных отношений: договор одного из субъектов Канадской Федерации (Квебека) с суверенным государством (Франция); многолетнее членство субъектов Советской Федерации (СССР) — Украины и Белоруссии в составе ООН, и другие примеры. Некоторые российские государствоведы однозначно признают международную правосубъектность только за республиками в составе Российской Федерации[25].
По нашему мнению, для ответа на вопрос о международной правосубъектности республик, краев, областей и других субъектов Российской Федерации следует обратиться к анализу понятий "правосубъектность" и "международная правосубъектность".
Как известно, правосубъектность — это способность быть субъектом права, правоотношений и включает в себя три элемента: 1) правоспособность — способность иметь субъективные права и нести юридические обязанности; 2) дееспособность — способность совершать юридические действия; 3) деликтоспособность — способность нести юридическую ответственность. Соответственно, международную правосубъектность можно определить как способность, во-первых, иметь права и нести обязанности, предусмотренные международным правом; во-вторых, вступать в международные правоотношения — заключать договоры, соглашения, вступать в международные организации и т.п.; в-третьих, отвечать за несоблюдение норм международного права, неисполнение международных договоров и соглашений.
Обладают ли субъекты Российской Федерации указанными характеристиками? Так, например, Конституция Татарстана (статья 61) прямо наделяет республику международной правосубъектностью, используя категорию "субъект международного права". Конституция Башкортостана не содержит указанной категории, но закрепляет полномочия аналогичные с Татарстаном: "Республика Башкортостан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций" (статья 74 ч. II Конституции Башкортостана). Устав Свердловской области (статья 13) закрепляет за ней право выступать "самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, заключать соответствующие договоры (соглашения), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и Федеральным Законам". К предметам ведения области в соответствии со статьей 23 п."к" вышеприведенного Устава относятся международные и внешнеэкономические связи области. Многие Уставы краев, областей, автономных округов используют понятие "участник международных, внешнеэкономических связей (отношений)". Об этом говорится, например, в статье 1 Устава Архангельской области, статье 13 Устава Ханты-Мансийского автономного округа.
Анализируя учредительные документы субъектов Российской Федерации, можно заметить, что республики закрепляют за собой больше полномочий в сфере международных отношений, нежели другие регионы России — края, области, автономные округа. К ним относятся, например, право заключения республиками РФ международных договоров, открытие дипломатических и иных представительств за рубежом и т.п.
Если исходить из постулата, что "правосубъектность воплощается в совокупности прав и обязанностей"[26], то мы должны признать, что международная правосубъектность может быть полной или частичной (ограниченной). Полной международной правосубъектностью обладают суверенные государства, например Россия.
Субъекты Российской Федерации, в частности республики, обладают ограниченной международной правосубъектностью. Они не вправе самостоятельно решать вопросы войны и мира, вступать в договорные отношения с зарубежными государствами по вопросам, относящимся к исключительному ведению Федерации, их международная и внешнеэкономическая деятельность координируется Федеральным Центром. Кроме того, по общему правилу, договоры субъектов Российской Федерации с иностранными государствами или их частями не создают прав и обязательств для Российской Федерации в целом. По этому поводу в Комментарии к Конституции Российской Федерации отмечается следующее: "Имеющаяся на данный момент практика позволяет сделать вывод о том, что значительную роль в… определении договорной правоспособности субъектов Российской Федерации, по-видимому, будут играть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ…"[27]. В соответствии с этими Договорами субъект Российской Федерации получит больше или меньше полномочий в сфере международных и внешнеэкономических отношений. Так, в соответствии с Договором от 29 июня 1995 г. между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) Республика вправе заключать соглашения с субъектами других Федераций и административно-территориальными единицами иностранных государств (ст.1 п."и" указанного Договора), а также отправлять свои представительства в зарубежные страны (ст.1 п."о").
Таких полномочий не предусмотрено соответствующими договорами, например, для Северной Осетии — Алании, Кабардино-Балкарии и других республик, не говоря уже о краях, областях, автономных округах. Таким образом, объем полномочий субъектов Российской Федерации в сфере международных и внешнеэкономических отношений определяется в основном Договорами с федеральными органами государственной власти. Однако, одни субъекты Федерации в соответствии с этими Договорами, получают больше полномочий в указанной сфере, другие меньше, что отнюдь не способствует их равноправию.
Что касается права на сецессию, т.е. выхода из состава государства какой-либо его части, то оно юридически не предусмотрено ни в одной из современных Федераций, поскольку это не только подавляет целостность и стабильность федеративного государства, но и противоречит интересам других субъектов (частей) Федерации. Известные современной политической истории попытки сецессии представляли собой нарушение Федеральной Конституции, поэтому большинство из них было жестоко пресечено федеральной властью (США, Швейцария, Мексика)[28].
В то же время Конституция СССР 1977 года (ст.72) формально сохраняла за каждой союзной республикой право выхода из состава СССР, однако данное право практически ни разу не было реализовано[29].
Конституции РФ 1993 года, по аналогии с существующими зарубежными Федерациями, сецессию не допускает. Большинство субъектов Российской Федерации в своих Основных законах также не предусматривают право выхода из состава Федерации. Однако есть исключения. Так, например, статья 1 Конституции Тувы закрепляет за республикой право выхода из состава РФ по результатам всенародного (республиканского) референдума. Конституции Татарстана и Чечни вообще отрицают свое нахождение в составе Федерации. Согласно Конституции Чеченской Республики (1992 г.од), война в Чечне — это не вооруженный выход (сецессия) из состава Федерации, а защита независимого государства, имеющего помимо всего прочего, в соответствии со ст.56 чеченской Конституции, и собственные Вооруженные Силы.
ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Итак, мы вплотную подошли к вопросу об ответственности субъектов Российской Федерации за несоблюдение Федеральной Конституции и Законодательства. Такая ответственность составляет один из важнейших элементов правового статуса субъектов Российской Федерации. Точнее было бы сказать -"Должна являться…"! Поскольку в Конституции Российской Федерации такая ответственность не предусмотрена, "не создан механизм ответственности Федерации и ее составных частей"[30]. Правда, некоторые Конституции (Уставы) субъектов РФ предусматривают ответственность за несоблюдение Конституции Российской Федерации и Законов Федерации, но только руководителей исполнительной власти.
В зарубежных Федерациях такая ответственность существует, причем в различных формах. Среди них можно выделить два основных вида ответственности за нарушение Федеральной Конституции:
1) ответственность государственных служащих (должностных лиц) субъектов Федерации. Например, в Конституции Мексики, в четвертом ee разделе, устанавливается ответственность не только для высших должностных лиц субъектов Федерации, но и для широкого круга местных чиновников. Мерами воздействия, применяемыми к ним, являются: увольнение с должностей, запрещение занимать должности в государственных органах в дальнейшем, осуществлять полномочия любого характера на государственной службе[31].
2) ответственность субъекта Федерации в целом, вплоть до принуждения вооруженным путем. Так, например, статья 37 Конституции ФРГ предоставляет право Федеральному Правительству давать указания всем землям и их властям для осуществления мер федерального принуждения. Статья 89 Конституции Мексики уполномочивает Президента Республики распоряжаться всеми постоянными сухопутными, морскими и воздушными Вооруженными Силами для обеспечения внутренней безопасности. Статья 1 разделав Конституции США предоставляет право федеральному Конгрессу устанавливать порядок призыва милиции для обеспечения исполнения законов Союза и подавления восстаний[32].
Российские государствоведы, например И. А. Умнова, предлагают различные формы ответственности субъектов Российской Федерации за несоблюдение Конституции РФ и Федеральных Законов, к числу которых можно отнести:
1. Признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о его преобразовании (присоединение к другому субъекту Российской Федерации, преобразование в федеральную территорию и т.п.).
2. Право Федерации временно изымать полномочия субъекта Российской Федерации по принятию конкретных законов, если он не выполняет обязанности по законодательствованию.
3. Закрепление в Федеральной Конституции нормы о праве на возмещение ущерба в случае несоблюдения решения Конституционного Суда Российской федерации той стороне, в чью пользу решение было принято.
4. Закрепление обязанности за органом государственной власти субъекта Российской Федерации официально издать Акт об отмене признанного незаконным Конституционным Судом РФ решения.
5. Роспуск Федеральным Собранием Российской Федерации Парламента субъекта РФ.
6. Введение военного (чрезвычайного) положения на территории субъекта Российской Федерации[33].
"Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка отнюдь не исключается мировой практикой"[34].
Что касается введения военного (чрезвычайного) положения, например, в связи с событиями в Чеченской Республике, то в этом вопросе хотелось бы присоединиться к особому мнению судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Указа президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики и других Указов Президента РФ". "Среди полномочий Президента и правительства Российской Федерации в области обороны (статьи 5 и 6 федерального Закона "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта"[35]. Таким образом, на территории Чеченской Республики был использован не режим чрезвычайного или военного положения, поскольку реальная ситуация не вписывалась в рамки этих режимов, а "особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации.
Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни Федеральные Законы не предусматривают известный Законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой "федеральной интервенции", допускающий применение Вооруженных Сил на территории субъектов Федерации в случаях, определенных национальным Законодательством. Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления конституционного порядка" переводит всю ситуацию и принятые в этой связи Акты в режим неконституционности"[36]. Указания на отсутствие законодательной (конституционной) базы для "федеральной интервенции" содержатся и в решениях других судей Конституционного Суда Российской Федерации, составивших особое мнение по данному делу.
Таким образом, отсутствие эффективной конституционно закрепленной ответственности субъектов Российской Федерации (и их должностных лиц) за нарушение Федеральной конституции и Законодательства, за нарушение Основ конституционного строя ведет к самым негативным последствиям, способствующим дестабилизации российского федеративного государства.
Было бы, наверное, справедливо, наряду с ответственностью субъектов Федерации предусмотреть и ответственность Федерального Центра за несоблюдение своих обязательств. Но это пожелание уже не относится непосредственно к правовому статусу субъектов Российской Федерации.
Рассмотрение содержания Конституций и Уставов субъектов РФ приводит к выводу о том, что основной круг вопросов, в которых Конституции республик и Уставы краев, областей, автономных округов не соответствуют Конституции России, касаются собственно федеративных отношений — отношений субъектов РФ и федерального Центра. Принцип соответствия Конституций и Уставов субъектов РФ Конституции России вытекает из самой природы федеративного государства и в тексте Конституции РФ оно зафиксировано в п."а" ст. 72 при установлении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Содержание требования соответствия Конституций и Уставов субъектов федерации Конституции РФ сегодня, в обновленной федерации, приобрело новые аспекты по сравнению с прежними подходами к этой проблеме. В настоящее время речь идет о соответствии положениям и смыслу Конституции России, а не о структурном и текстуальном сходстве.
Несоблюдение конституционных положений, включение в конституционное законодательство субъектов РФ норм, противоречащих федеральной Конституции, приводит к дисбалансу интересов, поляризации сил, нарастанию противоречий как между отдельными субъектами РФ, так и их отношений с федеральным Центром. Что нужно сделать, чтобы не допускать несоответствия федеральной Конституции Конституций, Уставов субъектов Российской Федерации?
Сегодня имеется единственный правовой механизм признания норм конституционного законодательства субъектов РФ юридически недействительными — решения Конституционного Суда России. Однако Конституционный Суд РФ решает дела о конституционности конституций и уставов субъектов Федерации только по запросам определенного круга государственных органов и должностных лиц. С учетом этого обстоятельства, а также большой загруженности Конституционного Суда, не трудно понять, почему такого рода дела рассматриваются редко, в то время как необходимость в этом существует весьма большая. В связи с изложенным заслуживает внимания идея, высказанная судьей Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеевым, об использовании "института предварительного контроля за соответствием проектов учредительных актов субъектов России Конституции Российской Федерации"[37]. Мы предлагаем распространить эту идею на все законодательные акты, принимаемые субъектами РФ.
Кроме Конституционного Суда РФ сегодня имеется и иной орган, к компетенции которого относится "организация и проведение экспертизы… конституций (уставов) и иных законов… субъектов Российской Федерации" — Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации[38]. К сожалению, указанная Комиссия осуществляет эту деятельность лишь непосредственно перед заключением соответствующего договора. Таким образом, экспертной оценке подвергается только законодательство субъектов, которые планируют подписать с федеральным Центром соответствующие договоры. Конституции, уставы субъектов РФ, которые уже подписали такие договоры, под экспертизу не попадают.
Федеральным органом, который вполне мог бы справиться с такой работой, мог бы стать Минюст, министерство, которое в последнее время подвергается серьезной трансформации, имеет определенный опыт подобной работы (в частности, например, осуществляет проверку нормативных актов федеральных министерств и ведомств), а также располагает необходимым штатом высококвалифицированных юристов.
Источники информации
[1] См.: Известия. 1997. 4 ноября.
[2] Умнова И.А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995. С.37.
[3] Государственное устройство Российской Федерации / Отв. ред. М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 1993. С.37.
[4] Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. №3. С. 54.
[5] Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992. С. 110.
[6] Шевцов B.C. Суверенитет Советского государства. М., 1972. С.24.
[7] Международная конференция "Конституционные проблемы федерализма и регионализма" // Государство и право. 1994. № 3. С. 146, 148.
[8] Bridel M. Precis de droit constitutionnel et public Suisse. Lausanne, 1965. P.111.
[9] Aubert J. -F. Traite de droit constitutionnel Suisse. Neuchatel, 1967. P.234.
[10] Мюллерсон Р.А. Суверенитет в государственном и международном праве // Советское государство и право. 1991. № 5. С. 18.
[11] Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992. С. 88.
[12] Юридическая энциклопедия. М., 1998. С.431.
[13] Юридический энциклопедический словарь / Гл.ред.А.Я.Сухарев. М., 1984. С. 359.
[14] Конституция Российской Федерации // Энциклопедический словарь. М., 1995. С. 232.
[15] Конституция Российской Федерации // Энциклопедический словарь. С. 232.
[16] Конституции республик в составе РФ // Сборник документов. М., 1995. С.8.
[17] Юридический энциклопедический словарь. С. 394.
[18] Словарь иностранных слов. М., 1988.
[19] Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997.
[20] Актуальные проблемы развития советской автономии в условиях формирования социалистического правового государства // Межвузовский научный сборник. Уфа, 1990. С. 7-8.
[21] Международное право / Отв.ред.Г.В.Игнатенко. М., 1995. С. 70.
[22] Международное право. С. 68.
[23] Дипломатический вестник. 1995. №4. С. 51-60.
[24] Международное право. С. 69.
[25] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 226.
[26] Международное право. С. 49.
[27] Комментарий к Конституции РФ/ Общ. ред. Ю.В.Кудрявцева. М., 1996.
[28] Конституция Российской Федерации // Энциклопедический словарь. С. 217.
[29] Разумеется, в этом вопросе нужно учитывать договорную юридическую природу ССР.
[30] Умнова И.А. Современная Российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М., 1996. С.5.
[31] Мексиканские Соединенные Штаты (Мексика). Конституция и законодательные акты. М., 1986. С. 106.
[32] См. об этом: ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С.39; Мексика. Конституция и законодательные акты. С. 106; США. Конституция и законодательные акты. М. 1993. С. 33.
[33] Умнова И.А. Указ.соч. С. 56-59.
[34] Там же. С. 57.
[35] Конституционное право РФ // Сборник судебных решений. Екатеринбург, 1997. С.365.
[36] Конституционное право РФ// Сборник судебных решений. С. 368.
[37] Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия//Государство и право. 1995. № 3. С. 12.
[38] См.: Указ Президента Российской Федерации от 21.01.93 г. № 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №4. Ст. 301.
Источник информации: Сайт Информационно-аналитического вестника Уральской академии государственной службы ¨Чиновник¨. ( http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=218 )